N. 00556/2013 REG.PROV.COLL.

N. 02892/2011 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di TA (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2892 del 2011, proposto dal Comune di Pachino, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avv. Giuseppe Gennaro, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Salvo Vittorio in TA, via Milano 6;

contro

il Dipartimento ambiente dell'Assessorato territorio e ambiente della Regione Siciliana, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura distrettuale dello Stato di TA, presso la quale ope legis domicilia in TA, via Vecchia Ognina, 149;

nei confronti di

Azienda regionale foreste demaniali, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura distrettuale dello Stato di TA, presso la quale ope legis domicilia in TA, via Vecchia Ognina, 149;

e con l'intervento di

Legambiente - Comitato regionale siciliano ONLUS, Associazione mediterranea per la natura, LIPU - Lega italiana protezione uccelli, Club alpino italiano - Regione Sicilia, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dagli avvocati Corrado V. Giuliano, Nicola Giudice e Marco Casciana, con domicilio eletto presso il loro studio, in TA, via Pasubio, 33;

per l'annullamento

del decreto del Dirigente Generale del dipartimento regionale dell'Ambiente n. 557 del 27 luglio 2011, con il quale è stata istituita la riserva naturale orientata denominata “Pantani della Sicilia sud orientale”, pubblicato in data 16 settembre 2011 sulla GURS n. 39, nonché delle allegate planimetrie e del regolamento della riserva.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Dipartimento ambiente dell'Assessorato territorio e ambiente della Regione Siciliana e dell’Azienda regionale foreste demaniali;

Visto l’intervento di Legambiente - Comitato regionale siciliano ONLUS, dell’Associazione mediterranea per la natura, della LIPU - Lega italiana protezione uccelli, del Club alpino italiano -regione Sicilia;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 dicembre 2012 il dott. Diego Spampinato e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso consegnato all’Ufficio notifiche il 13 ottobre 2011, notificato il 14 ottobre 2011 e depositato il 13 ottobre 2011, il Comune ricorrente espone:

- che con il provvedimento impugnato è stata istituita la riserva naturale orientata denominata “Pantani della Sicilia sud orientale”, il cui perimetro ricadrebbe in gran parte nell’ambito del territorio del Comune di Pachino;

- che la perimetrazione della riserva riprenderebbe pedissequamente le aree previste nelle cartografie allegate al decreto assessorile della Regione Siciliana 970/1991, di approvazione del Piano regionale dei parchi e delle riserve naturali;

- che tale perimetrazione sarebbe superata in seguito alle modifiche del territorio intervenute nel periodo di tempo intercorso fra l’approvazione del DA 970/1991 e l’emanazione del provvedimento impugnato, con gravi ricadute per le attività economiche esistenti sul territorio comunale.

Affida quindi il ricorso ai seguenti motivi.

1. Incompetenza; violazione dell’articolo 5, comma 2, della LR 98/1981. La competenza all’emissione dell’impugnato decreto istitutivo della riserva apparterrebbe all’Assessore del territorio e dell’ambiente della Regione Siciliana e non al Dirigente preposto al Dipartimento dell’ambiente dello stesso assessorato, che ha invece emesso il provvedimento.

2. Violazione e falsa applicazione dell’art. 6, comma 3, della LR 98/1981. Il decreto istitutivo avrebbe dovuto contenere la delimitazione definitiva della riserva, individuare l’affidatario della gestione e statuire sui suoi obblighi; prevede invece un procedimento teso alla modifica dei confini della riserva che avrebbe dovuto precedere, e non seguire, l’istituzione della riserva.

3. Violazione e falsa applicazione dell’articolo 5 comma 3, della LR 98/1981. Il piano regionale dei parchi e delle riserve naturali di cui al citato DA 970/1991 non sarebbe mai stato sottoposto a revisione, né il decreto istitutivo della riserva sarebbe intervenuto entro un anno dalla emanazione del DA 970/1991; inoltre, con sentenza TAR Sicilia – TA 1271/2010 sarebbe stato riconosciuto che il piano è decaduto.

4. Violazione e falsa applicazione degli artt. 5, 6, 7 e 11 D. Lgs. 152/2006; il decreto istitutivo, essendo atto di pianificazione del territorio, dovrebbe essere sottoposto a VIA e VAS, come sarebbe riconosciuto con sentenza del TAR Sicilia – TA, Sez. I, 1 settembre 2011, n. 2146 riferita al piano paesaggistico della Provincia di Ragusa.

5. Violazione e mancata applicazione degli artt. 22 legge 394/1991 e 7 legge 241/1990; eccesso di potere per presupposto erroneo, travisamento dei fatti, difetto di adeguata istruttoria, contraddittorietà manifesta e carenza di motivazione. Il Comune non sarebbe stato in nessun modo coinvolto nel procedimento per l’istituzione della riserva, nonostante che nel passato avesse più volte richiesto una revisione delle aree inserite nel piano regionale dei parchi e delle riserve naturali; in proposito, la Corte costituzionale avrebbe più volte dichiarato l’illegittimità di leggi regionali che non prevedessero la partecipazione degli enti locali alla istituzione e/o modifica delle aree protette .

Si sono costituiti il Dipartimento ambiente dell'Assessorato territorio e ambiente della Regione Siciliana e l’Azienda regionale foreste demaniali; sono quindi intervenuti il Comitato regionale siciliano di Legambiente, l’Associazione mediterranea per la natura, la LIPU - Lega italiana protezione uccelli, ed il Gruppo regionale della Sicilia del Club alpino italiano.

Sia le Amministrazioni che i soggetti intervenuti hanno spiegato difese in rito e nel merito.

In particolare, gli interventori hanno eccepito l’inammissibilità del ricorso per mancata notifica agli altri Comuni nell’ambito del cui territorio ricade la riserva, ritenuti controinteressati qualificati (il Comune di Ispica, in particolare, si sarebbe espresso a favore della istituzione della riserva); hanno inoltre dedotto che il ricorso può avere rilevanza solo relativamente al territorio del Comune di Pachino.

L’Avvocatura dello Stato ha eccepito l’irricevibilità per tardività delle censure contenute in ricorso rivolte avverso il DA 970/1991, di approvazione del Piano regionale dei parchi e delle riserve naturali.

Il Comune di Pachino, con memoria depositata il 2 novembre 2012 ha eccepito l’inammissibilità dell’atto di intervento sia perché gli intervenienti si sarebbero qualificati come «…enti gestori di aree protette nella Regione Siciliana…» , apparendo ciò insufficiente a fondare la legittimazione ad intervenire, e non sarebbe stato esplicitato altrimenti l’interesse sotteso all’intervento, sia per la circostanza che non sarebbero stati documentati gli atti deliberativi con cui le rispettive associazioni avrebbero autorizzato l’intervento.

All’udienza pubblica del 5 dicembre 2012 la causa è stata trattata e trattenuta per la decisione.

DIRITTO

Preliminarmente, il Collegio ritiene di precisare che, attesa la legittimazione del Comune di Pachino quale ente esponenziale della collettività stanziata sul proprio territorio (sul punto, Cons. Stato, Sez. V, 31 maggio 2012, n. 3254; analogamente, TAR Sicilia – TA, Sez. III, 10 febbraio 2012, n. 369) ed il tenore delle censure proposte, un’eventuale pronuncia di annullamento potrebbe esplicare i propri effetti sugli atti impugnati in toto ovvero limitatamente alla parte avente incidenza sul territorio del Comune ricorrente, in ragione del tenore dei motivi di ricorso eventualmente accolti e della loro incidenza sul profilo “genetico” dell’atto e/o della sua efficacia.

Infatti, pur essendo la divisibilità degli effetti di un atto generalmente valutata con riferimento ai soggetti destinatari, così da ritenere divisibili gli atti plurimi (Cons. Stato, AP, 2 maggio 2006, n. 8), tuttavia, nel caso di specie, il territorio comunale appare criterio potenzialmente utile a discriminare l’ambito di produzione degli effetti.

Circa la legittimazione delle associazioni intervenienti il Collegio ritiene opportuno anzitutto precisare, in punto di fatto, che tutte le quattro associazioni risultano ricomprese nell’elenco delle associazioni per cui permane l’individuazione ai sensi e per gli effetti dell’art. 13 della legge 8 luglio 1986, n. 349, di cui al decreto del Ministro dell’ambiente, e della tutela del territorio e del mare del 9 luglio 2012, prot. SEC-DEC-2012-480.

Ciò, ai sensi degli artt. 13 e 18, comma 5, della legge 349/1986, è sufficiente a consentire loro di intervenire nei giudizi per danno ambientale e ricorrere in sede di giurisdizione amministrativa per l'annullamento di atti illegittimi, essendo quindi circostanza sufficiente a fondare la legittimazione nel presente giudizio (in tema, fra le altre, TAR Sicilia – Palermo, Sez. I, 23 marzo 2011, n. 546, alle cui motivazioni sul punto, ai sensi dell’art. 88, comma 2, cpa, comunque si rinvia).

Il Collegio ritiene, inoltre, che gli altri Comuni sul cui territorio insiste la riserva (Comune di Ispica e Comune di Noto) non rivestano posizione di contraddittori necessari ai quali deve essere notificato il ricorso; pur essendo infatti essi enti esponenziali della collettività stanziata sul territorio, nondimeno il provvedimento impugnato non esplica una incidenza diretta sulla loro situazione giuridica soggettiva, così da potersi rinvenire un’utilità tale da individuarli come titolari d'un interesse qualificato alla conservazione dell’atto (TAR Veneto, Sez. III, 5 maggio 2004, n. 1353; TAR Sicilia – TA, Sez. II, 12 marzo 2012, n. 639); le eventuali ripercussioni indirette della decisione di questo Giudice incidono su un interesse che può giustificare un loro atto d'intervento ma non si qualifica come interesse uguale e di segno contrario a quello introdotto dal Comune ricorrente: allo stato gli atti impugnati risultano loro indifferenti e solo un loro eventuale atto d'intervento potrebbe rendere concreto tale interesse (in tema: Cons. Stato, Sez. V, 30 giugno 2011, n. 3921).

Il Collegio passa quindi all’esame del merito del ricorso.

Il primo motivo, con cui si deduce il difetto di competenza dirigenziale alla emanazione dell’impugnato provvedimento di istituzione della riserva, non è fondato.

L’art. 6, comma 1 (erroneamente indicato in ricorso come art. 5, comma 2), della LR 6 maggio 1981, n. 98, dispone che «In attuazione del piano regionale di cui all'articolo 5 si provvederà alla istituzione dei parchi e delle riserve con decreto dell'Assessore regionale per il territorio e l'ambiente, previo parere del Consiglio regionale» .

L’art. 2 della LR 15 maggio 2000, n. 10 stabilisce, per quanto di interesse ai fini della presente trattazione, che «… Il Presidente della Regione e gli Assessori esercitano le funzioni di indirizzo politico-amministrativo, definiscono gli obiettivi ed i programmi da attuare, adottano gli atti rientranti nello svolgimento di tali funzioni, verificano la rispondenza dei risultati dell'attività amministrativa e della gestione agli indirizzi impartiti. Ad essi spettano, in particolare (…) b) la definizione di obiettivi, priorità, piani, programmi e direttive generali per l'azione amministrativa e per la gestione…» ; il passo qui riportato traspone in sede regionale l’identico testo (salvo per i riferimenti al Presidente della Regione ed agli Assessori) dell’art. 4 del D. Lgs. 30 marzo 2001, n. 165, che ha riprodotto il testo del previgente art. 3 D. Lgs. del D. Lgs. 3 febbraio 1993, n. 29; l’art. 1, comma 3, del citato decreto 165/01, riproducendo il previgente art. 1, comma 3, del D. Lgs. 29/93, stabilisce quindi che «...Le disposizioni del presente decreto costituiscono princìpi fondamentali ai sensi dell'articolo 117 della Costituzione. Le Regioni a statuto ordinario si attengono ad esse tenendo conto delle peculiarità dei rispettivi ordinamenti. I princìpi desumibili dall'articolo 2 della legge 23 ottobre 1992, n. 421, e successive modificazioni, e dall'articolo 11, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59, e successive modificazioni ed integrazioni, costituiscono altresì, per le Regioni a statuto speciale e per le provincie autonome di Trento e di Bolzano, norme fondamentali di riforma economico-sociale della Repubblica» ; le norme di legge ivi richiamate contemplano espressamente il «...principio della separazione tra compiti e responsabilità di direzione politica e compiti e responsabilità di direzione delle amministrazioni...» (così l’art. 11, comma 4, legge 59/97, con riferimento all’art. 2 legge 421/92).

La giurisprudenza costituzionale, con riferimento al principio di separazione fra indirizzo politico e attività gestionale, ha avuto modo di statuire che «...il legislatore - abbandonando il modello incentrato esclusivamente sul principio della responsabilità ministeriale, che negava, di regola, attribuzioni autonome ed esterne agli organi burocratici - ha fatto perno sulla distinzione tra il potere di indirizzo politico-amministrativo e l'attività gestionale svolta dai dirigenti ...» (sentenza 23 marzo 2007, n. 103), e che «..le funzioni di indirizzo politico-amministrativo, che si sostanziano, in particolare, nella definizione degli obiettivi e dei programmi da attuare e nella verifica della rispondenza dei risultati dell’attività amministrativa e della gestione agli indirizzi impartiti (…) sono nettamente separate dall’attività gestionale...» (sentenza 28 ottobre 2010, n. 340).

Nel caso di specie, peraltro nel solco della giurisprudenza di questo TAR Sicilia – TA, da cui il Collegio non ravvisa motivi di discostarsi – sentenza Sez. I, 14 febbraio 2008, n. 279, secondo cui «…Sulla base della normativa di riforma della dirigenza , pertanto, la competenza ad adottare l’atto impugnato (provvedimento di riperimetrazione del 7.4.2006) spettava al dirigente e non all’assessore…» – il provvedimento istitutivo della riserva, adottato in attuazione del piano regionale dei parchi e delle riserve naturali costituisce attività gestionale, disponendo l’art. 7, comma 1, della citata LR 10/2000 che « … I dirigenti di struttura di massima dimensione comunque denominata, nell'ambito di quanto stabilito dal comma 1 dell'articolo 2, esercitano fra gli altri i seguenti compiti e poteri (…) b) curano l'attuazione dei piani, programmi e direttive generali definiti dal Presidente della Regione e dagli Assessori regionali…» .

Anche il motivo n. 2 è infondato.

L’art. 6, comma 3, della LR 6 maggio 1981, n. 98, con riferimento ai decreti istitutivi delle riserve, dispone che «I decreti di cui al comma precedente conterranno la delimitazione definitiva delle singole riserve, l'individuazione dell'affidatario e la statuizione degli obblighi dello stesso, in rapporto alle indicazioni tecniche fissate dal Consiglio regionale per la realizzazione dei fini istituzionali delle riserve medesime. Detti decreti recheranno in allegato il regolamento con cui si stabiliscono le modalità d'uso e i divieti da osservarsi» .

L’art. 5 del decreto impugnato dispone che «La gestione della R.N.O. “Pantani della Sicilia Sud- Orientale” è affidata, ai sensi dell’art. 20 della legge regionale n. 14/88, all’Azienda regionale foreste demaniali (A.R.FF.DD.) per la gestione. Con successivo provvedimento, da emanarsi entro il termine massimo di un anno dalla data del presente decreto, dovrà essere sottoscritta e approvata la convenzione per l’affidamento in gestione della riserva naturale» ; il successivo art. 6 dispone che «Entro un anno dall’istituzione della riserva, l’ente gestore dovrà presentare all’Assessorato regionale del territorio e dell’ambiente una proposta di modifica dei confini e della zonizzazione della riserva naturale orientata “Pantani della Sicilia Sud-Orientale” e del relativo regolamento redatta sulla base di specifici e puntuali studi sugli aspetti naturalistici, sulla fauna e sulle attività agricole dell’area interessata» .

Giova precisare, in punto di fatto, che non vi è discussione fra le parti sulla circostanza che il perimetro della riserva individuato con il decreto istitutivo impugnato corrisponda a quello di massima previsto dal piano regionale dei parchi e delle riserve approvato con il DA 970/1991 (sul punto, ricorso, pag. 2; memoria della Avvocatura dello Stato depositata il 5 novembre 2011, pag. 7; memoria per i soggetti intervenienti depositata il 5 novembre 2011, pag. 15).

Parte ricorrente sostiene che la previsione del decreto istitutivo di una revisione della perimetrazione della riserva entro un anno dalla sua istituzione equivarrebbe ad istituirla con una perimetrazione non definitiva; pone quindi l’accento sulla circostanza che si porrebbe, al momento della prevista revisione, l’ulteriore problema che le aree ricadute nel perimetro della riserva avrebbero subito, negli oltre venti anni decorsi tra il DA 970/1991 e l’impugnato decreto istitutivo, mutamenti così radicali da essere prive di interessi degni di tutela naturalistica.

Il Collegio ritiene in proposito che il motivo non colga nel segno.

Pur essendo il tempo decorso fra il DA 970/1991 e l’impugnato decreto istitutivo obiettivamente molto rilevante, tuttavia la valutazione circa l’opportunità di apportare una revisione al piano dei parchi e delle riserve naturali – anche limitatamente alla riserva di cui si tratta – anziché istituire la riserva naturale con la stessa perimetrazione prevista dal piano, ricade nell’ambito delle scelte di merito dell’Amministrazione.

Inoltre, il decorso del tempo non vale a costituire ex se profilo di illegittimità del provvedimento impugnato.

La citata LR 98/1981 prevede infatti, al comma 7 dell’art. 22, che «…nelle aree destinate a riserva comprese nel piano di cui all'articolo 5 della presente legge, dalla data di notifica al comune del piano stesso è sospesa l'esecuzione delle opere pubbliche. La prosecuzione eventuale dei lavori è subordinata al riesame dei progetti con la procedura di cui al precedente comma» ; ed al successivo comma 8, che «Nelle aree di cui al settimo comma è vietato: a) l'introduzione di specie estranee vegetali o animali che possano alterare l'equilibrio naturale; b) la modificazione del regime delle acque; c) l'accensione di fuochi all'aperto; d) la coltivazione di cave e l'esecuzione di movimenti di terra non finalizzati allo svolgimento delle normali attività agricole» ; quindi, al successivo comma 9, che «In dette aree sono consentiti la prosecuzione delle attività agro-silvo-pastorali compatibili con la tipologia di riserva proposta e gli interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria di cui all'articolo 20, lettere a), b), c) della legge regionale 27 dicembre 1978, n. 71» .

La legge regionale introduce quindi misure di salvaguardia del territorio destinato a ricadere all’interno del perimetro della riserva, operanti a decorrere dalla approvazione del piano.

In relazione alle misure di salvaguardia in materia ambientale stabilite direttamente dalla legislazione quadro sulle aree protette, la giurisprudenza ha avuto condivisibilmente modo di giudicarle come non soggette a decadenza, in ragione della loro natura conformativa e delle finalità di tutela ambientale ad esse sottese (recentemente, e con richiami di giurisprudenza: TAR Puglia – Bari, Sez. III, 23 ottobre 2012, n. 1789).

Ne consegue che eventuali mutamenti del territorio o delle attività economiche o antropiche ivi stanziate, intervenuti nel periodo successivo all’emanazione del DA 970/1991, e non coerenti con le previsioni di cui all’art. 22, non potrebbero costituire profilo viziante del provvedimento istitutivo della riserva, costituendo anzi violazione delle citate misure di salvaguardia.

Anche il motivo n. 3 è infondato.

Con riferimento al piano regionale dei parchi e delle riserve naturali dispone l’art. 5, comma 3, della LR 98/1981: «Il piano è sottoposto a revisione ogni cinque anni. Eventuali varianti possono essere predisposte ed approvate in osservanza delle disposizioni di cui ai commi precedenti» ; il successivo art. 6, comma 2, dispone che «I decreti di istituzione delle riserve sono emanati entro un anno dall'emanazione del decreto approvativo del piano regionale di cui all'articolo 5» .

Costituisce principio generale del diritto quello secondo cui i termini del procedimento amministrativo devono essere considerati ordinatori, qualora non siano dichiarati espressamente perentori dalla legge (Cons. Stato, Sez. VI, 14 gennaio 2009 , n. 140); nel caso di specie, nessuna conseguenza è prevista per il superamento del termine.

E se pur è vero che l'intenzione del Legislatore non si ricava sempre e necessariamente dall'esplicita disposizione in tal senso, potendo la natura perentoria essere desunta anche implicitamente dalla ratio legis e dalle specifiche esigenze di rilievo pubblico che lo svolgimento di un adempimento in un arco di tempo prefissato è indirizzato a soddisfare, questo Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia ha già avuto modo di negare la natura perentoria del termine di cui si tratta, con motivazioni che il Collegio ritiene condivisibili, sul presupposto della mancanza di uno specifico interesse pubblico che inducesse a ritenerlo tale: «…a parte che i termini fissati dalle disposizioni normative nei confronti della P.A. sono di norma sollecitatori, si osserva che la perentoriètà di un termine, anche se non espressamente prevista dalle disposizioni normative, non può non avere riguardo che ad uno specifico interesse che richieda un tempestivo intervento, la cui mancanza conduce senz’altro nell’area della presunzione della ordinatorietà del termine fissato. E nella fattispecie non è rinvenibile alcun elemento che possa far ritenere quale perentorio il termine indicato nel richiamato art. 5…» (TAR Sicilia – Palermo, Sez. II, 23 aprile 2004, n. 733).

Né a diversa decisione può indurre la sentenza su cui il Comune ricorrente fonderebbe la propria deduzione circa la intervenuta decadenza del piano (TAR Sicilia – TA, Sez. I, 28 aprile 2010, n. 1271); in tale sentenza, infatti, si legge: «…Va premesso, in punto di fatto, che i terreni del ricorrente ricadono nell’ambito di un’area più vasta denominata “Pantano Longarini”, e che sono stati via via interessati nel tempo da: a) un vincolo ambientale e naturalistico apposto con D.A. 970/1991, poi decaduto…» . Ora, in disparte la circostanza che la citata sentenza è volta alla tutela avverso un’ipotesi di silenzio-rifiuto dell’Amministrazione circa la destinazione urbanistica di terreni e che il passo riportato è un mero obiter dictum , peraltro inerente una circostanza data per presupposta in fatto, e che pertanto la decisione non sarebbe vincolante nemmeno in ordinamenti giuridici che prevedono la vincolatività del precedente giurisprudenziale, la decadenza appare riferita ad un vincolo apposto con il DA 970/1991, forse ai sensi dell’art. 6, comma 6, della LR 98/1981; quindi, anche ammesso che tale decadenza si fosse effettivamente verificata, non sarebbe comunque condivisibile la tesi di parte ricorrente tendente a sostenere che essa si riferisca all’intero piano.

Anche il motivo n. 4 è infondato.

Secondo la tesi di parte ricorrente, il decreto istitutivo, trattandosi di atto di pianificazione del territorio, avrebbe dovuto essere sottoposto a VIA e VAS, come sarebbe stato riconosciuto con sentenza di questo TAR Sicilia – TA, Sez. I, 1 settembre 2011, n. 2146, riferita al piano paesaggistico della Provincia di Ragusa.

In relazione a tale motivo è sufficiente dar conto della riforma della citata sentenza 2146/2011 ad opera della sentenza del Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana 27 settembre 2012, n. 811, che ha condivisibilmente statuito che «…il piano paesistico, pur senza dubbio essendo uno strumento di programmazione, non soggiace a VAS, non perché sia, o non, fuori dal campo di applicazione della relativa disciplina, ma solo perché esso fissa il parametro di validità e di validazione di tutti i piani e programmi che devono esser sottoposti alla VAS stessa, essendo a loro volta obbligati dalla legge a proporre soluzioni di sviluppo sostenibile a salvaguardia dell’ambiente e del patrimonio culturale…» .

Il Collegio passa quindi a delibare il motivo n. 5, con cui il Comune ricorrente deduce violazione di legge ed eccesso di potere per non essere stato in nessun modo coinvolto nel procedimento per l’istituzione della riserva, nonostante che nel passato avesse più volte richiesto una revisione delle aree inserite nel piano adottato con il DA 970/1991.

In particolare, il Comune di Pachino deduce violazione dell’art. 22 della legge 394/1991 che, ai commi 1 e 2, prevede, per quanto di interesse ai fini della presente trattazione, che «1. Costituiscono princìpi fondamentali per la disciplina delle aree naturali protette regionali: a) la partecipazione (…) dei comuni al procedimento di istituzione dell'area protetta (…) Tale partecipazione si realizza (…) attraverso conferenze per la redazione di un documento di indirizzo relativo all'analisi territoriale dell'area da destinare a protezione, alla perimetrazione provvisoria, all'individuazione degli obiettivi da perseguire, alla valutazione degli effetti dell'istituzione dell'area protetta sul territorio; b) la pubblicità degli atti relativi all'istituzione dell'area protetta e alla definizione del piano per il parco di cui all'articolo 25; (…) 2. Fatte salve le rispettive competenze per le regioni a statuto speciale e per le province autonome di Trento e di Bolzano, costituiscono princìpi fondamentali di riforma economico-sociale la partecipazione degli enti locali alla istituzione e alla gestione delle aree protette e la pubblicità degli atti relativi all'istituzione dell'area protetta e alla definizione del piano per il parco» , evidenziando come, nel caso di specie, il suo mancato coinvolgimento nel procedimento che ha portato al provvedimento di istituzione della riserva avrebbe un effetto particolarmente rilevante, atteso che la perimetrazione di massima è stata effettuata vent’anni prima, con il DA 970/1991, e sulla base di cartografie risalenti agli anni sessanta del secolo scorso.

Il Comune ricorrente argomenta sul punto che la Corte costituzionale avrebbe più volte dichiarato l’illegittimità di leggi regionali che non prevedevano la partecipazione degli enti locali alla istituzione o alla modifica delle aree protette; in particolare, avrebbe avuto modo di statuire come «…La partecipazione al procedimento di istituzione delle aree protette regionali dei singoli enti locali il cui territorio sia destinato a far parte dell'istituenda area protetta, richiesta dall'art. 22 della legge quadro, non può ritenersi garantita dalla previsione, ad opera della legge regionale impugnata, di un comitato consultivo regionale per le aree naturali protette (art. 3) che, come osserva il giudice a quo, non prevede la partecipazione di rappresentanti dei singoli enti locali interessati in concreto, nè è composto stabilmente da rappresentanti dei comuni. La richiesta partecipazione dei comuni interessati neppure può ritenersi legittimamente surrogata dalla possibilità di formulare osservazioni e proposte nei confronti dei decreti istitutivi del parco, loro concessa dalla lettera b) dell'impugnato art. 6…» (sentenza 14 luglio 2000, n. 282).

Pertanto, le previsioni dell’art. 22 citato, in quanto norma fondamentale di riforma economico sociale, avrebbero dovuto essere applicate anche al procedimento che ha portato al provvedimento di istituzione della riserva; di qui l’illegittimità dell’impugnato decreto 557 del 27 luglio 2011.

La censura non è infondata, ma porta a conseguenze diverse da quelle prospettate dal Comune ricorrente.

Preliminarmente, il Collegio ritiene che le dedotte censure di travisamento dei fatti e difetto di motivazione siano fondate se ed in quanto sia fondata la censura di esclusione del Comune dalla partecipazione al procedimento, in quanto, per espressa prospettazione di parte ricorrente «…Il mancato coinvolgimento dell’Ente locale (…) oltre a costituire ex se motivo di illegittimità per violazione della normativa rubricata, ha comportato l’impossibilità di tenere nel dovuto conto gli interessi di sviluppo del territorio e le istanza di sviluppo socio economico di cui l’Ente locale è portatore esponenziale…» (ricorso, pag. 14).

Effettivamente, la Corte costituzionale ha più volte (sentenze 14 luglio 2000, n. 282 e 26 gennaio 2012, n. 14) dichiarato l’illegittimità di leggi regionali che non prevedevano la partecipazione degli enti locali alla istituzione o alla modifica delle aree protette nelle forme di cui al citato art. 22, espressamente qualificandolo come «…parametro interposto…» (sentenza 14 luglio 2000, n. 282).

Tuttavia, tale difformità non può portare, sic et simpliciter , all’annullamento del provvedimento impugnato.

La LR 98/1981 prevede, quali forme di partecipazione dei Comuni al procedimento di istituzione delle riserve, la possibilità di formulare osservazioni nei confronti della proposta di piano regionale dei parchi e delle riserve naturali (art. 28, comma 1, con riferimento all’art. 4, comma 1, lett. a ), nonchè la designazione di tre esperti (art. 3, comma 1, lett. e ), da parte delle tre principali associazioni dei comuni, da nominare nell’ambito del Consiglio regionale per la protezione del patrimonio naturale, uno dei compiti di tale Consiglio essendo quello di predisporre il piano regionale dei parchi e delle riserve naturali (art. 4, comma 1, lett. a ).

Tali modalità partecipative risultano quindi, secondo quanto statuito dalla Corte costituzionale, come visto, non idonee a soddisfare la previsione dell’art. 22 della legge 394/1991.

Ciò però non può portare alla integrazione del procedimento con le forme partecipative previste dal citato art. 22.

La norma regionale definisce in maniera esaustiva le modalità partecipative del procedimento di istituzione delle riserve naturali regionali; nei due casi in cui la Corte costituzionale ha rilevato difformità delle leggi regionali con il citato art. 22, ha proceduto a dichiararle costituzionalmente illegittime; se avesse ritenuto che il significato della norma avesse potuto essere integrato con i dettami dell’art. 22, avrebbe invece emanato una sentenza interpretativa di rigetto; ciò in forza del principio, affermato nella sentenza 22 ottobre 1996, n. 356, e poi più volte ribadito, secondo cui «…una disposizione non può essere ritenuta costituzionalmente illegittima perché può essere interpretata in un senso che la ponga in contrasto con parametri costituzionali, ma soltanto se ne è impossibile una interpretazione conforme alla Costituzione (si vedano, da ultimo, la sentenza n. 379 del 2007 e le ordinanze n. 448 e n. 464 del 2007)…» (Corte cost., sentenza 16 maggio 2008, n. 147).

Se ne deve quindi concludere che le norme che prevedano forme partecipative diverse da quelle individuate dall’art. 22 citato non possano essere integrate in via interpretativa o giurisprudenziale, ma debbano essere dichiarate illegittime costituzionalmente.

E’ il caso di rilevare come proprio la circostanza che la Corte, nelle citate sentenze 282/2000 e 14/2012, abbia dichiarato l’illegittimità costituzionale anziché adottare pronunce interpretative di rigetto induce a ritenere non applicabile alla presente fattispecie la soluzione adottata da una precedente pronuncia di questo stesso Tribunale Amministrativo Regionale (TAR Sicilia – Palermo, Sez. I, 26 marzo 1998, n. 492) che aveva ritenuto che il procedimento per l’istituzione delle riserve potesse essere integrato con le disposizioni di cui agli artt. 8 e 9 della LR 10/1991, relativi alla comunicazione di avvio del procedimento, nei confronti del proprietario del bene costituito in riserva ed in ragione del peculiare effetto “vincolistico” conseguente.

L’accoglimento della censura del Comune ricorrente non potrebbe quindi che passare attraverso una pronuncia di illegittimità costituzionale della LR 98/1981 nella parte in cui si ponga in contrasto con il citato art. 22.

A tal fine, pur avendo la Corte costituzionale affermato che le norme fondamentali di riforma economico-sociale «…in base all'art. 14 dello Statuto speciale per la Regione siciliana, costituiscono un limite anche all'esercizio delle competenze legislative di tipo esclusivo…» (sentenza 8 maggio 1995, n. 153; analogamente, CGARS, Sez. consultiva, 10 dicembre 1996, n. 588), occorre però darsi carico della questione circa l’applicabilità dell’art. 22 alla legislazione della Regione Siciliana, in considerazione del disposto del comma 2 di tale articolo, secondo cui devono essere «…Fatte salve le rispettive competenze per le regioni a statuto speciale…» .

Anzitutto, giova evidenziare come la stessa Corte costituzionale, trattando della citata LR Siciliana 98/1981, ha recentemente avuto modo di precisare come «…si tratta all'evidenza della normativa emanata - peraltro così come successivamente fatto, in applicazione della legge-quadro n. 394 del 1991, da diverse altre Regioni - al fine di regolare la istituzione dei parchi naturali di rilevanza regionale…» (sentenza 23 gennaio 2009, n. 12).

Nella stessa sentenza, riaffermando quanto già statuito in precedenza (sentenza 14 novembre 2007, n. 380), la Corte ha anche precisato come «…nello statuto speciale non si rinvengono disposizioni che prevedono, in materia, considerata nel suo complesso, di ambiente ed ecosistema, una disciplina derogatoria rispetto a quella stabilita, in via generale, dal secondo comma, lettera s), dell'art. 117 Cost.…» .

Pertanto, l’inciso riferito alle competenze delle regioni a statuto speciale deve essere letto nel senso evidenziato dalla citata sentenza 380/2007, secondo cui la competenza legislativa in materia di “tutela dell'ambiente”, in ragione di una configurazione dell'ambiente come una sorta di materia trasversale, pur presentandosi «sovente connessa e intrecciata inestricabilmente con altri interessi e competenze regionali concorrenti» (sent. n. 32 del 2006), rientra nella competenza esclusiva dello Stato in base all’art. 117, secondo comma, lettera s) , Cost., anche se ciò non esclude il concorso di normative regionali, volte al conseguimento di finalità di tutela ambientale (sentenza n. 247 del 2006); su tali presupposti, la Corte ha quindi ritenuto che «…non trova fondamento la tesi della ricorrente [Regione Siciliana] circa una competenza legislativa in materia di ambiente che le deriverebbe da specifiche disposizioni dello statuto di autonomia. Le competenze previste dall' art. 14, lettere f), i), e n), e dall' art. 17, lettera b), dello statuto riguardano importanti settori che afferiscono all'ambiente, ma non lo esauriscono…» .

Conseguentemente, non ravvisandosi motivi per escludere l’applicabilità del citato art. 22 alla Regione Siciliana, il motivo di cui si discute non può essere deciso senza sollevare questione di legittimità costituzionale, ciò a cui si provvederà con separato provvedimento.

Allo stato, quindi, devono essere respinte con pronunzia parziale le censure dedotte con i motivi sub nn. da 1 a 4, rinviandosi l’esame del motivo sub n. 5 all’esito della questione di costituzionalità che verrà sollevata con separato provvedimento.

Per le spese del giudizio si provvederà con la sentenza definitiva.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, Sezione staccata di TA (Sezione II interna), non definitivamente pronunciando sul ricorso come in epigrafe proposto, rigetta i motivi numerati da 1 a 4 del ricorso, secondo quanto in motivazione.

Spese del giudizio alla sentenza definitiva.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in TA nelle camere di consiglio del giorno 5 dicembre 2012 e del giorno 30 gennaio 2013 con l'intervento dei magistrati:

Salvatore Veneziano, Presidente

Giovanni Milana, Consigliere

Diego Spampinato, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 27/02/2013

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)