Pubblicato il 01/04/2025

N. 02726/2025REG.PROV.COLL.

N. 06568/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6568 del 2024, proposto dal signor LI MA e dalla società EE AR TI S.r.l.s., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall'avvocato Luca Giacobbe, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Po, n. 10;

contro

Roma Capitale, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Sergio Siracusa, con domicilio eletto presso gli uffici dell’Avvocatura Capitolina in Roma, via del Tempio di Giove, n. 21;

nei confronti

dell’Istituto Comprensivo IS AS e del Ministero dell'Istruzione e del Merito, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

per la riforma

della sentenza n. 9358 del 2024, del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione Seconda.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Roma Capitale, dell’Istituto Comprensivo IS AS e del Ministero dell'Istruzione e del Merito;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 23 gennaio 2025 il Cons. Eugenio Tagliasacchi e viste le conclusioni delle parti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con l’appello in epigrafe, il signor LI MA e la società EE AR TI S.r.l.s. hanno impugnato la sentenza del T.a.r. Lazio n. 9358 del 2024 con cui è stato respinto il ricorso dai medesimi proposto per l’annullamento della Determina Dirigenziale di Roma Capitale prot. CH/1819/2023 del 4 agosto 2023, recante il divieto di prosecuzione dell’attività di installazione di apparecchi e congegni automatici, semiautomatici ed elettronici, nel locale sito in Roma, Largo Brambilla n. 27-29-31-33, esercitato sotto l’insegna EE AR TI, “ per violazione delle distanze dai luoghi sensibili previste dall’art. 6 comma 1 del Regolamento approvato con D.A.C. n. 31/2017 e modificato con D.A.C. 92/2019 ed inefficacia della Comunicazione di installazione prot. CH/2022/173105 del 25.10.2022 ”, nonché per l’annullamento degli ulteriori atti meglio individuati nella sentenza impugnata.

2. In punto di fatto, occorre premettere che, in data 21 ottobre 2019, la società EE AR TI S.r.l.s., con nota prot. CH/185200, ha trasmesso all’ufficio competente di Roma Capitale una SCIA avente ad oggetto la somministrazione al pubblico di alimenti e bevande nell’anzidetto locale sito in Largo Brambilla n. 27-29-31-33 e, nell’ambito del relativo modulo, ha omesso di spuntare la “casella” presente a pagina 4, recante l’indicazione “ Assenza di videogiochi o apparecchi automatici ”. Nella prospettazione dei ricorrenti, pertanto, tale omissione sarebbe dipesa dall’intenzione di non limitarsi alla sola somministrazione al pubblico di alimenti e bevande e di installare anche alcuni apparecchi con vincita in denaro di cui all’art. 110, comma 6, lett. a) del T.U.L.P.S..

3. In data 12 marzo 2020, con nota prot. VH/33429, la Polizia Locale di Roma Capitale ha comunicato al Municipio VI del Comune di Roma di aver accertato l’assenza degli apparecchi nell’esercizio commerciale in questione. Tuttavia, con la successiva nota prot. CH/135538 del 30 agosto 2022, la Questura di Roma ha trasmesso all’anzidetto Municipio un rapporto informativo dal quale emergeva che la società EE AR TI S.r.l.s. aveva tenuto accesi i dispositivi da gioco lecito di cui all’art. 110, comma 6, lett. a) del T.U.L.P.S. durante un periodo in cui avrebbero dovuto restare spenti in forza dell’ordinanza sindacale di Roma Capitale n. 111 del 26 giugno 2018.

Conseguentemente, in data 3 ottobre 2022, con nota prot. CH/156013, il Municipio VI ha comunicato l’avvio del procedimento per l’irrogazione della sanzione recante il divieto di installazione degli apparecchi da gioco, sul presupposto che, ad avviso dell’amministrazione, i ricorrenti avevano omesso di comunicare al Municipio l’avvenuta installazione degli apparecchi in questione, come previsto dall’art. 7, comma 6, del “ Regolamento Sale da Gioco e Giochi Leciti ”, approvato con deliberazione dell’Assemblea Capitolina n. 31/2017 e modificato dalla successiva deliberazione n. 92/2019.

Dopo aver ricevuto tale comunicazione di avvio del procedimento, la società EE AR TI S.r.l.s. ha provveduto a comunicare, con nota prot. CH/2022/173105 del 25 ottobre 2022, l’intervenuta installazione degli apparecchi da gioco ed è stato pertanto eseguito un ulteriore accertamento da parte della Polizia di Roma Capitale dal quale è emerso che non risultava neppure rispettata la distanza minima dai luoghi sensibili. Infatti, con nota prot. CH/2023/65560 del 7 aprile 2023, la Polizia di Roma Capitale ha comunicato al Municipio VI di aver accertato il mancato rispetto delle anzidette distanze dai luoghi sensibili, avendo rilevato che tra l’esercizio commerciale in questione e l’Istituto Scolastico “IS AS” vi era la distanza di soli 282,10 metri, dunque una distanza inferiore rispetto ai 500 metri prescritti dall’art. 6, comma 1, del Regolamento capitolino sulle “Sale da Gioco e Giochi Leciti”.

Infine, l’amministrazione ha adottato il provvedimento prot. CH/1819/2023 del 4 agosto 2023, recante il “ divieto di prosecuzione dell’attività di installazione di apparecchi e congegni automatici, semiautomatici ed elettronici ” per violazione delle distanze dai luoghi sensibili previste dal richiamato Regolamento.

4. A fronte dell’adozione dell’anzidetto provvedimento, il signor LI MA e la società EE AR TI S.r.l.s. hanno proposto il ricorso introduttivo del presente giudizio e il T.a.r. Lazio, con l’impugnata sentenza n. 9358 del 2024, ha respinto il ricorso rilevando come la circostanza che la società avesse omesso di spuntare la casella concernente la “ Assenza di videogiochi o apparecchi automatici ” non potesse equivalere all’invio di una “ comunicazione completa e inequivocabile ” dalla quale fosse possibile desumere la volontà di installare gli apparecchi da gioco, mancando l’indicazione di una pluralità di elementi (tra cui le matricole identificative e il numero degli apparecchi). Il giudice di primo grado ha affermato, in particolare, che: “ il fatto meramente “negativo” di non aver dichiarato l’assenza di videogiochi, non basta ad integrare il perfezionamento di una comunicazione chiara ed esaustiva ”.

Sotto un diverso profilo, il T.a.r. ha ritenuto che il limite distanziometrico di 500 metri fissato dal Regolamento capitolino del 2017 e poi confermato con la modifica intervenuta nel 2019 per effetto della deliberazione n. 92/2019 sia stato il risultato di un’accurata e specifica istruttoria condotta da Roma Capitale e che la successiva previsione del diverso limite di 250 metri, introdotto con la l.r. Lazio n. 5 del 2013, come modificata dalla l.r. n. 7 del 2018, dalla l.r. n. 1 del 2020 e, da ultimo, dalla l.r. n. 16 del 2022, “ lungi dal sancire la definitiva inefficacia dei pregressi regolamenti comunali prevedenti limiti distanziometrici più gravosi – ha espressamente facoltizzato i comuni ad introdurre misure più restrittive ”. Conseguentemente, ad avviso del giudice di primo grado, poiché il Regolamento capitolino del 2017 aveva già previsto una misura più restrittiva, la scelta di Roma Capitale di conservare tale misura era da reputarsi legittima in quanto in linea con la previsione della successiva disposizione regionale.

5. Avverso tale sentenza hanno proposto appello il signor LI MA e la società EE AR TI S.r.l.s., i quali – dopo aver ricostruito la sequenza cronologica delle norme ritenute applicabili alla materia de qua – hanno sostenuto, in punto di fatto, di aver comunicato “ in forma esplicita ” l’intenzione di installare gli apparecchi di cui all’art. 110, comma 6, lett. a) del T.U.L.P.S. all’interno dell’esercizio commerciale di Largo Brambilla, dal momento che, attraverso la scelta di non spuntare la relativa casella nell’ambito del modulo della SCIA del 21 ottobre 2019, sarebbe stata dichiarata “ tramite un semplice ragionamento a contrario” la volontà di detenere le slot machines .

L’appellante ha, poi, formulato cinque distinti motivi di gravame.

5.1. Con il primo motivo, la sentenza impugnata è stata censurata nella parte in cui il T.a.r. ha ritenuto che la SCIA del 21 ottobre 2019 fosse priva dei requisiti necessari per essere considerata una comunicazione idonea, posto che sarebbe stata necessaria una “ comunicazione dal contenuto completo e inequivocabile ” e, sul punto, gli appellanti hanno evidenziato che l’art. 7, comma 6, della deliberazione dell’Assemblea Capitolina n. 31/2017 reca solo ed esclusivamente l’espressione “ comunicazione ”, sicché, a loro dire, il T.a.r., affermando la necessità che il contenuto della comunicazione stessa fosse “ completo e inequivocabile ”, avrebbe arbitrariamente introdotto requisiti non previsti dalla legge, discostandosi così dalla previsione normativa.

5.2. Con il secondo motivo di gravame, gli appellanti hanno censurato la sentenza sostenendo che vi sia stata una “ omissione valutativa ” con riferimento a un elemento probatorio che a loro dire sarebbe dirimente. Al riguardo, gli appellanti hanno affermato che non corrisponderebbe al vero quanto accertato dalla Polizia Locale di Roma Capitale nella nota del 12 marzo 2020 circa l’assenza degli apparecchi da gioco. Sul punto, hanno, infatti, affermato che le risultanze dell’accesso agli atti “ contraddicono l’asserita rilevazione operata dalla Polizia Locale, e quindi inficiano irrimediabilmente la valenza di uno degli atti presupposto su cui si fonda (anche) la Determina Dirigenziale di divieto prosecuzione dell’attività del 04.08.2023 ”.

Inoltre, a loro avviso, la mancata contestazione di Roma Capitale sul punto nel corso del giudizio di primo grado renderebbe la presenza degli apparecchi AWP all’interno del EE AR TI alla data del sopralluogo della Polizia Locale “ un fatto certo ”.

5.3. Con il terzo motivo di gravame, gli appellanti hanno contestato la sentenza sostenendo che il decorso del termine di tre anni dalla SCIA del 21 ottobre 2019 abbia determinato il consolidamento del titolo, poiché vi sarebbe stata “ inequivocabilmente l’implicita autorizzazione della P.A. e la definitiva cristallizzazione degli effetti del titolo ”, secondo il meccanismo previsto dall’art. 19, comma 3, della l. n. 241 del 1990, dal momento che il silenzio dell’amministrazione equivarrebbe all’approvazione tacita della SCIA e che, decorso il termine di sessanta giorni, l’inerzia dell’amministrazione renderebbe il titolo abilitativo “ stabile e certo ”.

Sotto un diverso profilo, gli appellanti hanno invocato anche il proprio legittimo affidamento in ragione del decorso del termine di tre anni dalla SCIA del 21 ottobre 2019.

5.4. Con il quarto motivo di gravame, gli appellanti hanno sostenuto che la disposizione regolamentare di cui all’art. 6, comma 1, della deliberazione dell’Assemblea Capitolina n. 31/2017, con cui è stato introdotto l’obbligo di rispettare la distanza minima di 500 metri dai “ luoghi sensibili ”, debba essere disapplicata in quanto incompatibile con l’art. 4, comma 1, della l.r. n. 5 del 2013, come modificato dalla l.r. n. 7 del 2018, dalla l.r. n. 1 del 2020 e, da ultimo, dalla l.r. n. 16 del 2022, che ha, invece, stabilito la distanza minima in soli 250 metri, superando così quanto previsto dal Regolamento comunale. Secondo gli appellanti, infatti, “ la novella regionale del 2022 non contiene una norma di salvaguardia nei confronti dei Regolamenti comunali preesistenti ”. Sul punto, hanno sostenuto che il fondamento del potere di disapplicazione risiederebbe nella necessità di “ garantire piena applicazione al principio di gerarchia delle fonti e di far prevalere quella di rango superiore ”, sicché, a loro avviso, si dovrebbe disapplicare la disposizione regolamentare e applicare la norma di legge.

A tale proposito, gli appellanti hanno anche sostenuto che la facoltà attribuita ai singoli Comuni “ di individuare ulteriori limitazioni rispetto a quelle previste dal comma 1 ” è stata introdotta per la prima volta dall'articolo 77, comma 1, lettera b), della l.r. 22 ottobre 2018, n. 7, dunque in un momento successivo all’adozione del Regolamento introdotto con la deliberazione dell’Assemblea Capitolina n. 31/2017, approvata nella seduta pubblica del 9 giugno 2017, con la conseguenza che il Comune avrebbe anticipato “ ingiustificatamente e immotivatamente ” la voluntas legis della Regione Lazio, esercitando un potere che non le era stato ancora attribuito.

5.5. Con il quinto motivo di gravame, infine, gli appellanti hanno contestato la valutazione del giudice di primo grado, sostenendo l’inadeguatezza dell’istruttoria svolta dal Comune.

6. Si sono costituiti in giudizio mediante il deposito di un mero atto di costituzione formale l’Istituto Comprensivo IS AS e il Ministero dell’Istruzione e del Merito, senza poi svolgere ulteriori difese.

7. Si è altresì costituita in giudizio Roma Capitale, replicando a tutte le censure proposte, chiedendo il rigetto dell’appello ed eccependo, inoltre, l’inammissibilità del quinto motivo di gravame, per violazione dell’art. 104, comma 1, c.p.a., in quanto dedotto per la prima volta in appello.

Nel merito, Roma Capitale ha osservato come sia manifestamente infondata la tesi secondo la cui la SCIA del 21 ottobre 2019, presentata per il solo svolgimento dell’attività di somministrazione al pubblico di alimenti e bevande, fosse sufficiente per consentire anche l’installazione di videogiochi e apparecchi automatici per il gioco. Del pari, l’amministrazione ha contestato la tesi sostenuta dagli appellanti secondo cui la distanza minima dai luoghi sensibili da prendere in considerazione sarebbe quella di 250 metri prevista dalla l.r. n. 16 del 2022 e non quella di 500 metri, come stabilito dal Regolamento approvato con deliberazione dell’Assemblea Capitolina n. 31/2017, modificata con la deliberazione n. 92/2019.

8. Tanto premesso, il Collegio – trattenuta la causa in decisione all’udienza pubblica del 23 gennaio 2025 – reputa che l’appello non sia fondato per le ragioni che di seguito si espongono.

8.1. Il primo motivo di gravame è infondato poiché, a differenza di quanto sostenuto dagli appellanti, non si può ritenere che il T.a.r. abbia indebitamente aggiunto degli elementi non previsti nell’ambito della disposizione regolamentare volta a disciplinare le modalità e i contenuti della comunicazione relativa all’installazione degli apparecchi in questione, essendosi viceversa limitato a definire il perimetro del concetto di comunicazione idonea, posto che il giudice di primo grado ha osservato che nella SCIA del 21 ottobre 2019 mancava qualsiasi indicazione a proposito degli estremi dei provvedimenti di nulla osta rilasciati dall’Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato, nonché del numero degli apparecchi stessi, indicazioni che – per contro – sono state poi inserite nell’ambito della successiva SCIA prot. n. CH/2022/173105 del 25 ottobre 2022. Del resto, sono stati gli stessi appellanti ad ammettere che la volontà di installare gli apparecchi sarebbe stata desumibile dalla SCIA del 2019 soltanto tramite un “ ragionamento a contrario ”.

Da ultimo, va sottolineata la differenza esistente tra la SCIA per la somministrazione al pubblico di alimenti e bevande e quella per l’installazione degli apparecchi da gioco, peraltro immediatamente percepibile dalla rilevante diversità dei contenuti ravvisabile tra la SCIA presentata dalla società appellante nel 2019 (relativa, appunto, alla somministrazione di alimenti e bevande) e quella presentata nel 2022 (per l’installazione degli apparecchi da gioco), tenuto altresì conto della diversità delle disposizioni applicabili e della necessità di consentire la verifica del rispetto di quanto previsto dal richiamato Regolamento in materia di gioco, modificato con la deliberazione dell’Assemblea Capitolina n. 92/2019. L’art. 7, comma 3, del Regolamento stabilisce, infatti, che: “ La domanda ai fini dell'apertura di sala pubblica da gioco è redatta su apposita modulistica scaricabile dal sito internet di Roma Capitale ed inviata in via telematica al SUAP (Sportello Unico Attività Produttive) territorialmente competente, corredata di tutti i documenti indicati sul modello ”.

Ritiene, pertanto, il Collegio che gli elementi che precedono siano di per sé sufficienti per concludere nel senso dell’inadeguatezza e dell’incompletezza della comunicazione di cui alla SCIA del 21 ottobre 2019 rispetto all’installazione degli apparecchi da gioco, non potendosi condividere la tesi sostenuta dagli appellanti secondo cui la mera omissione della spunta della casella recante l’indicazione della “ Assenza di videogiochi o apparecchi automatici ” consentirebbe di ritenere adempiuto l’obbligo di comunicazione, oltretutto attraverso un ragionamento “ a contrario ”.

8.2. Il secondo motivo di gravame è, invece, del tutto inconferente, poiché inteso meramente a prospettare un’asserita incongruenza di fatto che risulta priva di ogni rilevanza ai fini del presente giudizio, dal momento che, ove anche fosse ravvisabile l’errore addebitato dagli appellanti alla Polizia Locale di Roma Capitale nell’accertamento circa la presenza degli apparecchi nell’ambito del controllo eseguito nel 2020, non vi sarebbe alcuna conseguenza sulle ragioni poste a fondamento del provvedimento impugnato, dal momento che si tratterebbe, comunque, di una presenza di mero fatto, in assenza di una valida SCIA, per le ragioni già indicate nel paragrafo che precede.

In altri termini, non è condivisibile neppure in astratto la tesi sostenuta dagli appellanti secondo cui dalla prospettata incongruenza di mero fatto relativa all’accertamento del 2020 si desumerebbe di per sé l’illegittimità dell’azione amministrativa.

8.3. Anche il terzo motivo di gravame è infondato, alla luce delle precisazioni già rese a proposito del primo motivo di appello. Come si è, infatti, avuto modo di rilevare, la SCIA del 21 ottobre 2019 può essere riferita esclusivamente all’attività di somministrazione al pubblico di alimenti e bevande e non anche alla collocazione degli apparecchi da gioco, con la conseguenza che l’effettiva comunicazione dell’installazione degli stessi può ritenersi intervenuta solo con l’apposita e completa comunicazione di cui alla nota prot. CH/2022/173105 del 25 ottobre 2022, con l’ulteriore conseguenza che non è configurabile alcun affidamento triennale, come sostenuto dagli appellanti, fermo restando – in ogni caso – che il provvedimento recante il divieto di prosecuzione dell’attività non può neppure essere considerato un atto di annullamento in autotutela della SCIA, trattandosi, per contro, di un provvedimento di “ divieto di prosecuzione dell’attività di installazione di apparecchi e congegni automatici, semiautomatici ed elettronici ”.

8.4. Il quarto motivo di gravame è del pari infondato, poiché non viene adeguatamente censurata la ratio della sentenza che è da ravvisare nella tesi – sostenuta dal T.a.r. – che la legge regionale abbia riservato ai Comuni la facoltà di prevedere distanze diverse, fermo restando che, per l’individuazione della disciplina di riferimento, come più volte sottolineato, occorre avere riguardo alla data del 25 ottobre 2022, ossia al momento in cui è intervenuta la comunicazione completa resa dal EE AR TI S.r.l.s., che risulta successiva all’introduzione della modifica della l.r. n. 5 del 2013 che ha espressamente attribuito ai Comuni la facoltà di introdurre limiti più restrittivi.

Sotto un diverso profilo, in ogni caso, non è condivisibile quanto sostenuto dagli appellanti secondo cui prima del riconoscimento espresso della facoltà di individuare “ ulteriori limitazioni ”, introdotto dall’art. 77 della l.r. n. 7 del 2018, non sarebbe stato possibile per i Comuni prevedere limiti più stringenti. Sul punto, infatti, è dirimente la considerazione che i commi 1- bis e 1- ter , dell’art. 4 della l.r. n. 5 del 2013 non abbiano affatto inciso sulla legittimità delle disposizioni precedentemente adottate dai Comuni, ma, al contrario, abbiano affermato in via generale, da un lato, la possibilità di introdurre ulteriori limitazioni e, dall’altro lato, la prevalenza delle disposizioni più restrittive.

Neppure è condivisibile l’ulteriore argomentazione degli appellanti secondo cui i limiti introdotti con il Regolamento comunale sarebbero stati meramente transitori poiché destinati ad avere efficacia “ nelle more della definizione delle distanze da parte della normativa statale o regionale ”. Tale inciso, infatti, da un lato, è contenuto solo nella deliberazione dell’Assemblea Capitolina n. 31 del 2017 e, dall’altro lato, non equivale a una rinuncia all’introduzione di disposizioni più restrittive. Conseguentemente, le modifiche introdotte alla l.r. n. 5 del 2013 non hanno determinato il venir meno dell’efficacia della deliberazione dell’Assemblea Capitolina n. 31/2017.

8.5. Il quinto motivo di gravame, infine, come correttamente eccepito dalla difesa dell’amministrazione, è inammissibile, poiché è stato formulato per la prima volta nel grado di appello, in violazione del divieto di cui all’art. 104, comma 1, c.p.a..

9. Dalle considerazioni che precedono discende, pertanto, il rigetto dell’appello.

10. Le spese processuali del presente grado di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo, con conseguente condanna delle parti appellanti alla rifusione delle spese di lite nei confronti di Roma Capitale, mentre sono compensate nei confronti del Ministero dell’Istruzione e del Merito e dell’Istituto Comprensivo IS AS in ragione della ridotta attività processuale dell’Avvocatura dello Stato, che, come sopra precisato, si è limitata al deposito di un mero atto di costituzione formale, senza svolgere ulteriori difese.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna gli appellanti LI MA e EE AR TI S.r.l.s., in solido tra loro, alla rifusione delle spese di lite nei confronti di Roma Capitale, spese che liquida in euro 5.000,00 oltre 15% per spese generali, IVA e CPA come per legge e le compensa nei confronti del Ministero dell’Istruzione e del Merito e dell’Istituto Comprensivo IS AS.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 23 gennaio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Neri, Presidente

Silvia Martino, Consigliere

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

Eugenio Tagliasacchi, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Eugenio Tagliasacchi	Vincenzo Neri

IL SEGRETARIO