Pubblicato il 03/06/2025

N. 10702/2025 REG.PROV.COLL.

N. 05817/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 5817 del 2025, proposto dall’Università per Stranieri “Dante Alighieri”, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Marco Martinelli, Pietro De Corato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Università e della Ricerca, Ministero dell'Istruzione e del Merito, Anvur - Agenzia Nazionale di Valutazione del Sistema Universitario e della Ricerca, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Accademia Belle Arti di L'Aquila, Università degli Studi di Bologna “Alma Mater Studiorum”, Università “Ca' Foscari” di Venezia, Università degli Studi di Bari, Università degli Studi di Bergamo, Università degli Studi di Cassino e del Lazio Meridionale, Università degli Studi di Napoli “Federico II”, Università degli Studi di Salerno Fisciano, Università degli Studi di Torino, Università del Salento Lecce, Università degli Studi di Enna “Kore”, Università degli Studi “G. D'Annunzio” di Chieti, Università degli Studi “Magna Graecia” di Catanzaro, Università “Mediterranea” di Reggio Calabria, Università degli Studi del Molise, Università degli Studi di L'Aquila, Università degli Studi della Tuscia, Università degli Studi di Cagliari, Università degli Studi di Camerino, Università degli Studi di Catania, Università degli Studi di Ferrara, Università degli Studi di Firenze, Università degli Studi di Foggia, Università degli Studi di Genova, Università degli Studi di Macerata, Università degli Studi di Messina, Università degli Studi di Milano, Università degli Studi di Milano “Bicocca”, Università degli Studi di Modena e Reggio Emilia, Università degli Studi di Napoli “L'Orientale”, Università degli Studi di Padova, Università degli Studi di Palermo, Università degli Studi di Parma, Università degli Studi di Pavia, Università degli Studi di Perugia, Università degli Studi di Pisa, Università degli Studi di Roma “Foro Italico”, Università degli Studi di Roma “La Sapienza”, Università degli Studi di Roma “Tor Vergata”, Università degli Studi di Roma “Unitelma Sapienza”, Università degli Studi di Sassari, Università degli Studi di Siena, Università degli Studi di Teramo, Università degli Studi di Trento, Università degli Studi di Trieste, Università degli Studi di Udine, Università degli Studi di Urbino “Carlo Bo”, Università degli Studi di Verona, Università degli Studi dell'Insubria Varese, Università della Calabria, Università degli Studi di Siena per Stranieri, Università degli Studi di Roma Tre, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Università degli Studi di Catania, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Giuseppina Claudia Coniglione, Vincenzo Reina, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Università Telematica Pegaso, Unicamillus - Saint Camillus International University Of Health Sciences, Università Telematica "Giustino Fortunato", Università Telematica Iul, Università degli Studi “Cattolica del Sacro Cuore”, Università degli Studi “Guglielmo Marconi", Unicusano - Università degli Studi Niccolò Cusano - Telematica di Roma, Libera Università degli Studi "Maria Ss. Assunta" - Lumsa, Università Telematica "E-Campus", Università degli Studi “Link Campus University”, Accademia di Belle Arti Leg. Ricon. Lorenzo Da Viterbo di Viterbo, Università degli Studi Internazionali di Roma (Unint), Università degli Studi Europea di Roma, non costituiti in giudizio;

per l’annullamento, previa adozione di misure cautelari anche monocratiche ex art. 56 c.p.a.:

- del decreto MUR n. 270 del 19/3/25, pubblicato il 20/3/25, recante “decreto di autorizzazione posti e modalità di selezione per l’attivazione dei percorsi di formazione iniziale dei docenti a.a. 2024/2025” (“DM 270/25”; doc. 1) e relativi allegati (doc. 2 e 3), nella parte in cui, all’Allegato A, non include DA tra le istituzioni con percorsi formativi accreditati, sottintendendo il provvedimento implicito di rigetto della sua istanza di accreditamento ex art. 4, c. 1, del d.P.C.M del 4/8/23, parimenti impugnato;

- del decreto MUR n. 367 del 18/4/25, pubblicato in pari data, recante “decreto di autorizzazione posti e modalità di selezione per l’attivazione dei percorsi di formazione iniziale dei docenti a.a. 2024/2025” (“DM 367/25”; doc. 4) e relativi allegati (doc. 5 e 6), nella parte in cui, all’Allegato A, non include DA tra le istituzioni con percorsi formativi accreditati, sottintendendo il provvedimento implicito di rigetto della sua istanza di accreditamento ex art. 4, c. 1, del d.P.C.M del 4/8/23, parimenti impugnato;

- ove occorrer possa, di ogni ulteriore atto presupposto, collegato e/o consequenziale, ancorché allo stato non conosciuto;

nonché per la condanna:

- del MUR all’adozione delle misure idonee a tutelare la situazione giuridica soggettiva dedotta da DA in giudizio ex artt. 30 e 34, c. 1, lett. c), c.p.a., ordinando al MUR di adottare il provvedimento di accreditamento dei percorsi formativi oggetto dell’istanza di DA ai sensi dell’art. 4, c. 1, del d.P.C.M. del 4/8/23 e di inserire DA nel decreto di autorizzazione posti ai sensi dell’art. 6, c. 4, del d.P.C.M. del 4/8/23, autorizzandola ad attivare i percorsi di formazione iniziale oggetto della sua istanza.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’Università e della Ricerca, del Ministero dell'Istruzione e del Merito, dell’Anvur - Agenzia Nazionale di Valutazione del Sistema Universitario e della Ricerca, dell’Accademia Belle Arti di L'Aquila, dell’Università degli Studi di Bologna “Alma Mater Studiorum”, dell’Università “Ca' Foscari” di Venezia, dell’Università degli Studi di Bari, dell’Università degli Studi di Bergamo, dell’Università degli Studi di Cassino e del Lazio Meridionale, dell’Università degli Studi di Napoli “Federico II”, dell’Università degli Studi di Salerno Fisciano, dell’Università degli Studi di Torino, dell’Università del Salento Lecce, dell’Università degli Studi di Enna “Kore”, dell’Università degli Studi “G. D'Annunzio” di Chieti, dell’Università degli Studi “Magna Graecia” di Catanzaro, dell’Università “Mediterranea” di Reggio Calabria, dell’Università degli Studi del Molise, dell’Università degli Studi di L'Aquila, dell’Università degli Studi della Tuscia, dell’Università degli Studi di Cagliari, dell’Università degli Studi di Camerino, dell’Università degli Studi di Catania, dell’Università degli Studi di Ferrara, dell’Università degli Studi di Firenze, dell’Università degli Studi di Foggia, dell’Università degli Studi di Genova, dell’Università degli Studi di Macerata, dell’Università degli Studi di Messina, dell’Università degli Studi di Milano, dell’Università degli Studi di Milano “Bicocca”, dell’Università degli Studi di Modena e Reggio Emilia, dell’Università degli Studi di Napoli “L'Orientale”, dell’Università degli Studi di Padova, dell’Università degli Studi di Palermo, dell’Università degli Studi di Parma, dell’Università degli Studi di Pavia, dell’Università degli Studi di Perugia, dell’Università degli Studi di Pisa, dell’Università degli Studi di Roma “Foro Italico”, dell’Università degli Studi di Roma “La Sapienza”, dell’Università degli Studi di Roma “Tor Vergata”, dell’Università degli Studi di Roma “Unitelma Sapienza”, dell’Università degli Studi di Sassari, dell’Università degli Studi di Siena, dell’Università degli Studi di Teramo, dell’Università degli Studi di Trento, dell’Università degli Studi di Trieste, dell’Università degli Studi di Udine, dell’Università degli Studi di Urbino “Carlo Bo”, dell’Università degli Studi di Verona, dell’Università degli Studi dell'Insubria Varese, dell’Università della Calabria, dell’Università degli Studi di Siena per Stranieri, dell’Università degli Studi Roma Tre e dell’Università degli Studi di Catania;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 28 maggio 2025 il dott. Mario Gallucci e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’odierna ricorrente ha presentato istanza per l’accreditamento di tredici corsi di formazione iniziale dei docenti delle scuole secondarie di primo e secondo grado con riguardo all’anno accademico 2024/2025.

2. Il procedimento, regolato dal D.P.C.M. 4 agosto 2023, è stato caratterizzato dalla richiesta di integrazioni del MUR, riscontrata dall’interessata, e dall’esito negativo, non risultando accreditato alcun corso nei D.M. conclusivi (D.D.M.M. 270/2025 e 367/2025).

3. Ottenuta l’ostensione dei pareri positivi resi dagli Uffici scolastici regionali (USR) e dall’NV, DA ha depositato il presente ricorso con cui deduce, in via principale, varie censure di violazione di legge e di eccesso di potere con riguardo al mancato accreditamento e, in subordine, la violazione del principio del giusto procedimento, con particolare riguardo alla mancata comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza.

Il ricorso si conclude con le domande di annullamento degli atti impugnati, di condanna ai sensi degli artt. 30 e 34, comma 1, lett. c, del c.p.a. - qualificata dalla ricorrente come risarcimento in forma specifica e finalizzata a ottenere il rilascio del provvedimento da parte dell’Amministrazione -, e di tutela cautelare.

4. Con decreto n. 2621/2025 è stata respinta la richiesta di misure cautelari monocratiche e, nel contempo, è stata accordata l’abbreviazione dei termini ai sensi dell’art. 53 c.p.a., con fissazione della camera di consiglio del 28 maggio 2025 per la trattazione collegiale.

5. Si sono costituite in giudizio per resistere al ricorso il MUR, l’NV e le Amministrazioni indicate in epigrafe, eccependone l’inammissibilità e l’irricevibilità e sostenendone l’infondatezza del merito.

6. Alla camera di consiglio del 28 maggio 2025, il ricorso è stato discusso e, dato avviso alle parti della possibile definizione con sentenza in forma semplificata ai sensi dell’art. 60 del c.p.a., è stato trattenuto in decisione.

7. Le eccezioni di inammissibilità e improcedibilità sollevate, rispettivamente, dalla difesa erariale e dall’Università di Catania sono infondate.

7.1. In primo luogo, l’ordinanza n. 49/2025 del TAR Calabria, Reggio Calabria, adottata nel corso del giudizio n.R.G. 77/2025 (avviato su ricorso del MUR), non ha sospeso la delibera di approvazione dei corsi adottata dall’ID (delibera n. 11 del 4/12/24) - che, pertanto, è pienamente valida ed efficace - ma la diversa delibera dell’11.12.2024.

7.2. In secondo luogo, il profilo di inammissibilità eccepito dall’Ateneo di Catania sulla base dell’asserita cristallizzazione del numero dei posti da assegnare, in tesi limitati, è privo di pregio, in quanto smentito dalla difesa del MUR, la quale precisa che i posti assegnabili ad ID non sono stati attribuiti ad altri Atenei e che, inoltre, potrebbero essere ad essa assegnati in caso di provvedimento favorevole dell’Amministrazione (memoria depositata in data 24 maggio 2025, pag. 7).

8. Passando all’esame del merito dell’impugnativa, la controversia ruota intorno alla mancata inclusione dei corsi della ricorrente negli elenchi approvati dal Ministero quale conseguenza del rigetto implicito dell’istanza di accreditamento.

8.1. Il motivo proposto in via principale è fondato nei termini che seguono.

8.1.1. Il D.P.C.M. 4 agosto 2023 prevede che il Decreto del MUR sia adottato, su parere conforme dell’NV. Il procedimento amministrativo si articola in una prima verifica di ammissibilità svolta dal MUR (art. 4, comma 8) con riguardo ai requisiti di sede (art. 4, comma 3) e ad alcuni dei requisiti dei percorsi di formazione iniziale (art. 4, comma 4, lettere a, b), fra i quali rientra il parere favorevole dell'Ufficio scolastico regionale, “ che garantisce la disponibilità delle sedi necessarie allo svolgimento dei tirocini ”; a tale verifica segue il parere motivato dell’NV (art. 4, comma 9) sui restanti requisiti dei percorsi di formazione iniziale (art. 4, comma 4, lettere c, d, e, f, g).

8.1.2. Come accennato, la disposizione definisce espressamente il parere dell’NV quale “ parere conforme ”, per cui il Ministero ha l’obbligo di richiederlo e, nel caso in cui decida di adottare l’atto di amministrazione attiva, deve uniformarsi ad esso.

8.1.3. Dalla lettura sistematica dei commi 8 e 9 dell’art. 4 del D.P.C.M. in argomento si ricava che la verifica di ammissibilità del Ministero funge da filtro ai fini della sottoposizione delle singole pratiche di accreditamento al parere dell’NV e, inoltre, che l’acquisizione del parere favorevole da parte dell’NV - presupponente il superamento del vaglio preliminare del MUR - ha quale conseguenza logica e ragionevole l’accreditamento dei corsi proposti.

8.1.4. Dal Decreto n. 2/2025 dell’NV (doc. 17 prodotto dalla ricorrente) risultano in modo pacifico:

(i) il superamento della prima fase di verifica di ammissibilità da parte del MUR, come riportato nelle premesse dell’NV (“ CONSIDERATO che l’Agenzia ha avuto modo di visionare solo dal giorno 23 gennaio 2025 le proposte inserite e chiuse nella piattaforma internet dedicata e che hanno ricevuto un parere positivo da parte del MUR in relazione ai requisiti di ammissibilità in ordine ai requisiti di sede e dei percorsi di formazione di cui al comma 3 e al comma 4, lettere a) e b), nonché al comma 5 dell’art. 4. Del DPCM 4 agosto 2023 ”);

(ii) il carattere positivo del parere dell’NV (“… parere positivo … circa l’accreditamento iniziale per i nuovi corsi proposti per l’a.a. 2024/2025 ”);

Le circostanze descritte avrebbero dovuto condurre il MUR a disporre, ragionevolmente e logicamente, l’accreditamento dei corsi proposti dalla ricorrente e, quindi, la loro inclusione nell’Allegato A del D.M. 270/2025 e nell’Allegato A del D.M. 367/2025.

8.2. Secondo consolidata giurisprudenza, ricorre la figura del travisamento dei fatti (o errore sui presupposti o errore di fatto) quando l’amministrazione assume a fondamento dell’atto emanato una situazione fattuale difforme da quella reale, vuoi ritenendo esistenti fatti o circostanze inesistenti, vuoi ritenendo inesistenti fatti e circostanze, di contro, esistenti (Cons. Stato, sez. IV, n. 446/2022).

8.3. Nel caso di specie l’attività istruttoria che ha condotto alla redazione dell’Allegato A del D.M. 270/2025 e dell’Allegato A del D.M. 367/2025 è stata caratterizzata da un evidente travisamento dei fatti in ordine all’esame del parere dell’NV che, pur essendo stato acquisito al fascicolo del procedimento, non è stato considerato nel suo contenuto favorevole all’accreditamento, il che determina l’illegittimità dell’esercizio della funzione da parte dell’amministrazione.

8.4. Inoltre, è pur vero che, secondo quanto sostenuto dalla difesa erariale, il MUR non è tenuto ad adottare il decreto di accreditamento a seguito del parere favorevole dell’NV. Secondo nozione risalente e consolidata, il parere conforme ricorre “ allorquando l’amministrazione procedente ha il potere discrezionale di provvedere o meno sull’istanza o sull’oggetto per cui è obbligata a chiedere il parere, ma ove decida di emanare l’atto di amministrazione attiva deve uniformarsi ad esso ” (TAR Lombardia, Milano, sez. III, n. 4720/2001).

Tuttavia, è altrettanto vero che, qualora ritenga che l’atto consultivo non consenta di adottare il provvedimento di amministrazione attiva, l’Autorità procedente richiede sulla base di elementi specifici un riesame del parere già espresso ovvero l’emissione di un nuovo parere, circostanza che non si è verificata nel caso di specie.

8.5. La fondatezza del primo motivo nei termini descritti comporta di per sé l’accoglimento del ricorso con piena soddisfazione della pretesa dell’interessata e con conseguente assorbimento di ogni altra censura, deduzione e questione in virtù del principio della ragione più liquida (Cons. Stato, sez. II, n. 3410/2024; Cons. Stato, Ad. Plen., n. 5/2015; Cass., S.U., n. 26242/2014).

9. In conclusione, il ricorso è fondato e, pertanto, deve essere accolto, con il conseguente annullamento del Decreto del Ministro dell’Università e della Ricerca n. 270 in data 19 marzo 2025, Allegato A, e del Decreto del Ministro dell’Università e della Ricerca n. 367 in data 18 aprile 2025, Allegato A, nella parte in cui non includono i corsi proposti dalla ricorrente. Alla luce dell’accoglimento della doglianza, il MUR è tenuto a rideterminarsi sui predetti corsi tenendo conto del parere positivo conforme espresso dall’NV.

10. Dall’accoglimento della domanda di annullamento e dal conseguente riesercizio del potere discrezionale da parte dell’Amministrazione nei termini sopra enunciati deriva il respingimento della domanda proposta ai sensi degli artt. 30 e 34, comma 1, lett. c, del c.p.a., qualificata dalla ricorrente come risarcimento in forma specifica e finalizzata a ottenere la condanna dell’Amministrazione al rilascio del provvedimento amministrativo richiesto. La situazione soggettiva di interesse legittimo pretensivo vantata dalla ricorrente non è tutelabile attraverso l’azione di esatto adempimento proprio in ragione della permanenza di profili di discrezionalità nel riesercizio del potere da parte del Ministero (Cons. Stato, sez. V, n. 5754/2022).

11. Il complessivo andamento della vicenda e la peculiarità delle questioni trattate giustificano la compensazione delle spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei termini di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla il D.M. n. 270/2025, Allegato A, e il D.M. 367/2025, Allegato A, nella parte in cui non includono tra i corsi accreditati per l’anno accademico 2024/2025 quelli proposti dalla ricorrente e dispone che il MUR si ridetermini con riguardo ad essi tenendo conto del parere positivo conforme dell’NV acquisito al fascicolo del procedimento.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 28 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Raffaele Tuccillo, Presidente FF

Mario Gallucci, Referendario, Estensore

Vincenzo Rossi, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Mario Gallucci	Raffaele Tuccillo

IL SEGRETARIO