Pubblicato il 14/03/2022

N. 00406/2022 REG.PROV.COLL.

N. 00709/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

Lecce - Sezione Prima

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 709 del 2020, proposto da
IM CI, rappresentato e difeso dall'avvocato Valeria Pellegrino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Lecce, via Augusto Imperatore n. 16;

contro

Comune di Santa Cesarea Terme, in persona del Legale Rappresentante pro tempore , Unione della Costa Orientale Comuni Castro, Minervino di Lecce, Ortelle, Santa Cesarea Terme in persona del legale rappresentante pro tempore , non costituiti in giudizio;
Ministero per i Beni e le Attività Culturali, Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio Province di Brindisi Lecce e Taranto, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Lecce, domiciliataria ex lege in Lecce, piazza S. Oronzo;
Regione Puglia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Francesco Zizzari, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- del provvedimento 11/03/2020 prot. n. 243 con cui il Servizio Tecnico Area Tutela Paesaggistica dell'Unione della Costa Orientale (Comuni di Castro, Minervino di Lecce, Ortelle e Santa Cesare Terme) ha respinto l'istanza di autorizzazione paesaggistica presentata dall'arch. IM CI per la costruzione nel Comune di Santa Cesarea di una villa unifamiliare;

- di ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale ivi compresi il parere negativo della Commissione Locale Paesaggio presso l'Unione del 11/09/2019; la verifica d'ufficio del RUP, citata nel verbale di CLP e non nota al ricorrente; il preavviso di diniego assunto con nota Servizio Tecnico prot. n. 806 del 30/09/2019; la nota Servizio Tecnico prot. n. 913 del 31/10/2019 recante nota di trasmissione della pratica e della proposta di provvedimento sfavorevole alla Soprintendenza; del silenzio-rigetto della Soprintendenza rispetto alla proposta di provvedimento sfavorevole ricevuta il 11/11/2019; ed ove occorra della DGR Puglia n. 2331 del 28/12/2017, richiamata nei predetti provvedimenti, recante “Linee interpretative per l'attuazione del PPTR approvato con DGR 176 del 16/02/2015” nonché in subordine e per quanto d'interesse del PPTR Puglia approvato con DGR n. 176 del 16/02/15.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero per i Beni e le Attività Culturali e di Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio Province di Brindisi Lecce e Taranto e di Regione Puglia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 23 febbraio 2022 il dott. Silvio Giancaspro e uditi per le parti i difensori come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il sig. IM CI ha agito dinanzi a questo TAR per l’annullamento del provvedimento prot. n. 243 del 11.03.2020, con cui il Servizio Tecnico Area Tutela Paesaggistica dell’Unione della Costa Orientale (Comuni di Castro, Minervino di Lecce, Ortelle e Santa Cesare Terme) ha respinto l’istanza di autorizzazione paesaggistica presentata per la costruzione di una villa unifamiliare nel Comune di Santa Cesarea.

2. In particolare, il ricorrente ha riferito che:

- il sig. IM CI “è proprietario di un terreno esteso 1392 mq sito in Santa Cesarea Terme alla Via Belvedere, contraddistinto in Catasto Terreni al Fg 31, p.lla 618”, che “ricade per circa 490 mq in zona di rispetto stradale, per circa 500 mq in zona B3 di completamento a carattere residenziale in zone di interesse paesaggistico del vigente PRG comunale approvato con DGR n. 688 del 19/4/93 e per la restante parte di circa mq 390 in zona B3 (ex Zona B5) soggetta alle norme del Piano particolareggiato approvato con delib. GR n. 2831 del 29/3/82 e n. 13588 del 23/12/82 (cfr. certificato di destinazione urbanistica 14/6/18 prot. n. 5031 sub 1)”;

- dal certificato di destinazione urbanistica “si evince che nelle zone B3 è consentita l’edificazione di case in linea, case a schiera, villini mono o plurifamiliari in conformità agli indici e alle prescrizioni degli artt. 30 e 33 delle NTA allegate al PRG”;

- “le aree circostanti risultano per la quasi totalità edificate”;

- “sulla particella insiste un vincolo paesaggistico d’insieme, riveniente dal DM 04/07/70 recante la “ dichiarazione di notevole interesse pubblico della zona costiera e di parte del territorio comunale di Santa Cesarea Terme ”, ed i vincoli rivenienti dal PPTR approvato con DGR 176 del 16/02/2015”;

- in particolare, “la Scheda di identificazione PAE0077, ha operato una ricognizione del preesistente vincolo d’insieme di cui al DM 04/07/70, individuando per la zona qui d’interesse i seguenti beni paesaggistici: territori costieri, boschi e gli ulteriori contesti paesaggistici: versanti e strade a valenza paesaggistica”;

- in data 21.3.19 “il ricorrente ha presentato un progetto (pratica edilizia 14/2019) per la realizzazione di una villa unifamiliare ubicata sulla particella 618 ed in particolare sulla porzione di questa, pari a circa 1350 mq, ricadente in zona B3 alla data del 06/09/85”;

- “il progetto prevede una villetta unifamiliare insistente esclusivamente su zona B3 riveniente dal PRG del 1972 e pertanto certamente tale al 06.09.1985”;

- con nota del 28.06.19 “il Responsabile Settore Assetto del Territorio e Ambiente del Comune di Santa Cesarea ha rilasciato parere favorevole sotto il profilo urbanistico-edilizio e ha quindi trasmesso la pratica all’Unione dei Comuni per l’esame della Commissione Locale Paesaggio”;

- la CLP “ha però espresso parere sfavorevole, ritenendo l’intervento non assentibile in quanto in contrasto con tutti i “beni paesaggistici individuati nell’area in cui ricade il lotto di proprietà CI dalla Scheda PAE0077, a sua volta ricognitiva del vincolo di insieme di cui al DM 04.07.70”;

- pertanto, “il RUP con nota 30/09/19 prot. n. 806 ha comunicato il preavviso di diniego all’accoglimento dell’istanza”;

- il ricorrente “ha presentato osservazioni in data 10/10/2019”;

- il RUP con nota del 31.10.19 ha confermato “i motivi ostativi all’accoglimento della domanda” ed ha trasmesso la pratica alla “Soprintendenza di Lecce per il rilascio del parere ex art 146, c. 8, d.lgs. 42/04”;

- infine, con provvedimento del prot. n. 243 dell’11.03.20 il RUP ha preso atto del silenzio della Soprintendenza e ha “concluso il procedimento definitivamente negando l’autorizzazione paesaggistica sulla scorta dei rilievi mossi dalla CLP ed in particolare confermando alla stregua della DGR n. 2331/2017 il divieto di edificazione su lotti ricadenti ai sensi del PPTR nei territori costieri ovvero nei boschi e la contestuale inapplicabilità delle esclusioni pure previste per tali beni dall’art. 142, comma 2, d.lgs. 42/04 – in quanto classificati in zona B già alla data del 06.09.85 - stante la contemporanea presenza della dichiarazione di notevole interesse pubblico dell’area riveniente dal DM 04/07/70 recepito nella scheda PAE077 dal PPTR”.

3. Ciò premesso, il ricorrente ha articolato le seguenti censure:

- “la porzione del lotto di proprietà del ricorrente oggetto di edificazione ricade in zona B dello strumento urbanistico e tale era certamente il regime urbanistico dell’area già alla data del 06.09.85”, sicché nel caso di specie deve trovare applicazione “l’esenzione espressamente prevista dall’art. 142, comma 2, d.lgs. 42/04”, la quale norma “sebbene, nell’identificare le “aree tutelate per legge” dichiarate di interesse paesaggistico … indichi al comma 1 lett. a) “i territori costieri compresi in una fascia della profondità di 300 metri dalla linea di battigia, anche per i terreni elevati sul mare” e alla lettera g) “i territori coperti da foreste e da boschi”, al successivo comma 2 tuttavia precisa che “La disposizione di cui al comma 1, lettere a), …. g), non si applica alle aree che alla data del 6 settembre 1985: a) erano delimitate negli strumenti urbanistici, ai sensi del decreto ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444, come zone territoriali omogenee A e B”;

- al riguardo “è dirimente il richiamo all’art. 90, co. 1-3, delle NTA allegate al PPTR, recante la disciplina dell’Autorizzazione paesaggistica, il quale nel prescrivere che “i proprietari di beni paesaggistici come individuati all’art. 134 del Codice non possono introdurvi modificazioni che rechino pregiudizio ai valori paesaggistici oggetto di protezione. Gli interventi che comportino modificazioni dello stato dei luoghi … sono subordinati all’autorizzazione paesaggistica prevista dal Codice rilasciata nel rispetto delle relative procedure” stabilisce altresì che “Si applicano le esclusioni di cui all’art. 142 c. 2 e 3 del Codice”;

- incorrono in errore “la CLP ed il RUP a ritenere che su tutta l’area delimitata dalla Scheda PAE0077 non si applichino le esclusioni di cui al 142, comma 2, d.lgs. 42/04 e si applichi invece il vincolo di inedificabilità ex artt. 45 e 62 delle NTA al PPTR, perché in tal modo violano gli art. 134 e 142 d.lgs. 42/04 nonché l’art. 90 c. 3 delle NTA allegate al PPTR”;

- “salva la valutazione di compatibilità derivante dal vincolo relativo di cui al DM del ‘70 recepito nel PPTR, quest’ultimo mediante gli artt. 45 e 62 delle NTA e la scheda PAE0077 che ad essi rinvia, ha potuto introdurre un vincolo di inedificabilità assoluta per le aree costiere o boscate ex art. 142 c. 1 solo nelle ipotesi in cui le stesse non siano escluse ai sensi del successivo comma 2”;

- “peraltro, non può sottacersi che non solo l’art. 90 c. 3 ma anche l’art. 79 NTA, ritenuto applicabile dalla CLP e dal RUP, fa salva l’applicazione dell’art. 142 c. 2 d.lgs. 42/04”;

- gli “atti impugnati, ivi compreso il rigetto tacito della Soprintendenza, sono peraltro illegittimi anche nella misura in cui supinamente aderiscono alla motivazione delle Linee interpretative regionali, che invece ben avrebbero potuto essere superate alla stregua delle previsioni superiori di legge e di una conseguente e corretta interpretazione degli articoli 79 e 90 delle NTA”;

- “sia nel diniego conclusivo sia nel presupposto verbale della CLP e nelle note del RUP 30/09/19 prot. n. 806 e 31/10/19 prot. n. 913 vengono genericamente richiamati come ostativi alla realizzazione del progetto anche gli art. 53 e 88 delle NTA recanti le prescrizioni rispettivamente per gli UCP versanti e strade a valenza paesaggistica”, laddove “per tali UCP il PPTR non prevede alcuna inedificabilità assoluta”;

- ove “si ritenesse che il RUP, la CLP e la Soprintendenza abbiano fatto, anche alla stregua delle impugnate Linee interpretative di cui alla DGR 2331/17, corretta applicazione delle NTA del PPTR ad essere illegittimo sarebbe allora proprio quest’ultimo (ed in particolare la scheda PAE0077), che pertanto tuzioristicamente viene attinto dalla presente impugnazione, nella parte in cui nel richiamare i BP che costituiscono le componenti idrologiche – territori costieri e le componenti botanico – vegetazionali - boschi vieterebbe tout court la nuova edificazione anche nei territori costieri e nei boschi esclusi ex art. 142 c. 2 d.lgs. 42/04”.

4. Si sono costituite in giudizio per resistere al ricorso la Regione Puglia e l’Autorità ministeriale.

5. Con memoria in data 21.02.2022 parte ricorrente ha precisato che il terreno in questione è “collocato sin dal 1972 ossia da circa 50 anni in zona B del PRG del Comune di Santa Cesarea Terme e, per la parte interessata dall’edificazione addirittura incluso in un Piano particolareggiato risalente al lontano 1982 … completamente edificata è la particella 320, dalla quale la 618 è stata frazionata nel 2018 … Dalla relazione paesaggistica emerge come quel PP si collochi a ridosso della città consolidata, essa sì come noto edificata a picco sul mare, e quindi quasi al limite dell’area, individuata e tutelata dal PPTR in applicazione dell’art. 142, c. 1, lett. a) d.lgs. 42/04, dei 300 mt dalla linea di battigia. Al più potrebbe dirsi che la particella 618 si colloca al limite dell’area edificata sulla scorta della pianificazione generale cinquantennale e di quella attuativa quarantennale, da qui l’ovvia circostanza della esistenza in parte all’interno della stessa e quindi a nord ovest di essa, man mano che ci si allontana dal mare, di zone boscate, in quanto tali classificate dal PPTR in applicazione dell’art. 142, c. 1, lett. g), d.lgs. 42/04”.

6. Nell’udienza del 23.02.2022 la causa è stata trattenuta in decisione.

7. Il ricorso è fondato nei termini appresso indicati.

7.1. La giurisprudenza di questa Sezione si è già occupata di una vicenda analoga a quella in esame, affermando che il vincolo di inedificabilità che venga imposto dalle schede PAE “ con riguardo … a zone anche molto estese le quali, pur costiere, e quindi in linea generale meritevoli di tutela, present(ino) tuttavia situazioni molto diverse, con tratti di valore eccezionale alternati, a esempio, a tratti ricompresi all’interno dei centri cittadini e ormai da lungo tempo intensamente edificati e antropizzati - oltre che, molto spesso, delimitati negli strumenti urbanistici come zone omogenee di completamento già alla data del 6 settembre 1985 ” (T.A.R. Puglia Lecce, sent. n. 383/2022), risulta in contrasto, per quanto di seguito si scriverà, con la normativa primaria vigente in materia.

7.2. In particolare, con la sentenza appena citata questa Sezione ha ritenuto che:

“ C.- Osservato, quanto al carattere ‘costiero’ dell’area, che questa Sezione si esprimeva di recente (cfr. sent. n. 1188/2020) nei sensi che seguono: «3.- Considerato che il lotto di terreno di cui si discute, in quanto ricadente entro la fascia di 300 m dalla linea di costa, risulta, almeno astrattamente, interessato:

- dalla previsione di cui all’art. 142, comma 1, lett. a), D.lgs. n. 42/2004 («Sono comunque di interesse paesaggistico e sono sottoposti alle disposizioni di questo Titolo: a) i territori costieri compresi in una fascia della profondità di 300 metri dalla linea di battigia…»);

- parallelamente, da quelle di cui agli artt. 41 (il quale definisce i «Territori costieri» in senso perfettamente sovrapponibile all’art. 142, comma 1, lett. a) citato, a quella previsione facendo pure espresso riferimento) e 45 delle NTA del PPTR (il quale detta, per i territori costieri, la concreta regolamentazione di tutela).

(…)

4.- Ritenuto, con riferimento alla disciplina di vincolo riferibile alla fascia dei 300 metri dalla costa, che il lotto di terreno di cui all’intervento in progetto è ricompreso in zona ‘B di completamento’ sin dagli anni ‘70, in forza del previgente strumento urbanistico (…) e, attualmente, del Piano Regolatore Generale…

4.1 Ritenuto, per conseguenza, che rispetto alla previsione posta dall’art. 142, comma 1, D.lgs. n. 42/2004 trova pacificamente applicazione il regime derogatorio di cui al secondo comma dello stesso art. 142, in forza del quale «La disposizione di cui al comma 1 (…) non si applica alle aree che alla data del 6 settembre 1985: a) erano delimitate negli strumenti urbanistici, ai sensi del decreto ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444, come zone territoriali omogenee A e B»: il vincolo posto dal comma 1 con riguardo ai «territori costieri», pur in linea generale dichiarati dall’art. 142 come beni «di interesse paesaggistico» e sottoposti alle relative previsioni di protezione, non opera, difatti, laddove gli stessi, come oggettivamente manifestato dalla risalente classificazione quali zone di completamento, risultino in parte significativa urbanizzati e antropizzati.

4.2 Ritenuto che analogo ordine di considerazioni, peraltro, dev’essere svolto rispetto alla disciplina di vincolo riferibile all’art. 45 delle NTA del PPTR, relativo esattamente alla medesima categoria di beni - i territori compresi in una fascia della profondità di 300 metri dalla linea di costa (v. art. 41 NTA PPTR) -, di cui all’art. 142, comma 1, lett. a), citato: ai sensi dell’art. 90, comma 3, delle medesime NTA, difatti, «le esclusioni di cui all’art. 142 commi 2 e 3 del Codice» operano anche rispetto alla disciplina di tutela posta dal PPTR, e sul punto nessuna limitazione a siffatta previsione di deroga viene posta dall’art. 38, comma 2, delle NTA, richiamato dall’Amministrazione» (così, T.A.R. Puglia Lecce, I, 3 novembre 2020, n. 1188).

D.- Osservato inoltre, quanto alle previsioni in materia del Codice Urbani, e in particolare al rapporto da queste posto con la pianificazione regionale, che:

- ai sensi dell’art. 135 D.lgs. n. 42/2004, «1. Lo Stato e le regioni assicurano che tutto il territorio sia adeguatamente conosciuto, salvaguardato, pianificato e gestito in ragione dei differenti valori espressi dai diversi contesti che lo costituiscono. A tale fine le regioni sottopongono a specifica normativa d’uso il territorio mediante piani paesaggistici, ovvero piani urbanistico-territoriali con specifica considerazione dei valori paesaggistici, entrambi di seguito denominati: ‘piani paesaggistici’. L’elaborazione dei piani paesaggistici avviene congiuntamente tra Ministero e regioni, limitatamente ai beni paesaggistici di cui all’articolo 143, comma 1, lettere b), c) e d), nelle forme previste dal medesimo articolo 143.

2. I piani paesaggistici, con riferimento al territorio considerato, ne riconoscono gli aspetti e i caratteri peculiari, nonché le caratteristiche paesaggistiche, e ne delimitano i relativi ambiti.

3. In riferimento a ciascun ambito, i piani predispongono specifiche normative d’uso, per le finalità indicate negli articoli 131 e 133, ed attribuiscono adeguati obiettivi di qualità.

4. Per ciascun ambito i piani paesaggistici definiscono apposite prescrizioni e previsioni ordinate in particolare:

a) alla conservazione degli elementi costitutivi e delle morfologie dei beni paesaggistici sottoposti a tutela, tenuto conto anche delle tipologie architettoniche, delle tecniche e dei materiali costruttivi, nonché delle esigenze di ripristino dei valori paesaggistici;

b) alla riqualificazione delle aree compromesse o degradate;

c) alla salvaguardia delle caratteristiche paesaggistiche degli altri ambiti territoriali, assicurando, al contempo, il minor consumo del territorio;

d) alla individuazione delle linee di sviluppo urbanistico ed edilizio, in funzione della loro compatibilità con i diversi valori paesaggistici riconosciuti e tutelati, con particolare attenzione alla salvaguardia dei paesaggi rurali e dei siti inseriti nella lista del patrimonio mondiale dell’Unesco».

- ai sensi dell’art. 143 D.lgs. n. 42/2004, «1. L’elaborazione del piano paesaggistico comprende almeno:

a) ricognizione del territorio oggetto di pianificazione (…);

b) ricognizione degli immobili e delle aree dichiarati di notevole interesse pubblico ai sensi dell’articolo 136, loro delimitazione e rappresentazione in scala idonea alla identificazione, nonché determinazione delle specifiche prescrizioni d’uso, a termini dell’articolo 138, comma 1, fatto salvo il disposto di cui agli articoli 140, comma 2, e 141-bis;

c) ricognizione delle aree di cui al comma 1 dell’articolo 142, loro delimitazione e rappresentazione in scala idonea alla identificazione, nonché determinazione di prescrizioni d’uso intese ad assicurare la conservazione dei caratteri distintivi di dette aree e, compatibilmente con essi, la valorizzazione;

d) eventuale individuazione di ulteriori immobili od aree, di notevole interesse pubblico a termini dell’articolo 134, comma 1, lettera c), loro delimitazione e rappresentazione in scala idonea alla identificazione, nonché determinazione delle specifiche prescrizioni d’uso, a termini dell’articolo 138, comma 1;

e) individuazione di eventuali, ulteriori contesti, diversi da quelli indicati all’articolo 134, da sottoporre a specifiche misure di salvaguardia e di utilizzazione;

(…)

3. Approvato il piano paesaggistico, il parere reso dal soprintendente nel procedimento autorizzatorio di cui agli articoli 146 e 147 è vincolante in relazione agli interventi da eseguirsi nell’ambito dei beni paesaggistici di cui alle lettere b), c) e d) del comma 1, salvo quanto disposto al comma 4, nonché quanto previsto dall’articolo 146, comma 5 (...)».

- ai sensi dell’art. 157 D.lgs. n. 42/2004, ancora, «Conservano efficacia a tutti gli effetti: (…) c) le dichiarazioni di notevole interesse pubblico notificate ai sensi della legge 29 giugno 1939, n. 1497».

- come evidenziato dalla Relazione sul sistema delle tutele ad esso allegata, in particolare, il “Piano Paesaggistico della Regione Puglia (PPTR) ha condotto, ai sensi dell’articolo 143 comma 1 lett. b) e c) del d.lgs. 42/2004 (Codice dei beni culturali e del paesaggio) la ricognizione sistematica delle aree sottoposte a tutela paesaggistica, nonché l’individuazione, ai sensi dell’art. 143 comma 1 lett. e) del Codice, di ulteriori contesti che il Piano intende sottoporre a tutela paesaggistica. Le aree sottoposte a tutele dal PPTR si dividono pertanto in beni paesaggistici, ai sensi dell’art. 134 del Codice, e ulteriori contesti paesaggistici ai sensi dell’art. 143 comma 1 lett. e) del Codice. I beni paesaggistici si dividono ulteriormente in due categorie di beni: 1. gli immobili ed aree di notevole interesse pubblico (ex art. 136 del Codice), ovvero quelle aree per le quali è stato emanato un provvedimento di dichiarazione del notevole interesse pubblico; 2. le aree tutelate per legge (ex art. 142 del Codice)”.

- con le ‘Schede di identificazione e definizione della specifica disciplina d’uso’, dunque, il Ministero per i beni e le attività culturali e la Regione Puglia determinavano le specifiche prescrizioni d’uso per gli immobili dichiarati di notevole interesse pubblico ai sensi degli articoli 136 e 157 D.lgs. n. 42/2004.

- rispetto al territorio di odierno interesse, per quanto già scritto, venivano specificamente in rilievo:

a) il “D.M. 26.03.1970. Dichiarazione di notevole interesse pubblico della zona costiera e di parte del territorio comunale di Ugento. Istituito ai sensi della L. 1497 G. U. n. 132 del 29.05.1970”, con la relativa scheda avente ‘Codice riferimento Ministero (SITAP) 160122’ e ‘Codice di riferimento regionale PAE0081’;

b) il “D.M. 01.08.1985. Integrazione di dichiarazioni di notevole interesse pubblico riguardanti il tratto di costa adriatica e ionica dal limite sud dell’abitato di Otranto (mare Adriatico) al confine con la provincia di Taranto (Porto Cesareo-mare Jonio) ricadenti nei comuni di Otranto, Santa Cesarea Terme, Castro, Diso, Andrano, Tricase, Tiggiano, Corsano, Alessano, Gagliano del Capo, Castrignano del Capo, Patù, Morciano di Leuca, Salve, Ugento, Alliste, Racale, Taviano, Gallipoli, Sannicola, Galatone, Nardò e Porto Cesareo. Istituito ai sensi della L. 1497 G. U. n. 30 del 06.02.1986”, con la relativa scheda avente ‘Codice riferimento Ministero (SITAP) 160109’ e ‘Codice di riferimento regionale PAE0135’.

E.- Ritenuto che:

- il combinato disposto delle previsioni normative, primarie e secondarie, fin qui richiamate, con la c.d. ‘vestizione’ dei vincoli posti dai due decreti ministeriali operata dalle ‘schede PAE’ secondo il meccanismo di cui agli artt. 135 - 143 del Codice Urbani - cui si affianca la disciplina dettata dall’art. 141-bis, che qui tuttavia non viene in rilievo -, comporta dunque, secondo la Soprintendenza, l’applicazione al procedimento de quo delle “norme aventi valore prescrittivo indicate nel Sistema delle Tutele contenute nella scheda PAE 0081 (pag. 23); in particolare, si evidenzia relativamente alla Componente BP - Territorio costiero, che la previsione di progetto confligge con le prescrizioni contenute nella Scheda PAE 0081 sotto riportata, in virtù delle quali (…) “non sarebbe ammissibile la realizzazione di alcuna nuova opera edilizia [cfr. art. 1, lett. a1)] salvo casi limitati di ampliamenti di manufatti legittimamente esistenti [cfr. art. 2, lett. b1)], che non rientrano nella fattispecie in esame trattandosi di progetto di nuova edificazione” (v. nota prot. 5764 del 15 marzo 2019 e nota prot. 15052 del 19 luglio 2019, poi richiamata dal parere finale del 30 ottobre 2019): nell’impostazione della SABAP, dunque, le schede in parola avrebbero trasformato, con riguardo a un tratto di costa pur molto esteso, una disciplina di ‘Controllo e gestione dei beni soggetti a tutela’ (v. Capo IV del codice Urbani) fondata sul pur doverosamente rigoroso meccanismo autorizzativo di cui all’art. 146 D.lgs. n. 42/2004 [appunto relativo tanto alle ipotesi in cui il vincolo sussista per l’intervento di una dichiarazione di notevole interesse pubblico riferita a un bene determinato (artt. 136 e 157 D.lgs. n. 42/2004), quanto per effetto della tutela ex lege dei contesti ambientali disposta in anticipo, per categorie e prescindendo dal singolo provvedimento vincolistico, dall’art. 142 D.lgs. n. 42/2004)], in un regime nella sostanza preclusivo di qualsiasi nuova edificazione.

- tale regime risulta, a giudizio del Tribunale, per il carattere di rigidità che lo connota, irragionevolmente discordante dalla normativa statale di riferimento fin qui esaminata (artt. 136 ss. D.lgs. n. 42/2004), nella misura in cui le valutazioni dell’Amministrazione vengono vincolate non soltanto rispetto ad aree del tutto specifiche e circoscritte ma con riguardo, invece, a zone anche molto estese le quali, pur costiere, e quindi in linea generale meritevoli di tutela, presentano tuttavia situazioni molto diverse, con tratti di valore eccezionale alternati, a esempio, a tratti ricompresi all’interno dei centri cittadini e ormai da lungo tempo intensamente edificati e antropizzati - oltre che, molto spesso, delimitati negli strumenti urbanistici come zone omogenee di completamento già alla data del 6 settembre 1985.

- alle previsioni de quibus, peraltro, inserendosi le stesse in un contesto precettivo volto a disciplinare la futura attività edilizia in senso generale e con riferimento ad una vasta area del territorio regionale, così risultando suscettibili di ripetuta applicazione, deve riconoscersi natura essenzialmente regolamentare.

- in questo senso, dunque, la prescrizione delle citate schede PAE per cui “Nei territori costieri non sono ammissibili piani, progetti e interventi che comportano: a1) la realizzazione di qualsiasi nuova opera edilizia, fatta eccezione per le opere finalizzate al recupero/ripristino dei valori paesistico/ambientali”, risulta illegittima e dev’essere annullata se oggetto di censura ovvero, nel caso opposto - quale quello in esame -, disapplicata da questo G.A., e con essa ogni collegata previsione ivi contenuta che precluda in via generale l’edificabilità prescindendo da una concreta verifica sull’esistenza o meno di un pregiudizio ai valori paesaggistici oggetto di protezione: la giurisprudenza del Consiglio di Stato, d’altronde, ha definito «i confini del potere di disapplicazione degli atti regolamentari illegittimi non ritualmente impugnati, sia quando il provvedimento impugnato sia contrastante con il regolamento, sia quando sia conforme al presupposto atto normativo (cfr. Cons. Stato, sez. V, n. 154 del 1992; Id., n. 799 del 1993). In entrambi i casi, il fondamento del potere di disapplicazione risiede nella natura normativa e non semplicemente amministrativa del regolamento e nella necessità per il giudice di garantire piena applicazione al principio di gerarchia delle fonti e di accordare, pertanto, primazia a quella di rango superiore (cfr. ex multis, Cons. Stato, sez. III, 30 gennaio 2017, n. 367; id., sez. V, 28 settembre 2016, n. 4009; id., 3 febbraio 2015, n. 515; id., 20 maggio 2008, n. 2343; id., 10 gennaio 2003, n. 35). Nel contrasto tra una norma di legge ed una norma regolamentare, il giudice deve quindi fare applicazione soltanto della prima, disapplicando la seconda anche se non fatta oggetto di espressa impugnativa giurisdizionale» (Consiglio di Stato, I, 25 giugno 2020, n. 1224).

E.1 Ritenuto che:

- quanto fin qui esposto non conduce, lo si deve ribadire, ad alcun vuoto di tutela, restando applicabile la previsione di vincolo posta dai decreti ministeriali, anche come ‘vestita’ dalle relative schede PAE, solo con il limite di cui si è appena scritto, risultando detta disciplina regionale appunto illegittima nella misura in cui preclude ogni eventuale possibilità di ‘rimozione del vincolo’ a discrezione dell’Autorità preposta alla tutela dell’interesse sottostante.

- in questa materia, peraltro, la giurisprudenza della Sesta Sezione del Consiglio di Stato, oltre che di questo Tribunale, ha con nettezza precisato come «secondo un orientamento ormai fermo… (cfr., da ultimo, Cons. Stato, Sez. VI, 4 febbraio 2019 n. 853):

- il provvedimento di diniego di autorizzazione paesaggistica, perché possa considerarsi legittimo sotto il profilo dell’adeguatezza della motivazione, nel rispetto del principio scolpito nell’art. 3 l. 241/1990, che costituisce il precipitato normativo di fonte legislativa al principio costituzionale di cui all’art. 97 Cost., deve contenere una puntuale manifestazione delle ragioni tecnico-giuridiche che costituiscono il complesso impeditivo alla realizzazione dell’opera con riferimento alla quale l’autorizzazione è richiesta, dovendo la motivazione doverosamente (cor)rispondere ad un modello che contempli la descrizione dell’edificio e del progetto, del contesto paesaggistico in cui esso si colloca e del rapporto tra edificio e contesto, teso a stabilire se esso si inserisca in maniera armonica nel paesaggio (cfr., ex multis, Cons. Stato, Sez. VI, 15 novembre 2016 n. 4707);

- in linea di diritto, il surriferito orientamento giurisprudenziale afferma che in tema di determinazioni paesaggistiche, l’amministrazione è tenuta ad esternare adeguatamente l’avvenuto apprezzamento comparativo, da un lato, del contenuto del vincolo e, dall’altro, di tutte le rilevanti circostanze di fatto relative al manufatto ed al suo inserimento nel contesto protetto (cfr., ancora da ultimo, Cons. Stato, Sez. VI, 1 febbraio 2019 n. 802);

- al riguardo, come è noto, la tutela del paesaggio, avente valore costituzionale e funzione di preminente interesse pubblico, è nettamente distinta da quella dell’urbanistica ed in tale ottica la funzione dell’autorizzazione paesaggistica è quella di verificare la compatibilità dell’opera edilizia che si intende realizzare con l’esigenza di conservazione dei valori paesistici protetti dal vincolo, dovendo l’autorità preposta unicamente operare un giudizio in concreto circa il rispetto da parte dell’intervento progettato delle esigenze connesse alla tutela del paesaggio stesso (cfr., in tal senso, Cons. Stato, Sez. VI, 24 dicembre 2018 n. 7220);

- in proposito, la normativa vigente non sancisce in modo automatico l’incompatibilità di un qualunque intervento sul territorio con i valori oggetto di tutela per cui, nelle ipotesi in cui l’amministrazione preposta alla tutela del vincolo sia chiamata a valutare l’effettiva consistenza e la localizzazione dell’intervento, al fine di confermare o escludere la concreta compatibilità dello stesso con i valori tutelati nello specifico contesto di riferimento, non può ritenersi sufficiente il generico richiamo all’esistenza del vincolo, essendo al contrario necessario un apprezzamento di compatibilità da condurre sulla base di rilevazioni e di giudizi puntuali (cfr., ancora, Cons. Stato, Sez. VI, 5 dicembre 2016 n. 5108);

- conseguentemente, il diniego di autorizzazione paesaggistica non può limitarsi ad esprimere valutazioni apodittiche e stereotipate, dovendo specificare le ragioni del rigetto dell’istanza con riferimento concreto alla fattispecie coinvolta (sia in relazione al vincolo che ai caratteri del manufatto) ovvero esplicitare i motivi del contrasto tra le opere da realizzarsi e le ragioni di tutela dell’area interessata dall’apposizione del vincolo (cfr., inoltre, Cons. Stato, Sez. VI, 29 maggio 2018 n. 3207);

- non è sufficiente, quindi, la motivazione del diniego fondata su una generica incompatibilità, non potendo l’amministrazione limitare la sua valutazione al mero riferimento ad un pregiudizio ambientale, utilizzando espressioni vaghe e formule stereotipate (cfr., in tal senso, Cons. Stato, Sez. VI, 30 ottobre 2017, n. 5016)» (Consiglio di Stato, VI, 20 agosto 2019, n. 5757; v. anche: Consiglio di Stato, VI, 4 febbraio 2019, n. 853; VI, 1° febbraio 2019, n. 802; T.A.R. Puglia Lecce, I, 3 novembre 2020, n. 1188; T.A.R. Puglia Lecce, I, 16 giugno 2020, n. 638).

- le considerazioni appena richiamate in ordine alla necessità di una valutazione puntualmente e concretamente motivata da parte dell’autorità preposta alla tutela paesaggistica valgono poi, a maggior ragione, nei casi, come quello in esame, in cui l’area ricade nelle ipotesi derogatorie poste dall’art. 142, comma 2, citato, rispetto alle quali, almeno su di un piano generale e ferma la disciplina posta dai decreti ministeriali, il legislatore del 2004 reputava insussistenti le ragioni del relativo vincolo ” (T.A.R. Puglia Lecce, I, 8 marzo 2022, n. 383).

7.3. Alla stregua dei predetti assunti motivazionali, da cui non vi è motivo di discostarsi, la Scheda di identificazione PAE0077 deve essere annullata nella parte in cui prevede il divieto di “nuova edificazione” rispetto alle aree genericamente inserite negli ambiti di tutela boschi e territori costieri .

7.4. Di conseguenza deve essere annullato il provvedimento impugnato quale atto meramente applicativo del predetto vincolo di inedificabilità, fermo l’obbligo dell’amministrazione di rivalutare in concreto, e nel rispetto dei canoni motivazionali appena indicati, la compatibilità dell’intervento rispetto agli interessi oggetto di tutela come declinati dal DM 04/07/70.

8. La particolarità delle questioni trattate giustifica la compensazione delle spese lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia Lecce - Sezione Prima definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei termini di cui in motivazione e per l’effetto annulla in parte la Scheda di identificazione PAE0077, nonché il provvedimento di diniego prot. n. 243 dell’11.03.2020.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Lecce nella camera di consiglio del giorno 23 febbraio 2022 con l'intervento dei magistrati:

Ettore Manca, Presidente FF

Silvio Giancaspro, Referendario, Estensore

Alessandro Cappadonia, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Silvio Giancaspro	Ettore Manca

IL SEGRETARIO