Pubblicato il 18/06/2025

N. 04607/2025 REG.PROV.COLL.

N. 05956/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Ottava)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5956 del 2023, integrato da motivi aggiunti, proposto da
RR FE Cooperativa Sociale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Agostino Cerullo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia.

contro

Comune di Teverola, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Lucio Perone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia.

nei confronti

Associazione OS Odv, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Giuseppe Diana, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
CA TI Caserta – Associazione di Promozione Sociale, non costituito in giudizio.

per l'annullamento

- del verbale della Commissione Giudicatrice n. 1 del 25 settembre 2023, mai notificato né comunicato alla ricorrente, pubblicato all''albo pretorio del Comune di Teverola l''11.10.2023, quale allegato alla determinazione n. 291 del 10.10.2023 dell''Area Tecnica – Settore Ambiente e Cimitero del Comune di Teverola - con il quale è stata disposta l''esclusione della Cooperativa Sociale RR FE per aver inoltrato la domanda di partecipazione con l''annessa proposta progettuale a mezzo p.e.c. (acquisita al protocollo dell''Ente al n. 10886 dell''8.8.2023) “in violazione delle prescrizioni di cui all''avviso pubblico”;

- del verbale della Commissione Giudicatrice n. 2 del 26 settembre 2023 con il quale, all''esito della valutazione delle proposte presentate dalle due associazioni controinteressate e, una volta attribuito il relativo punteggio, è stata redatta la graduatoria delle associazioni partecipanti alla procedura comparativa;

- se e per quanto occorra dello stesso avviso pubblico (in una alle determinazioni dell''Areta Tecnica nn. 78 e 219 del 2023), nella parte in cui limita l''inoltro a mezzo p.e.c. alla sola istanza di partecipazione e non prevede tale forma di trasmissione per la proposta progettuale;

- della determinazione n. 291 del 10.10.2023 dell''Area Tecnica – Settore Ambiente e Cimitero del Comune di Teverola, pubblicata sull''albo pretorio dell''Ente l''11.10.2023, con la quale “preso atto e approvate le risultanze dei lavori svolti dalla Commissione giudicatrice” è stata dichiarata provvisoriamente aggiudicataria la prima classificata in graduatoria, l''associazione LOGOS OD, con sede in Aversa (CE) alla via Gramsci, 78, C.F.:90010850619, riservandosi di procedere all''aggiudicazione definitiva, all''esito dei controlli ai sensi degli artt. 94 al 98 d.lgs. n. 36/2023 sul possesso dei requisiti generali e speciali e sulla veridicità delle dichiarazioni rese – con espressa riserva di proporre motivi aggiunti avverso il provvedimento che disporrà l''aggiudicazione definitiva o gli altri atti e/o documenti che verranno depositati in giudizio;

- in una agli atti preordinati, presupposti, connessi e conseguenti, non conosciuti né conoscibili e comunque lesivi per la cooperativa ricorrente;

- nonché per la declaratoria del diritto della ricorrente ad essere riammessa alla procedura comparativa dalla quale è stata illegittimamente esclusa.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da RR FE Cooperativa Sociale il 2/4/2024:

Motivi aggiunti per l'annullamento, previa sospensione: a. della determinazione dell'Area Tecnica – Settore Urbanistica LL.PP. SUAP e Patrimonio n. 356 del 30-12-2023 – Registro Generale delle determine n. 962 dell'8.1.2024, pubblicata in data 8.1.2024 all'Albo Pretorio del Comune di Teverola, con la quale, preso atto della determina n. 738 del'11.10.2023 e all'esito delle verifiche di legge, è stata disposta l'aggiudicazione definiti-va in favore dell'operatore LOGOS OD; b. di ogni altro atto preordinato, presupposto, connesso e consequenziale, non conosciuto dalla ricorrente con riserva di proposizione, anche nei confronti di tali atti e provvedimenti, di ulteriori motivi aggiunti.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Teverola e dell’Associazione OS Odv;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 marzo 2025 il dott. Domenico De Falco e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

I) Con determinazione n. 78 del 3 aprile 2023, il Comune di Teverola approvava un avviso pubblico per la concessione gratuita di un bene immobile confiscato alla criminalità organizzata, sito in Via II Traversa Dietro Corte, da destinarsi ad attività sociali, in particolare alla creazione di un "pastificio sociale" per soggetti con disturbi e dipendenze.

Tale procedura veniva successivamente annullata in autotutela con determinazione n. 196 del 25 luglio 2023, in quanto, per errore dell’ufficio tecnico non era stato evaso il sopralluogo richiesto da RR FE, elemento essenziale per la partecipazione. Con successiva determinazione n. 219 del 4 agosto 2023, veniva approvato un nuovo avviso pubblico per la concessione dell’immobile, fissando la scadenza per le domande al 28 agosto 2023, poi prorogata al 7 settembre 2023.

La Cooperativa Sociale RR FE, in possesso dei requisiti richiesti, presentava domanda di partecipazione e relativa proposta progettuale a mezzo posta elettronica certificata (PEC) il 7 settembre 2023, allegando i documenti richiesti con firma digitale.

I.1) Con determinazione n. 250 del 22 settembre 2023 veniva nominata la Commissione giudicatrice. Quest’ultima, nel verbale n. 1 del 25 settembre 2023, disponeva l’esclusione della Cooperativa RR FE dalla procedura per presunta violazione delle prescrizioni dell’avviso, avendo inviato la proposta progettuale tramite PEC, modalità ritenuta non conforme.

Con verbale n. 2 del 26 settembre 2023, la Commissione valutava le restanti candidature (Associazioni OS OD e CA TI Caserta), redigendo la graduatoria. Con determinazione n. 291 del 10 ottobre 2023, l’associazione OS OD veniva provvisoriamente dichiarata aggiudicataria della concessione.

RR FE proponeva istanza di revoca in autotutela e accesso agli atti, ottenendo parziale riscontro.

I.2) Ritenendo illegittima l’esclusione, la Cooperativa proponeva ricorso notificato in data 11 dicembre 2023 e depositato il successivo 18 dicembre, chiedendo l’annullamento degli atti della procedura e chiedendo la riammissione alla selezione sulla base dell’unica articolata censura di seguito sintetizzata.

Violazione e falsa applicazione del d.p.r. n. 68/2005. Violazione e falsa applicazione del d.lgs. N. 82/2005 e, segnatamente, dell’art. 1, comma 1, Lettera v-bis e dell’art. 48. Violazione della circolare della presidenza del consiglio dei ministri – dipartimento della funzione pubblica n. 12/2020. Contraddittorietà. Irragionevolezza. Violazione del principio del favor partecipationis . Ingiustizia grave e manifesta. Motivazione carente ed insufficiente. Eccesso di potere per sviamento e difetto dei presupposti.

L’esclusione, fondata sulla trasmissione via PEC della proposta progettuale allegata all’istanza di partecipazione sarebbe illegittima, in quanto l’avviso pubblico al punto 9 prevedeva che “all’istanza dovrà essere allegata la proposta progettuale da candidare al presente avviso”, con ciò ammettendo esplicitamente (anzi imponendo) che istanza di partecipazione e proposta progettuale fossero inviate congiuntamente.

Peraltro, precisa parte ricorrente, la proposta progettuale era veicolata in un file separato dall’istanza di partecipazione, così come sarebbe stato se fosse stata utilizzata la forma cartacea, sicchè sarebbe illegittima anche la previsione dell’avviso pubblico sulla trasmissione della proposta progettuale solo mediante raccomandata, tenuto anche conto che il valore legale della PEC è analogo a quello della raccomandata. In ogni caso, l’Amministrazione, prosegue parte ricorrente, avrebbe dovuto quanto meno procedere all’attivazione del soccorso istruttorio.

L’atto di esclusione, essendo ampiamente discrezionale, andava motivato in modo più specifico, anche in considerazione dell’implicita violazione del principio di massima partecipazione.

II) Si è costituito in giudizio il Comune di Teverola che in data 8 gennaio 2024 adottava il provvedimento di aggiudicazione definitiva avverso il quale parte ricorrente proponeva motivi aggiunti depositati in data 2 aprile 2024, sviluppando le seguenti censure.

Violazione dell’art. 46 comma 1-bis del d.lgs. n. 163/2006 - palese violazione delle norme sul procedimento amministrativo - eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche e in specie per ingiustizia manifesta, perplessità, contraddittorietà ed irragionevolezza - eccesso di potere per illogicità ed erroneità.

La proposta progettuale della controinteressata Associazione LOGOS OD aggiudicataria era priva di sottoscrizione del legale rappresentante. Inoltre, sulla proposta progettuale compaiono senza giustificazioni le sigle dei membri della commissione. Secondo parte ricorrente la circostanza dimostrerebbe che tale documento sarebbe stato nella disponibilità della commissione già dalla fase di presentazione delle domande di partecipazione.

Per parte ricorrente le determinazioni della commissione sarebbero viziate anche per la mancata considerazione della sua proposta progettuale, in conseguenza della sua contestata esclusione. Sotto questo aspetto emergerebbe la violazione di un interesse procedimentale; inoltre, se la sua proposta fosse stata valutata essa avrebbe senz’altro conseguito la concessione del bene confiscato, in quanto il progetto presentato sarebbe stato pienamente rispondente alle finalità del bando.

Parte ricorrente contesta poi l’illegittimità derivata degli atti impugnati con i motivi aggiunti per le medesime ragioni già esplicitate con il ricorso introduttivo.

Si è costituita in resistenza la controinteressata Associazione OS.

III) Le parti hanno prodotto memorie e documenti e alla pubblica udienza del 20 marzo 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

IV) Occorre principiare dallo scrutinio del ricorso introduttivo, in quanto proposto avverso il provvedimento di esclusione.

Al riguardo, può prescindersi dalle eccezioni di rito sollevate dalle resistenti, perché il ricorso è infondato.

Parte ricorrente si duole dell’esclusione rilevando che essa sarebbe stata disposta in violazione dell’avviso pubblico con cui è stata indetta la selezione, secondo cui la proposta progettuale andava allegata all’istanza di partecipazione; peraltro, il valore legale della PEC sarebbe analogo a quello della raccomandata, laddove l’esclusione penalizzerebbe arbitrariamente l’impiego di tale strumento.

Il motivo è destituito di fondamento.

L’avviso pubblico di selezione predisposto dal Comune di Teverola prevede quanto segue:

All’art. 9 “modalità di presentazione delle istanze, documentazione amministrativa e proposta

Progettuale” prevedeva effettivamente, come anche evidenziato dalla parte ricorrente che all’istanza andasse allegata la proposta progettuale.

Tuttavia, il successivo articolo 10 prevede che le istanze dovessero essere inviate tramite PEC, Raccomandata A/R, ovvero mediante consegna mano; per la trasmissione delle proposte progettuali sempre l’art. 10 aveva previsto che la trasmissione avvenisse attraverso due sole modalità, ovvero Raccomandata A/R e consegna a mano.

Peraltro, tale modalità non escludeva la possibilità che si impiegassero supporti informatici per veicolare gli allegati di progetto, ma sempre attraverso DVD o PEN Drive che potessero quindi avere una materialità distinta rispetto all’istanza di partecipazione.

Infine, e la previsione assume carattere dirimente, l’avviso precisava quanto segue: “Nel caso in cui il candidato intenda presentare congiuntamente l’istanza di partecipazione, completa della documentazione di cui al punto 9) e la proposta progettuale, tramite raccomandata A/R oppure tramite consegna a mano, dovrà confezionare un unico plico che conterrà al suo interno due buste, a sua volta sigillate e controfirmate sui lembi di chiusura, recanti l'intestazione del mittente e la dicitura, rispettivamente, "A - Documentazione" e "B - Offerta progetto".

Dalla legge di gara emerge chiaro l’intendimento di lasciare ai candidati la massima scelta possibile in ordine allo strumento da impiegare, sempre però osservando la regola della separazione fisica tra istanza di partecipazione e proposta progettuale; tuttavia. tale separazione non avrebbe potuto essere garantita attraverso la trasmissione della proposta progettuale tramite PEC unitamente all’istanza, atteso che tale modalità di comunicazione non avrebbe potuto tecnicamente garantire la separazione che le predette previsioni della legge di gara prescrivono.

Sotto questo aspetto la sancita equiparazione del valore legale della PEC alla raccomandata cartacea è inconferente, atteso che nel caso di specie l’opzione per la trasmissione cartacea era volta a garantire la predetta separazione materiale e non già a preferire uno strumento di trasmissione; in altri termini, non è in discussione il valore legale della PEC, ma l’attitudine fattuale di tale modalità elettronica di comunicazione a garantire la separazione tra i file che invece lo strumento cartaceo o comunque materiale (Pen Drive ovvero DVD) sono in grado di garantire.

A fronte di tale espressa e chiara previsione della legge di gara, sancita a pena di esclusione, non può nemmeno ammettersi il soccorso istruttorio (contemplato nel codice previgente, applicabile ratione temporis ) che presuppone la possibilità di superare la carenza rilevata attraverso l’integrazione successiva della documentazione; nel caso di specie, invece, la violazione della legge di gara si è già integralmente realizzata, non potendo recuperarsi successivamente la conformità di una modalità di presentazione della proposta collegata all’istanza di partecipazione preclusa espressamente dalla lex specialis, dovendosi dare applicazione ai principi di autoresponsabilità e diligenza professionali connessi alla partecipazione di un operatore economico ad una procedura di affidamento (ex multis Cons. Stato 8 gennaio 2024, n. 252).

V) Infondata è anche la censura con cui parte ricorrente lamenta la mancata esclusione della controinteressata associazione per mancata sottoscrizione da parte del legale rappresentante della proposta progettuale. Infatti, risulta dalla produzione versata in atti dal Comune (doc. n. 7) che la proposta progettuale è stata debitamente sottoscritta dal presidente e rappresentante legale dell’associazione OS; la circostanza che siano state trasmesse due proposte progettuali, una munita di firma e l’altra che ne è priva, non altera il sostanziale ossequio alla legge di gara.

La ravvisata infondatezza delle censure proposte avverso l’esclusione esime il Collegio dall’esame delle ulteriori doglianze proposte avverso la valutazione operata dalla commissione sull’offerta della controinteressata.

Ed infatti, al di là dei limiti al sindacato giurisdizionale sulle valutazioni delle commissioni di gara, una siffatta censura può essere proposta dal concorrente che partecipi regolarmente alla gara, non potendo ravvisarsi interesse da parte di chi ne sia stato legittimamente escluso.

La peculiarità della controversia e la rilevanza degli interessi promossi dall’associazione ricorrente consente l’integrale compensazione delle spese del giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Ottava), definitivamente pronunciando:

- Respinge il ricorso introduttivo e la prima censura del ricorso per motivi aggiunti, dichiarando inammissibili le altre;

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 20 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Paolo Corciulo, Presidente

Paola Palmarini, Consigliere

Domenico De Falco, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Domenico De Falco	Paolo Corciulo

IL SEGRETARIO