Pubblicato il 27/04/2022

N. 00673/2022 REG.PROV.COLL.

N. 01030/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

Lecce - Sezione Prima

ha pronunciato la presente

SENTENZA

Sul ricorso r.g. n. 1030 del 2021, proposto da:
- EL LB NI, rappresentata e difesa dall’Avv. Andrea Angelelli, con domicilio digitale come da pec di cui ai registri di Giustizia;

contro

- il Comune di Lecce, rappresentato e difeso dall’Avv. Laura Astuto, con domicilio digitale come da pec di cui ai registri di Giustizia e domicilio ‘fisico’ eletto presso il Municipio;

per l’annullamento

- della nota in data 19 aprile 2021 del Dirigente del Settore Pianificazione e Sviluppo del Territorio del Comune di Lecce, comunicata in data 22 aprile 2021 (prot. n. 0058686/2021), recante il diniego della richiesta di permesso di costruire presentata dalla ricorrente al Comune di Lecce con istanza edilizia acquisita in data 29 dicembre 2020 al n. 1568626;

- nonché di ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale, e, in specie, del preavviso di diniego in data 4 marzo 2021 a firma del Dirigente del Settore Pianificazione e Sviluppo del Territorio del Comune di Lecce.

Visti il ricorso e i relativi allegati.

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Lecce.

Visti gli atti della causa.

Relatore all’udienza pubblica del 6 aprile 2022 il Cons. Ettore Manca, presenti gli Avvocati di cui al relativo verbale.

FATTO e DIRITTO

1.- Premesso che:

- con istanza del 29 dicembre 2020, acquisita al protocollo comunale n. 156826, la sig.ra NI chiedeva il rilascio di un permesso di costruire per la realizzazione di un complesso edilizio costituito da nove villette unifamiliari e quattro uffici all’interno di un’area ubicata in Lecce lungo via Argentina e tipizzata quale ‘C3 - Residenziale di espansione’ dal PRG vigente.

- con nota del 9 marzo 2021, il Dirigente del Settore di Pianificazione e Sviluppo del Territorio preannunciava il rigetto di tale istanza risultando « l’intervento … localizzato all’interno di un comparto di espansione residenziale, individuato col n. 44 del PRG vigente, comprendente aree edificabili ed aree destinate a servizi, la cui attuazione è subordinata alla predisposizione di un piano particolareggiato esecutivo, cui è affidato il compito specifico di riammagliare, in un contesto organico, il tessuto edilizio esistente in parte caratterizzato da edilizia spontanea ».

- seguivano le osservazioni della sig.ra NI, così articolate: « Nella relazione tecnico illustrativa allegata all’istanza 29.12.2020 prot. n. 156826, è stato spiegato come l’intera area interessata dal progetto presentato dagli istanti concreti una ipotesi di lotto intercluso o residuo, al cospetto della quale, com’è noto, il titolo edilizio può essere rilasciato in deroga al principio generale di cui all’art. 9 comma 2 DPR n. 380/2001 (…) Nell’istanza edilizia, gli esponenti hanno rilevato come l’area di intervento rappresenti l’unica porzione del comparto ancora libera, non edificata e non assoggettata a vincolo d’inedificabilità, ricadendo in un comprensorio che, oltre ad essere integralmente interessato da costruzioni, è dotato di opere di urbanizzazione primaria e secondaria nella misura prevista dagli standard urbanistici minimi prescritti dalla NTA del PRG di Lecce. Sicché gli istanti, riferendosi al comprensorio, hanno richiesto che l’attività di verifica da parte della P.A. sullo stato di urbanizzazione non fosse circoscritta alle aree prossime e di contorno dell’area interessata dal progetto ricadenti nel comparto, ma involgesse una stima sull’adeguatezza delle opere ai bisogni collettivi dell’intero perimetro comprensoriale. Sotto tale profilo, all’avversato rilievo d’inammissibilità è stata apposta una stringata, stereotipa motivazione, che è sintomatica di un evidente difetto di istruttoria e che si pone in contrasto con l’obbligo di estendere, nelle ipotesi in cui (come nel caso di specie) il piano particolareggiato non sia più attuabile, l’indagine sullo stato di urbanizzazione al più esteso ambito comprensoriale, in tal modo consentendo alla pianificazione attuativa di assolvere la funzione ‘di rammagliare, in un contesto organico, il tessuto edificatorio esistente in parte caratterizzato da edilizia spontanea’. È indubbio che, nel caso di specie, siffatta verificazione non potesse essere riguardare, come invece sembra essere avvenuto, lo stato di urbanizzazione all’interno del comparto n. 44, atteso che qualsiasi (anche soltanto residuante) funzione pianificatoria demandata al piano particolareggiato esecutivo (prescritto dallo strumento urbanistico di primo livello) è stata smentita (o per meglio dire, annichilita) dalla concreta utilizzazione delle aree ricadenti nel predetto comparto. In altre parole, all’interno del predetto comparto n. 44, l’area interessata dal progetto presentato dagli istanti si connota come lotto residuo o intercluso e rispetto ad essa l’adozione di qualsiasi strumento attuativo non sarebbe in grado di assolvere a qualsiasi funzione perequativa e/o pianificatoria. Non vi sono dubbi sulla qualificazione di tali aree come lotti interclusi e residui, atteso che le stesse: sono le uniche a non essere state ancora edificate; si trovano in una zona integralmente interessata da costruzioni; sono dotate di tutte le opere di urbanizzazione (primarie e secondarie), previste dagli strumenti urbanistici; sono valorizzate da un progetto edilizio conforme al PRO vigente. A ciò si aggiunga che, come sopra detto, una rilevante parte delle aree all’interno del comparto n. 44 sono state interessate dal rilascio di titoli edilizi per l'edificazione di ville, ovvero sono aree pertinenziali (giardini recintati e non) e/o residuanti a tali interventi, oppure sono state espropriate per la realizzazione di opere di urbanizzazione primaria e secondaria a servizio dell’intero comprensorio e/o sulle stesse è stato apposto il vincolo d’inedificabilità della ‘fascia di rispetto stradale’. Né può sussistere alcun dubbio sul fatto che solo il Comune di Lecce sia in possesso delle informazioni concernenti l’effettiva consistenza del territorio comunale, delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria, dei servizi pubblici, e delle edificazioni pubbliche e private esistenti, e, quindi soltanto detto ente civico è in grado di stabilire se sia superflua o meno la preventiva adozione di uno strumento urbanistico esecutivo. Come già detto, tale valutazione deve essere compiuta, attenendosi ai criteri sopra spiegati e non ritenendo che il perseguimento ed il rispetto delle finalità perequative e di un ordinato assetto urbanistico edilizio sottese all’attività di pianificazione siano perseguibili esclusivamente con il piano particolareggiato prescritto dall’art. 73 delle NTA del PRG vigente nel Comune di Lecce ».

- il 19 aprile 2021, infine, per le ragioni già espresse nel preavviso ex art. 10- bis l. n. 241/90 del 9 marzo, il Comune respingeva l’istanza.

- veniva dunque proposto il presente ricorso, così articolato: violazione e falsa applicazione dell’art. 73 delle NTA del PRG del Comune di Lecce; violazione di legge ed eccesso di potere in relazione all’art. 3 della l. 241/90 per carenza di istruttoria e mancata valutazione dello stato dei luoghi, insufficiente motivazione, ingiustizia manifesta; violazione dell’art. 9, comma 2, DPR n. 380/01; violazione dell’art. 29 della l.n. 47/85; violazione dell’art.10 l. n. 241/90: eccesso di potere per errore e falsità dei presupposti; difetto assoluto di istruttoria e di motivazione; sviamento.

2.- Considerato che:

- « Il Consiglio di Stato (sez. IV, sentenza 3 dicembre 2019, n. 8270) ha fornito un interessante, quanto utile riepilogo degli orientamenti giurisprudenziali sulla necessità o meno dell’approvazione dei piani attuativi prima del rilascio del permesso di costruire, individuando tre possibili situazioni che si possono in concreto verificare e le relative conseguenze sulla richiesta del titolo.

La prima, attiene alle zone inedificate.

Nel caso di zone assolutamente inedificate, da asservire per la prima volta all’edificazione, mediante costruzione di uno o più fabbricati, aree non ancora urbanizzate, l’esistenza del piano esecutivo (piano di lottizzazione o piano particolareggiato, PUE) è senza dubbio presupposto indispensabile per il rilascio del titolo edilizio. In tali situazioni deve essere rigorosamente rispettata la cadenza, in ordine successivo, dell’approvazione del piano regolatore generale e della realizzazione dello strumento urbanistico d’attuazione, che garantisce una pianificazione razionale e ordinata del futuro sviluppo del territorio dal punto di vista urbanistico. Pertanto, in tali casi, è da ritenersi legittimo il rigetto della istanza edificatoria fondato sulla mancanza di strumento urbanistico di attuazione.

La seconda riguarda zone totalmente urbanizzate e l’ipotesi del lotto intercluso (…).

La fattispecie del lotto intercluso rappresenta una deroga eccezionale al principio generale per cui il rilascio del titolo edilizio può essere legittimamente disposto solo dopo che si sia concluso il procedimento per la adozione dello strumento urbanistico attuativo e che lo stesso sia divenuto perfetto ed efficace.

Per ‘lotto intercluso’ o ‘lotto residuo’, la giurisprudenza amministrativa intende un’area compresa in zona totalmente dotata di opere di urbanizzazione primaria e secondaria pari agli standard urbanistici minimi prescritti, cioè da opere e servizi realizzati per soddisfare i necessari bisogni della collettività quali strade, spazi di sosta, fognature, reti di distribuzione del gas, dell’acqua e dell’energia elettrica, scuole, etc...

In particolare si realizza la fattispecie del lotto intercluso solo se l’area edificabile:

a) sia l’unica a non essere stata ancora edificata;

b) si trovi in una zona integralmente interessata da costruzioni;

c) sia dotata di tutte le opere di urbanizzazione (primarie e secondarie) previste dagli strumenti urbanistici;

d) sia valorizzata da un progetto edilizio del tutto conforme al Piano Regolatore Generale.

In termini urbanistico-edilizi, per poter qualificare l’area in termini di lotto intercluso non è necessaria l’interclusione del terreno da tutti i lati, bensì l’esistenza di un’area c.d. ‘relitta’, autonomamente edificabile perché già urbanisticamente definita, ossia compiutamente e definitivamente collegata e integrata con già esistenti opere di urbanizzazione (strade, servizi, piazze, giardini) e/o con altri immobili adiacenti.

In presenza del lotto intercluso, poiché la completa e razionale edificazione e urbanizzazione del comprensorio interessato ha già creato una situazione di fatto corrispondente a quella che deriverebbe dall’attuazione del piano esecutivo (piano particolareggiato, piano di lottizzazione, etc.), lo strumento urbanistico esecutivo si ritiene superfluo. Ne deriva, in casi del genere, l’illegittimità della pretesa del Comune di subordinare il rilascio del titolo edilizio alla predisposizione di un piano di lottizzazione, pur astrattamente previsto dallo strumento generale.

La terza situazione è quella che si può definire ‘situazione intermedia’ (…).

Nelle situazioni intermedie, nelle quali il territorio risulti già più o meno urbanizzato, il piano attuativo diviene lo strumento indispensabile per l’ordinato assetto del territorio e il rilascio del titolo edilizio può essere legittimamente disposto solo dopo che lo strumento esecutivo sia divenuto perfetto ed efficace, ovvero quando è concluso il relativo procedimento.

Tuttavia è stato ritenuto che quando sia ravvisabile una sostanziale, anche se non completa, urbanizzazione dell’intero comprensorio a cui appartiene l’area oggetto della richiesta edilizia, la mancanza dello strumento attuativo, in sé e per sé, non può essere invocata ad esclusivo fondamento del diniego di concessione edilizia. In tal caso, l’Amministrazione dovrà condurre adeguata istruttoria al fine di valutare lo stato di urbanizzazione già presente nella zona ed evidenziare le concrete ed ulteriori esigenze di urbanizzazione indotte dalla nuova costruzione. Infatti solo il Comune, essendo in possesso delle informazioni concernenti l’effettiva consistenza del suo territorio, delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria, dei servizi pubblici e delle edificazioni pubbliche e private già esistenti, è in grado di stabilire se e in quale misura un ulteriore eventuale carico edilizio possa armonicamente inserirsi nell’assetto del territorio già presente.

Il Comune, quindi, dovrà preventivamente esaminare, in relazione alla dimensione dell’intervento richiesto, allo stato dei luoghi, alla documentazione prodotta dall’interessato ed alle prescrizioni di zona del piano di fabbricazione, se il Piano regolatore fornisca indicazioni esaustive sulle modalità edificatorie nonché lo stato di urbanizzazione e di edificazione dell’area interessata in relazione all’adeguatezza e fruibilità delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria e di conseguenza valutare se persiste o meno la necessità di adottare il piano attuativo prima del rilascio del permesso di costruire, dando atto delle dette verifiche nelle motivazioni della propria decisione » (Consiglio di Stato, IV, 23 dicembre 2021, n. 8544).

3.- Ritenuto che:

- la vicenda in esame, a giudizio del Collegio e sulla base degli elementi allegati dalla NI in sede procedimentale e processuale, è riconducibile alla predetta ‘terza situazione’.

- la motivazione posta dall’A.c. a base del diniego, tuttavia, risulta del tutto generica e insufficiente (« Vista la nota raccomandata del 9.3.2021 n. 35209 è stata trasmessa all’interessato comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento della istanza suddetta ai sensi dell’art. 10-bis della L. 241/90, come introdotto dall’art.6 della L. 15/05, di seguito riportati: … il richiesto permesso di costruire, relativo alla costruzione di villette unifamiliari ed uffici alla via N. Argentina, non è ammissibile in quanto l’intervento è localizzato all’interno di un comporto di espansione residenziale, individuato con il n. 44 del PRG vigente, comprendente aree edificabili ed aree destinate a servizi, la cui attuazione è subordinata alla predisposizione di un piano particolareggiato esecutivo, cui è affidato il compito specifico di riammagliare, in un contesto organico, il tessuto edilizio esistente in parte caratterizzato da edilizia spontanea. Vista la Relazione Istruttoria redatta dall’Ufficio Tecnico Comunale in data 19.4.2021 dalla quale risulta che: ‘Avuto riguardo ai motivi ostativi già ritualmente comunicati, e presa visione delle memorie di parte presentate dal progettista, si conferma quanto già evidenziato nella nota prot. n. 35209 del 9.3.2021 e pertanto la richiesta in esame non può essere accolta’ »).

- gli elementi offerti dal Comune in giudizio neanche possono integrare le descritte lacune istruttorie e motivazionali (« Nel processo amministrativo l’integrazione in sede giudiziale della motivazione dell’atto amministrativo è ammissibile soltanto se effettuata mediante gli atti del procedimento - nella misura in cui i documenti dell’istruttoria offrano elementi sufficienti ed univoci dai quali possano ricostruirsi le concrete ragioni della determinazione assunta - oppure attraverso l’emanazione di un autonomo provvedimento di convalida (art. 21-nonies, secondo comma, della legge n. 241 del 1990). È invece inammissibile un’integrazione postuma effettuata in sede di giudizio, mediante atti processuali, o comunque scritti difensivi. La motivazione costituisce, infatti, il contenuto insostituibile della decisione amministrativa, anche in ipotesi di attività vincolata e, per questo, un presidio di legalità sostanziale insostituibile, nemmeno mediante il ragionamento ipotetico che fa salvo, ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, della legge n. 241 del 1990, il provvedimento affetto dai cosiddetti vizi non invalidanti (Consiglio di Stato, sez. VI, 19 ottobre 2018, n. 5984). In particolare, “la motivazione del provvedimento amministrativo rappresenta il presupposto, il fondamento, il baricentro e l’essenza stessa del legittimo esercizio del potere amministrativo (art. 3 della l. 241/1990) e, per questo, un presidio di legalità sostanziale insostituibile, nemmeno mediante il ragionamento ipotetico che fa salvo, ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, della l. 241/1990, il provvedimento affetto dai c.d. vizi non invalidanti (si veda Cons. St., Sez. III, 7.4.2014, n. 1629), non potendo perciò il suo difetto o la sua inadeguatezza essere in alcun modo assimilati alla mera violazione di norme procedimentali o ai vizi di forma. La motivazione del provvedimento costituisce infatti “l’essenza e il contenuto insostituibile della decisione amministrativa, anche in ipotesi di attività vincolata” (Consiglio di Stato, III, 30 aprile 2014, n. 2247), e non può certo essere emendata o integrata, quasi fosse una formula vuota o una pagina bianca, da una successiva motivazione postuma, prospettata ad hoc dall’Amministrazione resistente nel corso del giudizio” (Consiglio di Stato, sez. V, 10 settembre 2018, n. 5291) »; così, tra le molte, Consiglio di Stato, VI, 10 maggio 2021, n. 3666).

- a maggior ragione gli atti comunali appaiono inidoneamente motivati ove si consideri che, dapprima mediante la relazione allegata all’istanza edilizia, poi con le proprie osservazioni procedimentali e, infine, in sede processuale, la ricorrente allegava una serie di circostanze almeno astrattamente significative del possibile ‘superamento’ della « necessità di adottare il piano attuativo prima del rilascio del permesso di costruire »: in questo senso, nella propria relazione in data 8 luglio 2021, la quale compendia gli elementi già indicati dalla parte in sede amministrativa, l’ing. OP esponeva quanto segue: “ Lo stato di fatto all’interno della perimetrazione del comparto risulta … essere assai differente da quanto previsto nel P.R.G.; la realizzazione all’interno del medesimo di sedi viarie ed edificazioni sparse ha variato le superfici effettivamente disponibili e ha fortemente vincolato l’eventuale pianificazione mediante strumento attuativo … (risultando, ndr) l’intero comprensorio … ormai completamente urbanizzato e sufficientemente dotato di aree e di servizi per i bisogni collettivi (e potendosi, ndr) notare che il tessuto urbano non si è sviluppato secondo quanto previsto dallo stesso strumento urbanistico generale, come d’altro canto dimostrato dalla situazione rinvenibile sul lato opposto al terreno in esame, situato anch’esso su via Argentina, laddove il P.R.G. prevedeva … lo sviluppo di zone artigianali mentre di fatto attualmente dette aree sono state destinate ad interventi di tipo residenziale. Ed inoltre … è possibile verificare che: - dove lo stesso P.R.G. prevedeva zone attrezzate a verde, si trovano di fatto delle abitazioni; - l’assetto viario previsto dal P.R.G. non è più concretamente realizzabile, a ciò conseguendo che quella che era la dividente del comparto 44 oggi è divenuta un’area sulla quale insistono abitazioni ed aree pertinenziali alle stesse; - la viabilità già presente nel comparto e nel comprensorio risponde alle esigenze imposte dalla zona; (…) gran parte delle aree del comparto (sono, ndr) state destinate ad interventi singoli ed eterogenei, atteso che molti dei proprietari di terreni ricadenti nel comparto hanno realizzato in maniera estemporanea, in spregio a qualsiasi disciplina urbanistica, pianificatoria e perequativa, delle ville con annessi giardini, consumando in tal modo le aree di comparto e rendendo asfittica qualsiasi finalità pianificatoria e perequativa del comparto (...). (…) qualsiasi pianificazione di secondo livello non consentirebbe in alcun modo la sottesa realizzazione di finalità perequative e pianificatone, soprattutto in considerazione dell’esiguità degli spazi residuanti all’interno del comparto all’esito dell’estemporaneo ed indiscriminato consumo dei suoli per finalità residenziali del tutto diverse da quelle programmabili con la pianificazione attuativa (…) Conclusione. La ricognizione dello stato di fatto, come rilevabile dalle suindicate tavole (quelle allegate alla relazione, ndr), dimostra come il lotto interessato dal progetto denegato dal Comune di Lecce sia di fatto un lotto intercluso sia nell’ambito del compatto numero 44, sia nel più esteso ambito del comprensorio circostante, in ogni caso in una porzione del territorio del comune di Lecce completamente definita sotto il profilo urbanistico. Tale situazione di fatto smentisce anche le previsioni dello strumento urbanistico generale rendendo del tutto superflua la perimetrazione originaria del compatto, già in nuce asfittica perché relativa ad un piccolo ambito territoriale e poi divenuta del tutto inefficace in ragione dei motivi sopra esposti. Ed anzi, a ben vedere, il compatto 44 non potrà mai più essere attuato mediante un piano particolareggiato che non avrebbe neanche senso di esistere, trattandosi di porzioni di terreno di piccolissima estensione e residuanti al consumo del suolo perpetrato negli anni precedenti. Sempre in via di fatto, deve rilevarsi come lo sviluppo di un piano particolareggiato aveva senso al momento del concepimento del P.R.G., poiché la zona non era urbanizzata, e per imporre sia un consumo del suolo ordinato sia la equa ripartizione delle possibilità edificatorie tra i proprietari ricadenti nel compatto; tale equità non può più essere perseguita poiché il suolo è stato utilizzato nel tempo senza nessuna osservanza della disciplina perequativa ”.

- l’Amministrazione, peraltro, neppure segnalava alcun elemento che giustificasse la mancata approvazione della richiesta disciplina attuativa, a distanza di circa un trentennio da quella del PRG, ovvero un suo varo imminente.

4.- Ritenuto che:

- gli atti oggetto di gravame, dunque, ribadito l’onere per l’A.c., in presenza di una sostanziale, anche se incompleta, urbanizzazione del comprensorio, di valutare la concreta persistenza - o meno - della necessità di una pianificazione attuativa e di dare espressamente evidenza dei contenuti di tale verifica ( Consiglio di Stato, IV, n. 8544/2021 cit. ), a maggior ragione a fronte di puntuali allegazioni della parte istante, rispetto alle quali era - e sarà, in sede di riedizione del potere - necessario assumere una ‘posizione’ specifica ed espressa, risultano viziati sotto il profilo del difetto d’istruttoria e di motivazione.

- il ricorso dev’essere dunque, sulla base di tutto quanto fin qui esposto, accolto, restando salvo il potere/dovere della p.A. di rideterminarsi sull’istanza - nel rispetto, sul piano istruttorio e motivazionale, delle indicazioni conformative appena enunciate - ed eccezionalmente compensate tra le parti le spese di giudizio, attesa la particolarità delle questioni trattate - fermo il diritto della ricorrente al rimborso del contributo unificato versato, alle condizioni di legge .

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, Sezione Prima di Lecce, definitivamente pronunciando sul ricorso n. 1030 del 2021 indicato in epigrafe, lo accoglie nei sensi precisati in motivazione.

Spese compensate - fermo il diritto della ricorrente al rimborso del contributo unificato versato, alle condizioni di legge .

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Lecce, nella camera di consiglio del 6 aprile 2022, con l’intervento dei magistrati:

Antonio Pasca, Presidente

Ettore Manca, Consigliere, Estensore

Alessandro Cappadonia, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Ettore Manca	Antonio Pasca

IL SEGRETARIO