Pubblicato il 23/06/2025

N. 04687/2025 REG.PROV.COLL.

N. 03752/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Ottava)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3752 del 2022, proposto da
Air Campania S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Giuseppe Ceceri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto in Napoli, via Riviera di Chiaia n. 207.

contro

Consorzio ASI di Caserta, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Luigi Adinolfi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia.

nei confronti

RH FI S.p.A. (non costituita in giudizio).

per l'annullamento

a. della deliberazione, in parte qua, del comitato direttivo del Consorzio ASI di Caserta n. 94 dell'8 giugno 2022 di assegnazione dell'area in favore della società ricorrente (nella parte in cui il Consorzio ha preteso, subordinandone l'efficacia dell'assegnazione, il pagamento di una quota di insediamento e oneri di urbanizzazione secondaria); b

b. della comunicazione ex art. 12, co. 5 del regolamento per l'insediamento e il monitoraggio degli insediamenti produttivi negli agglomerati dell'Area di Sviluppo Industriali della provincia di Caserta, ricevuta in data 6 giugno 2022;

c. della deliberazione del comitato direttivo del Consorzio ASI di Caserta n. 67 del 3 aprile 2020 e del regolamento per l'insediamento e il monitoraggio degli insediamenti produttivi negli agglomerati dell'Area di Sviluppo Industriali della provincia di Caserta approvato con deliberazione del comitato direttivo del Consorzio ASI di Caserta n. 66/2020, aggiornato con deliberazione n. 81/2020 e successivamente approvato con emendamenti dal Consiglio Generale con deliberazione n. 17/2021, ove intesi nel senso di prevedere, ai fini dell'assegnazione dell'area, il pagamento di oneri di insediamento e/o infrastrutturali e/o di urbanizzazione anche in caso di insediamento in area già edificata (in assenza di interventi di trasformazione edilizia e/o di rilevanti mutamenti di destinazione d'uso che comportino un aggravio del carico urbanistico);

d. delle note del Consorzio ASI nn. 4479/2022 dell'8 giugno 2022, 5459/2022 dell'1 luglio 2022, 5603/2022 del 7 luglio 2022, 6093/2022 del 25 luglio 2022, laddove il Consorzio pretende (ovvero ribadisce la pretesa) il pagamento da parte della ricorrente di una quota di insediamento e oneri di urbanizzazione secondaria e/o oneri di assegnazione e/o oneri infrastrutturali;

e. di ogni altro atto presupposto, connesso, conseguente e, comunque, lesivo della sfera giuridica della società ricorrente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Consorzio Asi di Caserta;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 marzo 2025 il dott. Domenico De Falco e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso notificato in data 29 luglio 2022 e depositato in pari data, la società Campania Air s.r.l. ha premesso di essere partecipata integralmente dalla Regione Campania per il tramite della AIR S.p.A. e di detenere in locazione (a far data dal 2 settembre 2021) una porzione del complesso industriale di proprietà della società RH FI S.p.A. ricadente in zona ASI Caserta e, precisamente, il lotto di terreno, con sovrastante opificio, distinto in tenimento comunale di Caserta al foglio 51, in parte della particella n. 5205, destinato all’attività di supporto al servizio di trasporto pubblico espletato dalla stessa (cfr. sosta e movimentazione di autobus per deposito; rimessaggio e manutenzione meccanica degli automezzi; uffici).

Sennonché, con deliberazione del comitato direttivo n. 41 del 2 marzo 2022, il Consorzio ASI, in ragione dell’inadempimento della RH rispetto agli obblighi di stipula della convenzione e pagamento dei relativi oneri di subentro (cfr. in sostanza la RH riteneva non dovuti gli oneri – i.e. oneri infrastrutturali e/o di urbanizzazione – al cui pagamento il Consorzio subordinava la stipula della convenzione), ha revocato l’assegnazione dell’intera area su cui incide il complesso industriale di proprietà della RH, con conseguente retrocessione in proprietà del Consorzio.

In data 24 marzo 2022, la RH ha presentato domanda di (ri)assegnazione dell’area in questione. Il Consorzio, con deliberazione del comitato direttivo n. 74 del 6 maggio 2022, ha disposto la (ri)assegnazione alla RH dell’area, ferma restando l’efficacia della revoca disposta con delibera del Comitato Direttivo n. 41 del 02.03.2022, limitatamente alla superficie che l’anzidetta società aveva ceduto in locazione alla ricorrente.

A questo punto, la società ricorrente, in data 17 maggio 2022, ha presentato domanda di (ri)assegnazione dell’area sui cui incide la porzione di complesso industriale (di proprietà di RH) detenuta in locazione; il successivo 6 giugno riceveva la comunicazione ex art. 12, co. 5 del regolamento per l’insediamento e il monitoraggio degli insediamenti produttivi negli agglomerati dell’Area di Sviluppo Industriali della provincia di Caserta, con cui il Consorzio ha:

- indicato l’ammontare degli oneri derivanti da insediamento, in asserita conformità alla delibera del comitato direttivo n. 67/2020, per un importo pari ad €. 41.550,00;

- invitato la società ricorrente a produrre entro 15 giorni, a pena di inammissibilità dell’istanza, una garanzia dell’importo di €. 41.550,00 oltre IVA, quale quota di insediamento e oneri di urbanizzazione secondaria sul lotto, ai sensi dell’art. 11 del Regolamento.

In data 8 giugno 2022 il Consorzio comunicava di aver disposto, con deliberazione del comitato direttivo approvata in pari data, l’assegnazione dell’area in regime di locazione in favore della ricorrente (il cui titolo, giova ribadirlo, è la sussistenza di un contratto di locazione con RH), subordinatamente al pagamento degli oneri di urbanizzazione e di insediamento, così come previsto dalla delibera n. 67/2020, nonché alla sottoscrizione della convenzione preliminare.

In particolare, il Consorzio precisava che la ricorrente era da ritenersi quale nuova impresa assegnataria e che era tenuta alla corresponsione delle annuali quote per la gestione e manutenzione degli impianti e delle infrastrutture generali, degli oneri funzionali alla realizzazione delle opere di urbanizzazione necessarie al comprensorio industriale, non essendo subentrata nell’esercizio della medesima attività svolta dalla “ precedente assegnataria ” (locatrice) svolgendo invece la distinta ed autonoma attività di “ trasporto terrestre di passeggeri in aree urbane e suburbane – esercizio dei servizi di trasporto pubblico locale ”; di conseguenza, non si sarebbe in presenza di un “mero riuso” e vi sarebbe quindi un aumento del carico urbanistico in ragione della costante movimentazione di automezzi pesanti destinati al trasporto pubblico, con conseguente incremento del carico urbanistico, anche alla luce del Regolamento Edilizio tipo.

2. Avverso tale determinazione consortile è insorta la Air Campania con il ricorso introduttivo del presente giudizio, chiedendone l’annullamento sulla base delle seguenti censure.

I. Violazione di legge – violazione art. 23 Cost. - mancanza dei presupposti di legge – eccesso di potere – manifesta irragionevolezza, illogicità, arbitrarietà – violazione del principio di proporzionalità.

Secondo parte ricorrente, le somme richieste dal Consorzio sarebbero qualificabili quali oneri di urbanizzazione che però sarebbero dovuti solo qualora si realizzi per effetto della riassegnazione un effettivo aggravio del carico urbanistico, conseguente però alla realizzazione di un’opera e non anche in caso di mera modifica dell’attività espletata sul lotto; diversamente opinando, si perverrebbe alla duplicazione del pagamento degli oneri di urbanizzazione.

Secondo la ricorrente, che richiama precedenti anche di questo Tribunale, la mera riconversione dello stabilimento industriale da parte della nuova assegnataria per lo svolgimento di diversa attività produttiva (ove non implichi alcuna opera trasformazione edilizia, né alcun cambio rilevante di destinazione d’uso) non giustifica la pretesa di pagamento degli oneri infrastrutturali e/o di urbanizzazione.

II. Difetto di motivazione - motivazione apparente – difetto di istruttoria – erroneità del presupposto – eccesso di potere - irragionevolezza – illogicità.

Le circostanze valorizzate nella motivazione del provvedimento impugnato (nel senso che non si tratterebbe di un mero riuso, perché la destinazione precedente era differente e la costante movimentazione di automezzi pesanti costituisce un nuovo aggravamento per la zona, alla luce del Regolamento Edilizio tipo) sarebbero inconsistenti, in quanto non ancorati ad alcun dato obiettivo, vieppiù necessario in assenza di opere di trasformazione

2.1 Si è costituito in resistenza il Consorzio ASI che ha preliminarmente sollevato un’eccezione di inammissibilità del ricorso per mancata impugnazione della delibera consortile n. 274/2024 nella quale sarebbe stata stabilita la facoltà per il Consorzio di imporre il pagamento di contributi anche indipendentemente dalla realizzazione di opere di trasformazione.

3. Alla pubblica udienza del 20 marzo 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

4. Può prescindersi dallo scrutinio delle eccezioni di rito perché il ricorso è infondato.

Oggetto dell’odierno giudizio è la pretesa del Consorzio ASI di Caserta di conseguire dalla ricorrente il pagamento a titolo di oneri di urbanizzazione della somma indicata nella gravata determinazione, quale conseguenza dell’asserito incremento del carico urbanistico derivante dalla locazione dell’area da parte della ricorrente AIR Campania.

4.1 Sul punto, il Collegio conferma la sussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo. Infatti, pur trattandosi di un diritto di credito fatto valere dal Consorzio A.S.I. di Caserta con la nota gravata (qualificabile come atto paritetico disapplicabile), quindi afferente alla tutela di diritti soggettivi, la controversia rientra nella giurisdizione esclusiva del Giudice Amministrativo in materia di urbanistica e edilizia, ai sensi dell’art. 133, primo comma, lettera f) del Codice del Processo Amministrativo (in forza del quale “Sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (…) f) le controversie aventi ad oggetto gli atti e i provvedimenti delle pubbliche amministrazioni in materia urbanistica e edilizia, concernente tutti gli aspetti dell'uso del territorio(…)”). Ciò,in quanto, da un lato, la predetta ipotesi di giurisdizione esclusiva è, per consolidata giurisprudenza, da ritenersi sussistente anche nelle controversie riguardanti la spettanza e liquidazione del contributo per gli oneri di urbanizzazione, e, dall’altro, il contributo per la realizzazione delle opere di urbanizzazione richiesto da un Consorzio per lo sviluppo industriale (c.d. contributo di infrastrutturazione, rectius, “contributo per la gestione e la manutenzione delle infrastrutture, delle opere e degli impianti e servizi di interesse comune dell’agglomerato in cui è ubicata l’area”) è da ritenersi assimilabile agli oneri di urbanizzazione dovuti in favore dei Comuni e, pertanto, soggetto alla medesima disciplina in tema di giurisdizione (da ultimo TAR Puglia, Lecce, sez. III, n. 102/2023; ma vedi anche TAR Campania, sez. III, n. 195/2012; cfr. anche Cassazione Civile, Sezioni Unite, 29/04/2015, n. 8619).

5. Ciò posto, la ricorrente afferma di non aver computo alcuna opera edilizia nell’area presa in locazione dalla società RH la quale l’aveva adibita in precedenza a deposito.

Ne conseguirebbe che la richiesta di pagamento delle somme nella parte relativa alla pretesa contribuzione per gli oneri di urbanizzazione conseguenti all’aggravamento del carico urbanistico sarebbe illegittima.

5.1 In contrario, osserva il Collegio che già in punto di fatto sia constatazione piuttosto evidente che l’attività di deposito di bus per il servizio di trasporto locale esercitato dalla ricorrente costituisca un’attività diversa da quella di mero deposito industriale esercitata dalla dante causa, il che comporta un notevole aggravio del carico urbanistico, quanto meno sotto forma di intensificazione del traffico veicolare.

Del resto, è la stessa ricorrente che con nota del 2 ottobre 2024 (prot. n. 42763) aveva chiesto al Consorzio ASI di Caserta di compiere interventi urgenti sulla viabilità delle strade interne all’agglomerato consortile, al fine di evitare ai mezzi pubblici nel tragitto tra il deposito presso il consorzio e il servizio di linea di subire danni a cagione del cattivo stato di manutenzione del manto stradale. Non vi è dubbio quindi che il tipo di attività espletata e il cambio di essa, a prescindere dalla realizzazione di materiali opere edili, sia suscettibile di aggravare il carico urbanistico.

5.2 La circostanza che sia l’attività svolta dalla IT (dante causa), sia quella svolta dalla ricorrente rientrino tra quelle di natura industriale non appare risolutiva.

Infatti, come correttamente evidenziato nella perizia prodotta dal Consorzio resistente, l’attività svolta dalla ricorrente rientra nell’ambito del settore terziario che, pur non avendo una destinazione specifica rispetto a quella industriale a cui appartiene, può e deve essere valutata in concreto, al fine di identificare le opere di urbanizzazione necessarie al suo disimpegno (arg. da Cons. Stato, n. 5297/2022).

In altre parole, a prescindere dalle qualificazioni formali, il passaggio da “attività industriale”, inclusa nella dizione produttiva del punto b) dell’art. 23 ter del d.P.R. n. 380/2001, ad “attività terziaria”, più appartenente alla categoria direzionale dello stesso punto b), avviene con “variazione degli standards urbanistici, previsti dall’art. 5 del DM n°1444/68, determinando una “variazione essenziale”, ai sensi dell’art. 32 del TUE; quindi il passaggio da RH ad Air Campania SpA, anche senza eventuali opere, determina un aggravio di “carico urbanistico”, in relazione ai diversi standards, di cui le due attività devono essere dotate.

5.3 L’assegnazione effettuata dal Consorzio A.S.I. all’Air Campania SpA, ha determinato un mutamento rilevante alla destinazione d’uso, per la diversa necessità di standards urbanistici. La correlazione degli standards urbanistici al carico urbanistico, in particolare agli incrementi che l’intervento comporta, è anche sancito dalla definizione di carico urbanistico secondo la novella dell’allegato A del Regolamento Edilizio tipo (citato nella nota gravata), il quale precisa che costituisce variazione del carico urbanistico l’aumento o la riduzione degli stessi standards, conseguenti all’attuazione di interventi urbanistici.

Al riguardo, la giurisprudenza amministrativa ha chiarito che anche un cambio di destinazione d’uso, in assenza quindi di opere edilizie, costituisce un intervento edilizio, ogni qual volta esso abbia comportato un aumento o un aggravio del carico urbanistico insistente sull’area (cfr. Consiglio Stato, V, 20.01.2009 n.48, TAR Campania n.5152/06.11.2017).

Ed infatti, l’art. 23 ter del d.P.R. 380 del 2001, inserito dall’art. 17 comma 1, lett. n), del decreto-legge n. 133 del 2014, rubricato «Mutamento d’uso urbanisticamente rilevante», statuisce che «Salva diversa previsione da parte delle leggi regionali, costituisce mutamento rilevante della destinazione d’uso ogni forma di utilizzo dell’immobile o della singola unità immobiliare diversa da quella originaria, ancorché non accompagnata dall’esecuzione di opere edilizie, purché tale da comportare l’assegnazione dell’immobile o dell’unità immobiliare considerati ad una diversa categoria funzionale tra quelle sotto elencate: a) residenziale; a-bis) turistico-ricettiva; b) produttiva e direzionale; c) commerciale; d) rurale».

Sennonché il T.U.E. all’art. 23-ter comma 1-bis, per il mutamento della destinazione d’uso, rimanda anche agli strumenti urbanistici comunali, attribuendo quindi rilevanza nel caso di specie anche alla pianificazione ASI che può fissare “specifiche condizioni” al ricorrere delle quali può verificarsi un aggravamento del carico urbanistico, anche a prescindere dal passaggio formale da una destinazione ad un’altra diversa.

Secondo quanto chiarito dall’ASI di Caserta, la pianificazione urbanistica del consorzio è attualmente formata:

− dal P.R.G. del 1976, il quale all’art. 6 prevede due tipologie di impianti (Industriali o Commerciali);

− dal “Regolamento per l’insediamento […] degli insediamenti produttivi negli agglomerati dell’A.S.I.” (del C.G. n°13/2023), il quale all’art. 2 – “Definizioni”al punto b), indica l’attività produttiva come: “l’attività per come definita ai sensi dell’art. 1 DPR n°160/2010 e compatibile con le previsioni del P.R.G. consortile”;

Il riferimento all’art. 1 del DPR n°160/2010, comprende anche la definizione di “attività produttive”, come: “le attività di produzione di beni e servizi”;

− “produzione di beni”, ovvero una produzione di tipo industriale, con una dotazione di standards riferibili al comma 1 art. 5 D.M. n°1444/68;

− “produzione di servizi”, ovvero una produzione di tipo terziario, con una dotazione di standards riferibili al comma 2 art. 5 D.M. n°1444/68.

Pertanto, ai sensi della vigente normativa ASI, il passaggio da industriale a servizi determina un aggravio del carico urbanistico o comunque una modifica degli stessi.

5.4 Sotto questo aspetto deve ritenersi che la fattispecie oggetto dell’odierno giudizio si distingue da quella scrutinata dal Consiglio di Stato con la sentenza n. 7163/2021 e da questo Tribunale in primo grado con la sentenza n. 1254/2020, atteso che nella fattispecie lì scrutinata gli oneri erano stati imposti al cessionario in funzione del solo acquisto dell’area dal cedente, in forza, cioè, del mero insediamento e non anche di un aggravamento del carico urbanistico che in questo caso è invece invocato dal Consorzio resistente.

5.5 Né può ritenersi che la perizia depositata dal Consorzio costituisce un’inammissibile integrazione postuma della motivazione, come addotto da parte ricorrente, atteso che essa non introduce nuovi fatti, ma illustra le coordinate disciplinari che a parere del tecnico dovrebbero disciplinare la materia; senza considerare che, come anticipato con riferimento alla determinazione e alla liquidazione degli oneri di infrastrutturazione, analogamente a quanto avviene per il contributo di costruzione previsto dall’art. 16 del d.P.R. n. 380 del 2001, non si è in presenza di un potere autoritativo, ma dell’esercizio vincolato di attribuzioni, da compiersi sulla base di criteri predeterminati da fonti normative.

Ne consegue che il gravato atto impositivo non risulta assimilabile ad un provvedimento amministrativo, potendo anche il giudice amministrativo indagarne la fondatezza senza i limiti propri del giudizio impugnatorio, potendo quindi accedere al contenuto della pretesa a prescindere dalla motivazione impiegata.

6. In definitiva la pretesa attorea si dimostra infondata e il ricorso deve conseguentemente essere respinto.

7. Le spese del giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate nella misura di cui in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Ottava), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la ricorrente società al pagamento delle spese del giudizio in favore del Consorzio ASI Caserta nella misura di euro 3.000 (tremila/00) oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 20 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Paolo Corciulo, Presidente

Paola Palmarini, Consigliere

Domenico De Falco, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Domenico De Falco	Paolo Corciulo

IL SEGRETARIO