Pubblicato il 16/04/2025

N. 03327/2025REG.PROV.COLL.

N. 00752/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 752 del 2020, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli Avvocati NI Messina e Leopoldo Villani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di NT, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocato Pasquale Gargano, con domicilio eletto presso lo studio dell’Avvocato Alberto Lauro, in Roma, via G.P. da Palestrina n.63;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Sesta) n. -OMISSIS-/2019, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di NT;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 aprile 2025 il Cons. Marco Poppi e uditi per le parti gli Avvocati presenti come da verbale;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

L’odierno appellante -OMISSIS- era proprietario di un fondo sito in NT, alla via Canti, catastalmente identificato al foglio 3, particella 1589, sub . 1, della superficie di mq. 39 e volume pari a mc. 170 circa, ricadente in area assoggettata al « Piano Straordinario – Perimetrazione rischio frane approvato con delibera del Comitato Istituzionale – Autorità del Bacino del Sarno n. 11 del 31/10/99, in zona classificata “Area a rischio molto elevato” », nonché, sottoposto alle misure di tutela di cui alla L. n. 1497/1939 in virtù del D.M. 28 marzo 1985 che classifica l’intero territorio comunale di « notevole interesse pubblico ».

L’immobile in questione veniva interessato da « lavori edili di completamento » sanzionati con ordinanza n. 75 dell’8 novembre 2001 alla quale il proprietario non ottemperava, come accertato con verbale della Polizia Municipale n. 2 del 22 aprile 2002.

In sede di sopralluogo eseguito il 13 maggio 2004, l‘amministrazione accertava che il manufatto aveva costituito oggetto di ulteriori interventi di completamento consistenti, per quanto riguarda il fabbricato preesistente, « nella realizzazione di un solaio di copertura del piano terra, all’interno dell’ingombro planivolumetrico, cambio di destinazione d’uso degli ambienti interni e modifica dei prospetti esistenti ».

Nell’occasione veniva rilevata anche la realizzazione in assenza di titolo:

- di interventi di ampliamento consistenti in « un nuovo corpo di fabbrica adiacente a quello esistente, non autonomamente utilizzabile, eseguito in aderenza ed a completamento della struttura preesistente » avente superficie pari a mq. 60,00 e altezza pari a m. 4,35 per una volumetria complessiva pari a mc. 260 circa, con creazione di un sottotetto mediante realizzazione di un solaio intermedio, collegato al piano sottostante, adibito ad uso abitativo;

- « a breve distanza ... di un nuovo manufatto edilizio, in corso di completamento, non ultimato nelle finiture e negli impianti » avente superficie pari a mq. 60,00 e volumetria pari a mc. 130;

- di un « ampliamento di circa mq. 12,00 di un locale esistente adibito a impianto tecnologico, mediante la costruzione di n manufatto interamente interrato ».

Preso atto di quanto ulteriormente realizzato il Comune, con ordinanza n. 45 del 4 giugno 2004 ingiungeva ai Signori -OMISSIS- e -OMISSIS-, in qualità di comproprietari, ed al Signor -OMISSIS-, in qualità di committente delle opere abusive, il rispristino dello stato dei luoghi.

In detta sede l’amministrazione dava ulteriormente atto che l’area in questione:

- a norma del Piano di Fabbricazione ricade in « zona E1 “Agricola normale” »;

- a norma del P.R.G. all’epoca vigente, ricade in parte in « zona E “Agricola normale” » e in parte in « VBI “Verde Boschivo e Idrogeologico Vincolato” »;

- a norma del P.U.T. ex L. R. n. 35/1987 ricade in « zona territoriale 4 “Riqualificazione insediativa ed ambientale di 1° grado” ».

Con atto assunto a protocollo il 7 giugno 2004, il Signor -OMISSIS-, anche della qualità di procuratore dei figli, avanzava richiesta di concessione in sanatoria riferita a « lavori di ristrutturazione e ampliamento nell’anno 2001 ».

Con provvedimento dirigenziale del 30 marzo 2011, recante in oggetto « ART. 31 comma 3 D.P.R. n. 380/2001 e ss.mm. ed int. – Acquisizione gratuita al patrimonio comunale … » l’amministrazione dichiarava « concretizzata l’acquisizione del bene e l’area di sedime, nonché quella necessaria, secondo le vigenti prescrizioni urbanistiche, alla realizzazione di opere analoghe a quelle abusive ».

Né l’ordinanza n. 75/2001 né la successiva ordinanza n. 45/2004, costituivano oggetto di impugnazione (né le successive determinazioni dell’amministrazione all’esito dell’accertamento di ulteriori successivi abusi).

Per quanto di interesse ai fini della presente decisione, il Signor -OMISSIS- impugnava dinanzi al Tar Campania il « decreto, di cui si ignorano estremi e contenuto, di acquisizione gratuita al patrimonio comunale », la relativa nota di trascrizione e il richiamato provvedimento di acquisizione con ricorso iscritto al n. 4022/2012 R.R., respinto con l’impugnata sentenza n. n. 3297 del 14 giugno 2019 sul rilievo:

che l’estraneità al giudizio delle più volte richiamate misure ripristinatorie determinasse l’inammissibilità, e in ogni caso l’infondatezza, delle censure volte a far valere l’inefficacia dei provvedimenti sanzionatori a seguito della presentazione della richiamata istanza di condono;

che l’acquisizione al patrimonio comunale del compendio immobiliare, contrariamente a quanto dedotto, non intervenisse in forza del solo accertamento dell’inottemperanza alla misura demolitoria ma in virtù del citato provvedimento dirigenziale del 30 marzo 2011.

Il Signor -OMISSIS- impugnava la decisione di primo grado con appello depositato il 27 gennaio 2020 deducendo:

1. « ERRORE IN JUDICANDO – VIOLAZIONE ART. 64 C.P.A. – VIOLAZIONE ART. 32 D.L. 30.09.2003 N. 269, CONV. L. 24.11.2003 N. 326 - VIOLAZIONE ARTT. 33, 38 E SS. L. 28.02.1985 N. 47 - VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE ART. 31, COMMA 3 E 4, D.P.R. 6.06.2001 N. 380 - VIOLAZIONE ART. 3 DELLA LEGGE 7.08.1990 N. 241 – VIOLAZIONE ART. 97 DELLA COST. – ECCESSO DI POTERE PER VIOLAZIONE DEL GIUSTO PROCEDIMENTO – IRRAGIONEVOLEZZA – INESISTENZA DEI PRESUPPOSTI – DIFETTO DI ISTRUTTORIA »;

2. « ERRORE IN JUDICANDO – VIOLAZIONE ART. 64 C.P.A. – VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE ART. 31, COMMA 3 E 4, D.P.R. 6.06.2001 N. 380 - VIOLAZIONE ART. 3 DELLA LEGGE 7.08.1990 N. 241 – VIOLAZIONE ART. 97 DELLA COST. – ECCESSO DI POTERE PER VIOLAZIONE DEL GIUSTO PROCEDIMENTO - INESISTENZA DEI PRESUPPOSTI - DIFETTO DI ISTRUTTORIA ».

L’appellante, con memoria depositata il 26 luglio 2023 ribadiva le censure formulate in sede di appello.

All’esito della pubblica udienza del 5 ottobre 2023, preso atto della mancata prova della notifica dell’appello nei confronti del Comune (a quel tempo non costituito), con ordinanza n. 8850/2023, veniva richiesto all’amministrazione (qualora ritualmente evocata in giudizio) di chiarire:

- quali specifici abusi abbiano avessero costituito oggetto dell’istanza di condono del 2004;

- se il procedimento di condono fosse stato nelle more definito;

- se il provvedimento dichiarativo dell’acquisizione dell’immobile fosse conseguente all’inottemperanza delle ordinanze n. 75/2001 e n. 45/2004 o fossero intervenuti ulteriori provvedimenti repressivi di abusi realizzati in epoca successiva.

All’esito della pubblica udienza del 16 maggio 2024, accertato il perfezionamento della notifica dell’appello nei confronti dell’amministrazione, con ordinanza n. 4506/2024, veniva reiterata nei confronti del Comune la richiesta ex art. 64, comma 3, c.p.a. già avanzata con la richiamata ordinanza n. 8850/2023.

All’esito della pubblica udienza del 19 settembre 2024, per sopperire all’inerzia comunale, con ordinanza n. 7812/2024, veniva disposta una verificazione chiedendo, previa acquisizione documentale:

- di effettuare una « esaustiva ricostruzione cronologica degli abusi realizzati nel tempo dalla proprietà privata e delle iniziative assunte dell’amministrazione verificando, in particolare, l’esito dell’istanza di sanatoria del 7 giugno 2004 e l’esistenza di eventuali ulteriori misure repressive adottate in esito agli ulteriori abusi accertati successivamente al 2001 (v. già citate note del 13 aprile 2005; 15 giugno 2006; 15 gennaio 2008; 15 aprile 2008) »;

- di accertare « lo stato di fatto attuale dell’immobile e la corrispondenza con quanto oggetto delle plurime istanze di sanatoria »;

- di redigere « una relazione illustrativa delle attività svolte e degli esiti delle stesse da depositarsi nel termine di giorni 90 dalla comunicazione della presente ordinanza unitamente (in caso di svolgimento dell’attività al di fuori del proprio orario di servizio) alla nota spese da redigere in conformità dalla normativa vigente ».

Con decreto del 25 ottobre 2024 la Prefettura di Napoli, delegata all’esecuzione della verificazione, comunicava la nomina del dott. Raffaele Piccirillo.

In pari data il Comune depositava quanto richiesto con le richiamate ordinanze istruttorie.

La Prefettura, con nota depositata l’11 novembre 2024, indirizzata al Comando dei Carabinieri di NT e solo per conoscenza a questo Consiglio di Stato, comunicava che a seguito dell’adempimento del Comune a quanto intimato con le richiamate ordinanze istruttorie (relazione sui fatti di causa e deposito documentale), riteneva « superfluo l’insediamento del verificatore ».

L’appellante rassegnava le proprie conclusioni con memoria depositata il 28 febbraio 2025 confutando le deduzioni comunali e ribadendo che sarebbe tuttora pendente il procedimento di condono del 2004.

Il Comune depositava memoria ex art. 73 c.p.a. il 3 marzo 2025 replicando alle avverse difese con deposito del 12 marzo successivo.

All’esito della pubblica udienza del 3 aprile 2025 la causa veniva decisa.

Come anticipato la presente vicenda afferisce alla vicenda traslativa interessante un compendio edilizio ricadente in area soggetta ad una pluralità di vincoli, interessato nel tempo da una pluralità di interventi abusivi, sanzionati con provvedimenti repressivi non impugnati.

L’appellante, che insorgeva unicamente avverso il provvedimento che dichiarava l’acquisizione del bene per inottemperanza alla misura demolitoria del 2001, espone a propria difesa che l’atto contestato interveniva in pendenza della domanda di condono presentata a seguito della notifica ella citata ingiunzione.

Sostiene l’appellante che la pendenza del procedimento di condono avrebbe inibito l’adozione di ulteriori misure, compresa l’acquisizione del bene.

Lo stesso, quanto ai successivi plurimi abusi contestati dall’amministrazione (2004, 2006, 2016 e 2018) si difende sostenendo che si tratterebbe di opere di completamento dell’immobile senza aumenti di superfice e volumetria o di opere tese a preservare il manufatto in attesa della definizione del procedimento di condono.

Di contrario avviso l’amministrazione che, evidenziando come il fabbricato fosse stato interessato negli anni da una pluralità di interventi abusivi, anche in epoca successiva all’adozione della prima misura ripristinatoria, afferma l’inesistenza attuale del manufatto oggetto dell’istanza di condono nella sua originaria consistenza che inibirebbe di per sé lo scrutinio dell’istanza di condono a suo tempo presentata.

La realizzazione di un complesso edilizio in tutto e per tutto diverso da quello esistente al momento della presentazione della domanda di condono, a parere dell’amministrazione, rappresenterebbe una implicita rinuncia all’istanza di condono che determinerebbe la inammissibilità/improcedibilità del ricorso.

In ogni caso, l’esecuzione di interventi ulteriori al di fuori delle procedure di cui all’art. 35 della L. n. 47/1985, non potrebbe che determinarne l’abusività vincolando l’amministrazione all’adozione di misure ripristinatorie.

Eccepisce ulteriormente l’amministrazione che la inammissibilità/improcedibilità dell’impugnazione discenderebbe altresì dalla mancata impugnazione delle ordinanze di demolizione successive alla presentazione della domanda di condono che, peraltro, non è corredata da documentazione fotografica ex art. 32, comma 35, della L. n. 326/2003 comprovante lo stato di fatto dell’immobile al momento della presentazione dell’istanza (peraltro non depositata nemmeno in giudizio).

Da ultimo, evidenza il Comune che la domanda di condono interveniva successivamente al perfezionamento dell’effetto ablativo determinatosi in conseguenza dell’inottemperanza all’ingiunzione del 2001 e rispetto al quale il provvedimento impugnato assolve una funzione meramente dichiarativa.

Inammissibile infine sarebbe l’impugnazione della nota di trascrizione per omessa notifica del gravame all’amministrazione delle finanze.

Ricostruite nei suesposti sintetici termini le posizioni delle parti, il Collegio deve procedere ad una corretta perimetrazione del presente giudizio escludendo dallo scrutinio le iniziative comunali successive.

In primo grado, come anticipato, l’appellante impugnava il « decreto di acquisizione gratuita al patrimonio delle opere abusive realizzate in NT … » (prot. N. 2528 del 30 marzo 2011) e il Tar si pronunciava con l’impugnata sentenza in merito alla legittimità di detto atto restando estranee al giudizio le ulteriori vicende (ampliamenti abusivi dell’immobile, come li qualifica l’amministrazione; mere opere di completamento e manutenzione, come afferma l’appellante).

Detto atto interveniva una volta accertata l’inottemperanza all’ingiunzione n. 75 dell’8 novembre 2001, ritualmente notificata il 10 novembre successivo, con la quale l’amministrazione ordinava al proprietario « nella sua qualità di committente e di esercente la patria potestà del figlio minore SI NI » di procedere alla demolizione « con l’avvertenza che in caso di inottemperanza sarà dato corso ai provvedimenti conseguenti previsti per legge ».

Detta inottemperanza, come specificato nel provvedimento impugnato in primo grado, veniva accertata con verbale n. 2 del 22 aprile 2002.

Ciò premesso deve rilevarsi che parte appellante formula nel presente giudizio due capi d’impugnazione:

- con il primo deduce l’erroneità della sentenza di primo grado per aver ritenuto inammissibili le censure relative alla violazione della normativa sul condono evidenziando come la controversa ordinanza di acquisizione gratuita rappresenti un atto consequenziale alla mancata ottemperanza alle ordinanze di demolizione n. 75 dell’8.11.2001 e n. 45 del 4.6.2004 da ritenersi inefficaci a seguito della presentazione dell’istanza di condono prot. n. 3885 del 7 giugno 2004, mai definita dal Comune;

- con il secondo deduce l’illegittimità dell’ordinanza di acquisizione per vizi propri in quanto non preceduta da un formale accertamento dell’inottemperanza all’ordine di demolizione. In particolare, ad avviso di parte appellante l’accertamento dell’inottemperanza alla ingiunzione a demolire dovrebbe necessariamente intervenire nelle forme di un atto avente valore provvedimentale, tale non potendosi ritenere il citato verbale n. 2 di accertamento redatto dalla Polizia Municipale in data 22 aprile 2002, ancorché regolarmente notificato.

L’appello è infondato.

Ai sensi dell’art. 31, comma 4, del d.P.R. n. 380/2001 « l’accertamento dell'inottemperanza alla ingiunzione a demolire, nel termine di cui al comma 3, previa notifica all'interessato, costituisce titolo per l'immissione nel possesso e per la trascrizione nei registri immobiliari, che deve essere eseguita gratuitamente ».

La Sezione ha già avuto modo di affermare, aderendo ad un consolidato orientamento (da ultimo ricostruito da Cons. Stato, Ad. plen. 11 ottobre 2023, n. 16), che « l’acquisizione gratuita al patrimonio del Comune dell’area sulla quale insiste la costruzione abusiva non è una misura strumentale per consentire al Comune di eseguire la demolizione, né una sanzione accessoria di questa, bensì costituisce una sanzione autonoma che consegue ad un duplice ordine di condotte, poste in essere da chi, dapprima, esegue un'opera abusiva e, poi, non adempie all'obbligo di demolirla. Ne deriva che l'esistenza di un ordine di demolizione efficace costituisce effettivamente uno dei presupposti per la produzione dell'effetto acquisitivo al patrimonio comunale regolato dall'art. 31 d.P.R. n. 380/01 » (Cons. Stato, Sez. VI, 1° settembre 2021, n. 6190).

Nell’occasione è stato ulteriormente precisato che « i procedimenti repressivi in materia edilizia, culminanti con l’atto di acquisizione della proprietà privata al patrimonio comunale, devono seguire una corretta scansione procedimentale, che consenta al privato di adempiere al provvedimento demolitorio al fine di evitare l’estrema conseguenza della perdita della proprietà. Tale scansione procedimentale è costituita dal provvedimento di demolizione, con cui viene assegnato il termine di novanta giorni per adempiere spontaneamente alla demolizione ed evitare le ulteriori conseguenze pregiudizievoli; dall’accertamento della inottemperanza alla demolizione tramite un verbale che accerti la mancata demolizione; dall’atto di acquisizione al patrimonio comunale che costituisce il titolo per l’immissione in possesso e per la trascrizione dell’acquisto della proprietà in capo al Comune ».

Nel caso si specie, la proprietà è stata posta in condizione di rimediare all’abuso perpetrato a seguito della notifica della misura ripristinatoria che ammoniva circa le conseguenze previste dalla legge in caso d’inottemperanza a quanto ordinato.

Il mancato ripristino veniva accertato con verbale notificato all’appellante (circostanza non smentita dallo stesso) cui seguiva, ancorché solo nel 2011, l’atto dichiarativo dell’effetto traslativo che, si rammenta, non trova causa in detta dichiarazione di inottemperanza ma nella legge e si perfeziona, in presenza dell’inerzia del destinatario dell’ordinanza di ripristino, una volta trascorsi 90 giorni dalla notifica della misura.

L’atto impugnato pertanto non può che essere qualificato in termini di atto meramente dichiarativo di un effetto già verificatosi ex lege .

È pacifico, infatti, che « l’acquisizione gratuita al patrimonio comunale degli immobili abusivi e della relativa area di sedime costituisce effetto automatico della mancata ottemperanza all'ordine di demolizione» trattandosi «di un atto dovuto privo di contenuto discrezionale, subordinato esclusivamente all'accertamento dell'inottemperanza e al decorso del termine di legge (novanta giorni) fissato per la demolizione ed il ripristino dello stato dei luoghi (Cons. Stato, Sez. VI, 9 giugno 2020, n. 3686) » (Cons. stato, Sez. VII, 18 agosto 2023, n. 7826).

Nessun effetto, nei sensi invocati in appello, riveste l’istanza di condono presentata dall’appellate il 7 giugno 2004 posto che a tale data l’effetto traslativo ex lege si era già verificato e l’appellante, in quanto non più proprietario dell’immobile, non era legittimato ad intraprendere alcuna iniziativa (se non rimborsare all’amministrazione le spese sostenute in caso di demolizione d’ufficio, salvo ulteriori accordi tra le parti, come indicato dalla sentenza dell’Ad. plen. 16/2023 cit., al punto 41, lett. d), tanto meno la richiesta di condono di opere ormai di proprietà pubblica (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 4 giugno 2024, n. 4997).

Per quanto precede l’appello deve essere respinto.

Ciò nonostante, in ragione della evidenziata condotta processuale poco diligente dell’amministrazione resistente, può procedersi alla compensazione delle spese di lite del presente grado di giudizio.

Le questioni appena vagliate esauriscono l’ambito del contenzioso sottoposta al Collegio, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (come chiarito dalla giurisprudenza costante, ex plurimis, per le affermazioni più risalenti, Cass. civ., Sez. II, 22 marzo 1995 n. 3260 e, per quelle più recenti, Cass. civ., Sez. V, 16 maggio 2012 n. 7663).

Gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa le spese del presente grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità dell’appellante e dei figli.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Hadrian Simonetti, Presidente

Dario Simeoli, Consigliere

Giordano Lamberti, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

Marco Poppi, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Marco Poppi	Hadrian Simonetti

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.