Pubblicato il 10/06/2025

N. 04363/2025 REG.PROV.COLL.

N. 05565/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5565 del 2023, integrato da motivi aggiunti, proposto da
AD BU e BO BU, rappresentate e difese dall'avvocato Ippolito Matrone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Castellammare di Stabia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Maria Antonella Verde e Giuseppina Moccia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

previa sospensione dell’efficacia

(per quanto riguarda il ricorso introduttivo):

- della nota prot. n°80905 del 13/11/2023, notificata alle ricorrenti in pari data, con la quale si comunica l'avvenuta acquisizione al patrimonio comunale dell'area di sedime, degli abusi e dell'ulteriore superficie fino a 10 volte quella ingiunta con ordinanza prot. n°37534 del 17.09.2015, e di ogni atto, anche endoprocedimentale, consequenziale, connesso, preordinato e presupposto;

(per quanto riguarda i motivi aggiunti)

- del decreto dirigenziale n. 340/2023 prot. n°87909 dell’11/12/2023, notificato in pari data, di acquisizione gratuita di opera abusiva e relativa area di sedime e di pertinenza del Comune di Castellammare di Stabia, nonché di ogni altro atto o provvedimento presupposto, consequenziale, preordinato, connesso o implicito.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Castellammare di Stabia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 marzo 2025 la dott.ssa Viviana Lenzi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1 - Con il presente ricorso ritualmente notificato e depositato, le germane BU AD e BU BO hanno chiesto annullarsi la nota prot. n°80905 del 13/11/2023 con la quale il responsabile Ufficio Acquisizioni del Comune di Castellammare di Stabia, sul presupposto dell’accertata inottemperanza (in data 17/10/2023) all’ordine di demolizione prot. n. 37534/2015 notificato al dante causa BU Nunziante) ha:

- assentito la auto-demolizione degli abusi oggetto dell’ordinanza di demolizione insistenti sul fondo ubicato alla via Pozzillo n.106, oggetto di apposita istanza protocollata il 31/10/2023.

- dato – tuttavia - atto dell’avvenuta acquisizione automatica al patrimonio comunale dell’area di sedime su cui insistono gli abusi e dell’ulteriore superficie pari al decuplo (preannunciandone la formalizzazione), in ragione della tardività del ripristino.

1.1 - Le ricorrenti hanno esposto:

- che sull’area furono realizzati dal genitore piccoli abusi edilizi, oggetto di istanza di condono respinta con provvedimento prot. 37534/2015 (recante contestuale ordine di demolizione);

- che in data 17/10/2023 fu redatto dai VVUU verbale di accertamento dell’inottemperanza all’ordine di demolizione alla presenza delle ricorrenti;

- che il 30/10/2023 hanno comunicato di voler procedere alla rimozione degli abusi;

- che il 20/11/2023 è stata comunicata al Comune l’avvenuta rimozione degli abusi.

1.2 - Sulla scorta di tali premesse, le germane BU hanno dedotto:

1) Eccesso di potere per difetto assoluto di istruttoria. Violazione del giusto procedimento. Violazione e falsa applicazione dell’art. 31 del DPR 380/01: il provvedimento impugnato è stato emesso dopo la comunicazione relativa all’autodemolizione; anche il verbale dei VVUU risulta notificato alla comproprietaria BU NI solo il 2/12/2023;

2) Carenza di interesse da parte della P.A. ai fini dell’acquisizione. Illogicità manifesta: l’acquisizione è funzionale alla demolizione delle opere abusive, finalità che – nella fattispecie – l’autodemolizione ha reso inattuabile;

3) Ancora sulla violazione e falsa applicazione dell’art. 31 DPR 380/01. Contraddittorietà intrinseca ed estrinseca: le ricorrenti sono estranee alla realizzazione degli abusi e, pertanto, non possono subire l’acquisizione;

4) Ancora sulla violazione e falsa applicazione dell’art. 31 TUED. Difetto del presupposto: il provvedimento (come pure il verbale di inottemperanza) non è stato notificato alla comproprietaria BU NI.

2 - Con successivo ricorso per motivi aggiunti, le ricorrenti hanno poi chiesto l’annullamento del decreto dirigenziale n. 340/2023 recante declaratoria di acquisizione al patrimonio del Comune dell’area di sedime delle opere realizzate nonché dell’intera particella n. 2368 e di parte della confinante p.lla n. 449.

Le ricorrenti hanno censurato il decreto di acquisizione sulla scorta dei seguenti motivi:

I)Violazione e falsa applicazione dell’art. 31 TUED. Illogicità manifesta. Violazione del principio stabilito dalla A.P. del Consiglio di Stato n°16 del 2023: è illegittima l’acquisizione disposta dopo che l’ordine di ripristino è stato eseguito ed è, pertanto, venuto meno l’interesse del Comune ad acquisire il bene; anche l’A.P. n. 16/2023 enuncia il principio della imputabilità dell’inottemperanza, che nella fattispecie non si rinviene, in quanto le eredi non erano a conoscenza dell’abuso e lo hanno rimosso appena avutane contezza;

II) Ancora sulla violazione e falsa applicazione dell’art. 31 DPR 380/01. Difetto di istruttoria: il verbale dei VVUU non costituisce atto di accertamento della inottemperanza idoneo all’immissione in possesso ed alla trascrizione; il verbale non risulta notificato alla comproprietaria BU NI;

III) Violazione e falsa applicazione dell’art. 31 D.p.r. 380/2001. Violazione e falsa applicazione art. 3 L. 241/90. Eccesso di potere per sproporzionalità. Ingiustizia manifesta. Difetto del presupposto: il decreto di acquisizione non esplicita con puntualità l’oggetto della stessa, sia con riferimento all’area di sedime che a quella ulteriore; l’acquisizione é impedita dalla circostanza che gli abusi consistono in opere pertinenziali e superfetazioni;

IV) Violazione e falsa applicazione dell’art. 7 della L. 241/90. Eccesso di potere per difetto degli oneri procedimentali. Violazione del principio del giusto procedimento. Violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della L. 241/90. Irragionevolezza manifesta: è stata omessa la comunicazione di avvio del procedimento, vieppiù utile in una fattispecie peculiare come quella in esame.

3 - Si è costituito in resistenza il Comune di Castellammare di Stabia, chiedendo respingersi il ricorso ed eccependo l’inammissibilità dello stesso in relazione alla nota n. 80905/2023 (carente di natura provvedimentale) e la tardività e inammissibilità della memoria del 7/02/2025 depositata da controparte.

4 – Respinta l’istanza cautelare, alla pubblica udienza del 13 marzo 2025 il ricorso è transitato in decisione.

5 - In limine litis , va disattesa l’eccezione di tardività del deposito della memoria delle ricorrenti in data 7/2/2025, dal momento che il termine per il deposito di memorie ex art. 73 co. 1 c.p.a. è venuto a scadere il 10/2/2025.

6 - Il ricorso introduttivo va dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse: gli effetti lesivi dell’azione amministrativa vanno infatti collegati alla nota oggetto del ricorso per motivi aggiunti, che ha formalizzato l’acquisizione solo preannunciata nella comunicazione prot. n. 80905 impugnata con il ricorso introduttivo.

7 - Il ricorso per motivi aggiunti va respinto.

7.1 - Giova premettere che l’art. 31 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, prevede, quale conseguenza della mancata ottemperanza all’ordine di demolizione, un’automatica fattispecie acquisitiva al patrimonio del comune dell’opera abusiva e della relativa area di sedime. Infatti i suoi commi 3 e 4 così dispongono:

«3. Se il responsabile dell’abuso non provvede alla demolizione e al ripristino dello stato dei luoghi nel termine di novanta giorni dall’ingiunzione, il bene e l’area di sedime, nonché quella necessaria, secondo le vigenti prescrizioni urbanistiche, alla realizzazione di opere analoghe a quelle abusive sono acquisiti di diritto gratuitamente al patrimonio del comune. L’area acquisita non può comunque essere superiore a dieci volte la complessiva superficie utile abusivamente costruita.

4. L’accertamento dell’inottemperanza alla ingiunzione a demolire, nel termine di cui al comma 3, previa notifica all’interessato, costituisce titolo per l’immissione nel possesso e per la trascrizione nei registri immobiliari, che deve essere eseguita gratuitamente.»

7.2 – Secondo quanto di recente chiarito in argomento da A.P. n. 16/2023: “ Ai sensi dell’articolo 31 (che contiene disposizioni in parte riproduttive dei commi dell’art. 7 della legge n. 47 del 1985), dunque, il Comune, qualora non abbia effettuato esso stesso la demolizione materiale delle opere abusive e la rimessione in pristino, deve ordinare al responsabile la loro demolizione.

Se il responsabile non ottempera all’ordine di demolizione entro il termine perentorio di 90 giorni, si verificano le conseguenze previste dai commi 2, 3 e 4 del testo originario dell’art. 31 del d.P.R. n. 380 del 2001 ed aventi per oggetto le opere abusive, nonché quelle previste dai commi 4-bis, 4-ter e 4-quater, introdotti nell’articolo 31 con la legge n. 164 del 2014, relative all’irrogazione delle sanzioni pecuniarie.

17. L’art. 31 struttura l’intervento repressivo del Comune in quattro distinte fasi.

18. Una prima fase è attivata dalla notizia dell'esecuzione di interventi in assenza di permesso, in totale difformità dal medesimo, ovvero con variazioni essenziali, determinate ai sensi dell'articolo 32, sfocia in un accertamento istruttorio e si conclude, in caso di verifica positiva dell’esistenza dell’illecito, con un’ordinanza che ingiunge al proprietario e al responsabile dell'abuso la rimozione o la demolizione, indicando nel provvedimento l'area che viene acquisita di diritto in caso di inottemperanza all’ordine. La mancata individuazione della detta area non comporta l’illegittimità dell’ordinanza di demolizione, potendo la sua individuazione avvenire con il successivo atto di accertamento dell’inottemperanza (ex plurimis, Consiglio di Stato, Sez. VI, 5 maggio 2023, n. 4563).

Entro il termine perentorio di 90 giorni, il destinatario dell’ordine di demolizione può formulare l’istanza di accertamento di conformità prevista dall’art. 36, comma 1, del testo unico n. 380 del 2001.

19. Una seconda fase si attiva decorso il termine di 90 giorni dalla notifica del provvedimento di demolizione agli interessati (o il diverso termine prorogato dall’Amministrazione su istanza di quest’ultimi) con un sopralluogo sull’immobile, che si conclude con l’accertamento positivo o negativo dell’esecuzione dell’ordinanza di ripristino.

19.1. Nel caso di accertamento positivo, l’autore dell’abuso mantiene la titolarità del suo diritto, non potendo l’Amministrazione emanare l’atto di acquisizione.

L’ordinamento, dunque, incentiva l’autore dell’illecito a rimuovere le sue conseguenze materiali, con la prospettiva del mantenimento del suo diritto reale nel caso di tempestiva esecuzione dell’ordinanza di demolizione.

19.2. Nel caso di accertamento negativo, l’Amministrazione rileva che vi è stata l’acquisizione ex lege al patrimonio comunale (salvi i casi previsti dal comma 6) del bene come descritto nell’ordinanza di demolizione (ovvero come descritto nello stesso atto di acquisizione con l’indicazione dell’ulteriore superficie nel limite del decuplo di quella abusivamente costruita).

19.3. Alla scadenza del termine di 90 giorni, l’Amministrazione è dunque ipso iure proprietaria del bene abusivo ed il responsabile non è più legittimato a proporre l’istanza di accertamento di conformità.

19.4. A seguito dell’entrata in vigore del comma 4-bis dell’art. 31, l’Amministrazione deve anche irrogare la sanzione amministrativa pecuniaria (anche con atto separato, qualora tale sanzione per una qualsiasi ragione non sia stata contestuale all’accertamento dell’inottemperanza).

19.5. Come ha evidenziato la Corte Costituzionale, l’ordine di demolizione e l’atto di acquisizione al patrimonio comunale costituiscono due distinte sanzioni, che rappresentano “la reazione dell’ordinamento al duplice illecito posto in essere da chi dapprima esegue un’opera abusiva e, poi, non adempie all’obbligo di demolirla” (sentenza n. 140 del 2018, § 3.5.1.1.; sentenza n. 427 del 1995; sentenza n. 345 del 1991).

La sanzione disposta con l’ordinanza di demolizione ha natura riparatoria ed ha per oggetto le opere abusive, per cui l’individuazione del suo destinatario comporta l’accertamento di chi sia obbligato propter rem a demolire e prescinde da qualsiasi valutazione sulla imputabilità e sullo stato soggettivo (dolo, colpa) del titolare del bene.

Invece, l’acquisizione gratuita, quale conseguenza dell’inottemperanza all’ordine di demolizione e della relativa omissione, ha natura afflittiva (così come la correlata sanzione pecuniaria).

19.6. In considerazione di tale natura afflittiva, ritiene l’Adunanza Plenaria che vada affermato in materia anche il principio per il quale deve esservi l’imputabilità dell’illecito omissivo della mancata ottemperanza.

Pertanto, l’atto di acquisizione delle opere abusive al patrimonio comunale non può essere emesso quando risulti la non imputabilità - per una malattia completamente invalidante - della mancata ottemperanza da parte del destinatario dell’ordine di demolizione (salvi gli obblighi del suo eventuale rappresentante legale).

Per il principio della vicinanza alla fonte della prova, è specifico onere per il destinatario dell’ordine di demolizione – o, in ipotesi, del suo rappresentante legale - dedurre e comprovare la sussistenza di tale non imputabilità: l’Amministrazione, in assenza di comprovate deduzioni, deve emanare l’atto di acquisizione.

20. Una terza fase – già disciplinata dal testo originario dell’art. 31 del d.P.R. n. 380 del 2001 e poi disciplinata anche dalla legge n. 164 del 2014, che ha ivi aggiunto i commi 4-bis, 4-ter e 4-quater - si apre con la notifica dell’accertamento dell’inottemperanza all’interessato e concerne l’immissione nel possesso del bene e la trascrizione dell’acquisto nei registri immobiliari. Quest’ultimo adempimento, che deve essere compiuto con sollecitudine, rappresenta un atto indispensabile al fine di rendere pubblico nei rapporti con i terzi l’avvenuto trasferimento del diritto di proprietà e consolidarne gli effetti, sicché ai sensi di quanto disposto dal comma 4 bis dell’art. 31 deve ritenersi che rappresenti un elemento di valutazione della performance individuale, nonché di responsabilità disciplinare e amministrativo-contabile del dirigente e del funzionario inadempiente, al pari della tardiva o mancata adozione della stessa sanzione che con l’atto di accertamento viene irrogata.

20.1. Con tale notifica, il bene si intende acquisito a titolo originario al patrimonio pubblico – con decorrenza dalla scadenza del termine fissato dall’art. 31, salva la proroga eventualmente disposta - e di conseguenza eventuali ipoteche, pesi e vincoli preesistenti vengono caducati unitamente al precedente diritto dominicale, senza che rilevi l'eventuale anteriorità della relativa trascrizione o iscrizione (cfr. Cons. St., Sez. VII, 8 marzo 2023, n. 2459).

20.2. L’accertamento della inottemperanza certifica il passaggio di proprietà del bene al patrimonio pubblico e costituisce il titolo per l'immissione nel possesso e per la trascrizione nei registri immobiliari, che deve essere eseguita gratuitamente.

[..omissis..].

21. La quarta (ed eventuale) fase riguarda il ‘come’ l’Amministrazione intenda gestire il bene ormai entrato nel patrimonio comunale.

21.1. A seguito della perdita ipso iure del bene, pur se accertata successivamente, chi lo possiede ormai senza idoneo titolo giuridico non può né demolirlo, né modificarlo, ed è tenuto a corrispondere un importo all’Amministrazione proprietaria per la sua disponibilità che avviene sine titulo.

21.2. In alternativa alla demolizione del bene il Consiglio comunale può, ai sensi del secondo periodo del comma 5 dell’art. 31, deliberare il mantenimento in essere dell’immobile abusivo, che secondo l’insegnamento della Corte costituzionale (Corte cost., n. 140 del 2018) è una via del tutto eccezionale, che può essere percorsa per la presenza di prevalenti interessi pubblici e sempre che l'opera non contrasti con rilevanti interessi urbanistici, ambientali o di rispetto dell’assetto idrogeologico.

In assenza di tale motivata determinazione del Consiglio comunale, va senz’altro disposta, ai sensi del primo periodo del comma 5, la materiale demolizione del bene abusivo a spese del responsabile dell'abuso e dei suoi eventuali aventi causa, fermo restando che la demolizione non comporta il riacquisto dell’area di sedime, ormai definitivamente acquisita al patrimonio comunale.

Anche in tal caso, l’Amministrazione può consentire che la demolizione possa essere effettuata dal responsabile (o dal suo avente causa), il quale può averne uno specifico interesse, per contenerne le spese, che altrimenti sarebbero anticipate anche in misura superiore dall’Amministrazione, con rivalsa nei suoi confronti ”.

7.3 - Tanto premesso, non coglie nel segno parte ricorrente laddove lamenta che la fase dell’accertamento dell’inottemperanza sarebbe mancata. Ed invero, il decreto impugnato prende atto delle risultanze del verbale della Polizia Municipale, redatto alla presenza di BU AD e BU BO e, facendone propri gli esiti, costituisce ai sensi dell’articolo 31, comma 4, del D.P.R. n. 380 del 2001 atto di accertamento dell’inottemperanza all’ordine di demolire e al tempo stesso atto di acquisizione al patrimonio comunale (così, Consiglio di Stato, sezione seconda, sentenza 12 febbraio 2025, n. 1179).

7.4 – Quanto, poi, all’omessa notifica del verbale di accertamento dell’inottemperanza alla comproprietaria BU NI, l’allegazione risulta smentita per tabulas , avendo il Comune prodotto copia del verbale del 17/10/2023 notificata a BU NI il successivo 2/12/2023.

7.5 – L’estraneità delle ricorrenti rispetto al compimento dell’abuso e la non conoscenza della avvenuta irrogazione della sanzione demolitoria nei confronti del padre non ostano alla conclusione del procedimento sanzionatorio mediante l’acquisizione. Ed invero, il de cuius responsabile dell’abuso fu destinatario dell’ordine di demolizione, recante espressa avvertenza delle conseguenze che sarebbero derivate dallo spirare del termine assegnato (giorni novanta) senza ottemperare; cosicché, per tutto quanto innanzi detto, legittimamente (benché dopo un considerevole lasso di tempo) il Comune ha proceduto ad accertare un effetto già prodottosi per volontà della legge in ragione dell’inutile decorso dei novanta giorni.

L’atto impugnato non può che essere qualificato in termini di atto meramente dichiarativo di un effetto già verificatosi ex lege , in virtù del quale il de cuius – decorso il termine di legge - non era più proprietario del bene e non era più legittimato ad intraprendere alcuna iniziativa (in termini, Consiglio di Stato, sez. VI, sent. n. 3327/2025, ma anche T.A.R. Lombardia, Milano, sez. IV, sent. 4/10/2024, n. 2551).

Ed invero, “ l'inosservanza dell'ordine di demolizione dei manufatti abusivi nel termine di novanta giorni dall'ingiunzione ha comportato, ope legis, l’acquisizione gratuita al patrimonio comunale del bene e dell'area di sedime, con la conseguenza che il formale accertamento dell'inottemperanza (intervenuto con l’impugnato provvedimento del 2019) ha solo valenza di titolo per l'immissione in possesso e per la trascrizione nei registri immobiliari, non anche effetti traslativi, cosicché la sua notifica all'interessato ha una esclusiva funzione certificativa dell'avvenuto trasferimento del diritto di proprietà ” – Tar Campania, Salerno, sez. II, sent. n. 108/2024.

In fattispecie sovrapponibile, è stato affermato “ Il compendio abusivo, pertanto, è entrato a far parte del patrimonio comunale a seguito di tale inottemperanza, sicché le ricorrenti non sono mai divenute proprietarie iure successionis ” – Tar Veneto, sez. II, sent. n. 774/2023 e Tar Lazio, Roma, sez. IIS, sent. n. 16502/24.

7.6 – Anche il motivo sub III non coglie nel segno.

Le ricorrenti non muovono alcuna contestazione rispetto ai criteri di calcolo esplicitati nel provvedimento e all’estensione dell’area complessivamente acquisita (pacificamente inferiore al decuplo della superficie abusivamente edificata).

Il provvedimento di acquisizione, inoltre, indica con precisione che l’area interessata corrisponde a quella di sedime, nonché all’intera part. n. 2368 e alla confinante part. n. 449 (su cui insiste un manufatto legittimo da far salvo), limitatamente al camminamento laterale al fabbricato, che si diparte da via Pozzillo (per un’ampiezza di mt 3) e alla superficie scoperta retrostante il fabbricato stesso, il tutto come graficamente “evidenziato” nella mappa catastale che forma parte integrante dell’atto impugnato.

A tal proposito, si rammenta che “ il frazionamento catastale e la trascrizione nei registri immobiliari sono attività necessariamente successive all’accertamento di non ottemperanza all’ordine di demolizione, per cui legittimamente è stato disposto che soltanto dopo la notifica all’interessato del provvedimento di acquisizione gratuita al patrimonio immobiliare si sarebbe proceduto alle successive operazioni, attinenti alla fase esecutiva del provvedimento ” – Tar Toscana, sez. III, sent. n. 1099/2023.

7.7 - Anche l’ultima censura è da respingere. Basti a tal fine rammentare che “.. quello oggi gravato è un atto dovuto, espressione di un potere rigorosamente vincolato e privo di profili di discrezionalità, subordinato unicamente all'accertamento dell'inottemperanza ad un’ingiunzione demolitoria e al decorso del termine di legge (novanta giorni) fissato per la demolizione e il ripristino dello stato dei luoghi, quale misura sanzionatoria adottata a fronte di un illecito omissivo (i.e., mancata osservanza dell’ordine di demolizione), distinto dall’abuso edilizio di base (cfr. Ad. Plen. n. 16/2023).

11.1. Ne deriva, in primo luogo, che non è necessario che l’atto di acquisizione sia preceduto dalla comunicazione di avvio del relativo procedimento, atteso che, in forza di detto carattere vincolato, l’attività repressiva in materia edilizia non è assistita da particolari garanzie partecipative (cfr. ex multis Cons. Stato, n. 755/203, cit., ed ampi riferimenti giurisprudenziali ivi richiamati ” – Tar Lazio, Roma, sez. IIQ, sent., n. 6311/2024.

8 – In ragione della peculiarità della fattispecie e della evidenziata condotta poco diligente dell’amministrazione resistente (che ha omesso di completare il procedimento sanzionatorio con la dovuta sollecitudine), le spese di lite possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, integrato da motivi aggiunti:

dichiara improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse il ricorso introduttivo;

respinge il ricorso per motivi aggiunti.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nelle camere di consiglio del giorno 13 marzo 2025 e 8 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Maria Laura Maddalena, Presidente

Gabriella Caprini, Consigliere

Viviana Lenzi, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Viviana Lenzi	Maria Laura Maddalena

IL SEGRETARIO