Pubblicato il 04/06/2025

N. 10837/2025 REG.PROV.COLL.

N. 03188/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3188 del 2022, proposto da
-OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Marco Laudani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Interno – Questura di Roma, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

del decreto del Questore di Roma – Div. III Cat 11 ex art. 100 T.U.L.P.S. del 17 dicembre 2021;

delle note del I Distretto di P.S. “Trevi-Campo Marzio” del -OMISSIS-;

della nota/verbale della Divisione Amministrativa e Sociale della Questura del -OMISSIS-.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Questura Roma e del Ministero dell'Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria del giorno 16 maggio 2025 il dott. Andrea Gana e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.La “-OMISSIS-” ha impugnato gli atti indicati in epigrafe e, tra questi, il provvedimento con il quale il Questore di Roma ha disposto la sospensione, per la durata di 5 giorni e ai sensi dell’art. 100 del T.U.L.P.S., della sua autorizzazione per la somministrazione e per l’esercizio di vicinato.

1.1. Come si evince dalla lettura del provvedimento impugnato il Questore, premesso che il Distretto di P.S. “ Trevi – Campo Marzio” ha segnalato come l’esercizio commerciale della ricorrente sia divenuto luogo di eventi atti a minare l’ordine e la sicurezza pubblica e “[…] tenuto conto che il locale come già segnalato con la nota del 27 agosto 2021, rappresenta una delle maggiori criticità della zona, poiché proseguendo la somministrazione fino a tarda sera, con musica ad alto volume, diviene luogo di concentramento degli avventori di altri locali nel frattempo chiusi, inoltre è stata altresì constata una frequentazione del locale da parte di soggetti gravati da numerosi precedenti di polizia, come si evince da due controlli effettuati dal personale del distretto in data 5 novembre 2021, allorquando venivano identificati taluni avventori gravati da numerosi pregiudizi di polizia per reati inerenti gli stupefacenti e reati contro la persona; evidenziato che alcuni avventori del locale, con pregiudizi penali a loro carico, si sono resi responsabili di due episodi di tentato omicidio avvenuti in data 7 luglio 2021 e 11 ottobre 2021 […] considerato che personale della Questura, in data -OMISSIS-, al termine dell’ispezione del locale, contestava alla titolare l’inottemperanza alle normative anti-COVID per le quali è stata applicata la sanzione accessoria della chiusura dell’attività per 2 giorni e ritenuto che l’esercizio in argomento costituisca un serio pregiudizio per l’ordine pubblico e la sicurezza dei cittadini” ha disposto la sospensione della licenza per 5 giorni.

2. Dell’impugnato provvedimento la ricorrente ha chiesto l’annullamento, lamentando:

I. la violazione e/o falsa applicazione dell’articolo 100 del T.U.L.P.S., l’eccesso di potere per mancanza dei presupposti fattuali e giuridici per l’applicazione dell’articolo 100 T.U.L.P.S., la carenza di istruttoria e di motivazione, l’ingiustizia manifesta, l’irragionevolezza e la violazione del principio di imparzialità. In sintesi, la ricorrente ha esposto come in nessuno dei tre casi alternativi previsti dal citato articolo 100 del T.U.L.P.S. il verificarsi di un singolo episodio sia sufficiente per giustificare l’adozione delle misure inibitorie, né sarebbe possibile dare rilievo a vicende diverse rispetto a quelle tipizzate dalla norma. Inoltre, dagli stessi atti dell’istruttoria ottenuti tramite l’esercizio del diritto d’accesso, è emerso come gli episodi di disordine, citati dall’Amministrazione e accaduti in data 11 ottobre 2020 e 7 luglio 2021, si siano svolti fuori dal locale, con il quale non vi sarebbe alcun nesso. Quanto alla presenza di persone pregiudicate, l’Amministrazione avrebbe effettuato un solo controllo, ossia il 5 novembre 2021, circostanza che esclude il carattere dell’abitualità della frequentazione del locale. Con riferimento al ritenuto pericolo per l’ordine pubblico, la sicurezza e il buon costume, la ricorrente ha osservato come l’Amministrazione non abbia fornito alcuna puntuale motivazione, limitandosi a riferire episodi esterni al locale che non attengono direttamente all’attività svolta. Invece, la relazione del 27 agosto 2021, citata dall’Amministrazione, è da riferire ad episodi avvenuti innanzi ad un altro locale, ubicato in distinta strada e solo incidentalmente vengono segnalate criticità anche a carico del locale della ricorrente rispetto al quale, tuttavia, non esisterebbero verbali di accertamento del superamento dei limiti di rumorosità o la violazione degli orari di chiusura;

II. il difetto assoluto di attribuzione “ in parte qua ”, la violazione dell’art. 21 septies della l. 241/1990, l’incompetenza “in parte qua”, la violazione dell’art. 21 opties della l. 241/1990, degli artt. 83, 92 e 94 del d.lgs. 159/2011, dell’art. 100 T.U.L.P.S., nonché l’eccesso di potere per mancanza dei presupposti fattuali e giuridici per l’applicazione dell’art. 100 T.U.L.P.S. Nel dettaglio, la ricorrente ha segnalato l’inconsistenza dei rilievi in merito all’asserita violazione della normativa anticovid, trattandosi di materia riservata al Prefetto e comunque riferibile ad un unico episodio;

III. la violazione dell’articolo 7 della legge n. 241/1990 e delle garanzie procedimentali in quanto non sussisteva alcun concreto e immediato pericolo per l’ordine pubblico idoneo a giustificare la mancata comunicazione di avvio del procedimento.

4. Con ordinanza presidenziale del -OMISSIS-, il Presidente della Sezione Prima Ter ha domandato all’Amministrazione il deposito di una documentata relazione sui fatti di causa e alla parte ricorrente di specificare se persiste l’interesse alla definizione nel merito del giudizio.

4.1. Con la memoria depositata il 3 aprile 2025, la ricorrente ha dichiarato la persistenza dell’interesse sia ai fini risarcitori, sia per la tutela della sua immagine.

4.2. Il Ministero dell’Interno - Questura di Roma si è costituito in giudizio, in data 13 maggio 2025, e ha depositato documenti.

5. All’udienza di smaltimento dell’arretrato del 16 maggio 2025, svolta con modalità da remoto, il procuratore della ricorrente ha eccepito la tardività dei depositi documentali effettuati dall’Amministrazione, domandando in subordine un rinvio per termini a difesa, e ha dichiarato la sussistenza dell’interesse alla decisione della domanda caducatoria anche al fine di evitare possibili valutazioni di recidiva a suo carico. All’esito della discussione, il ricorso è stato trattenuto per la decisione.

DIRITTO

1. Preliminarmente, il Collegio osserva come l’Amministrazione abbia depositato, in data 13 maggio 2025, dei documenti che devono essere ritenuti tardivi sia rispetto alle preclusioni di cui all’art. 73 cod. proc. amm. sia rispetto ai termini specificamente previsti dall’ordinanza istruttoria del -OMISSIS-. Ne consegue che gli stessi non possono essere utilizzati ai fini della decisione, come correttamente eccepito dalla ricorrente.

1.1. Venendo al merito, quest’ultima ha dichiarato la persistenza dell’interesse alla decisione della domanda formulata per l’annullamento del provvedimento lesivo, evidenziando anche l’interesse alla sua caducazione ai fini risarcitori, in coerenza con quanto disposto dall’art. 34, comma 3, cod. proc. amm.

Ebbene, la domanda è fondata.

Il Collegio osserva che il Consiglio di Stato ha recentemente ribadito (Sez. I, parere n. 594 del 20/04/2023) l'ampiezza della discrezionalità amministrativa nell'ambito tipologico provvedimentale in esame, chiarendo in via generale che "In diritto, va rilevato che l'art. 100 T.U.L.P.S. prevede che "1. Oltre i casi indicati dalla legge, il questore può sospendere la licenza di un esercizio nel quale siano avvenuti tumulti o gravi disordini, o che sia abituale ritrovo di persone pregiudicate o pericolose o che, comunque, costituisca un pericolo per l'ordine pubblico, per la moralità pubblica e il buon costume o per la sicurezza dei cittadini. 2. Qualora si ripetano i fatti che hanno determinata la sospensione, la licenza può essere revocata".

Per costante giurisprudenza del Consiglio di Stato, la norma attribuisce all'Autorità di pubblica sicurezza e, in particolare, al Questore il potere di sospendere e revocare la licenza commerciale relativa ad un esercizio pubblico con finalità di prevenzione del pericolo per la sicurezza pubblica (Consiglio di Stato, sez. III, 16 dicembre 2019, n. 8503; 27 settembre 2018, n. 4529; 29 novembre 2018, n. 6791; 2 maggio 2016, n. 1681).

Secondo la costante giurisprudenza, l'art. 100 TULPS àncora il suo ambito di applicazione a tre distinte fattispecie e cioè ai casi in cui: a) all'interno dell'esercizio pubblico si siano verificati tumulti o gravi disordini; b) il locale sia abituale ritrovo di persone pregiudicate o pericolose; c) l'esercizio pubblico costituisca, comunque, un pericolo per l'ordine pubblico, per la morale e il buon costume o la sicurezza dei cittadini.

Si è precisato altresì che:

1) i provvedimenti ex art. 100 T.U.L.P.S. possono essere adottati allorquando nel locale si siano verificati episodi plurimi di tumulti o disordini, caratterizzati dalla gravità (Cons. Stato, sez. III, 3/3/2016 n. 1752; Cons. Stato, sez. III, 24/1/2019 n. 1021 e TAR Lombardia, sez. I, 6/2/2019 n. 880);

2) i tumulti o i gravi disordini verificatisi all'esterno del locale non rilevano ai fini dell'adozione delle misure ex art. 100 T.U.L.P.S. (TAR Campania - sez. Salerno, 7/2/2018 n. 284; TAR Lombardia - sez. III, 3/2/2011 n. 457), a meno che essi, sulla base degli accertamenti svolti e documentati dall'Amministrazione, non siano la prosecuzione, senza soluzione di continuità, di fatti all'interno del locale. Infatti, in tale ipotesi ciò che assume rilievo è che l'esercizio pubblico sia stato il "teatro" del tumulto e del disordine e che quindi gli epiloghi degli episodi di violenza abbiano un fondato antecedente causale nelle circostanze verificatesi nell'esercizio pubblico (Cons. Stato, Sez. VI, 23/1/2007 n. 1563; TAR Lombardia, sez. I, 6/2/2019 n. 880, TAR Liguria, sez.II, 10/1/2018 n. 26);

3) ai fini dell'applicazione dell'art. 100 T.U.L.P.S., rilevano anche le condotte avvenute nelle pertinenze dell'esercizio pubblico, quali ad esempio, i porticati e i dehors allestiti per i clienti (TAR Lazio - Latina, sez. I, 7/12/2017 n. 51; TAR Lombardia, Sez. III, 3/2/2011 n. 457).

Trattandosi di perseguire un obiettivo di prevenzione e di tutela anticipata della pubblica sicurezza, è sufficiente la sussistenza del mero pericolo per la sicurezza pubblica quale presupposto per consentire al Questore l'adozione della misura cautelare, nell'esercizio di poteri discrezionali censurabili solo per manifesta irragionevolezza (Consiglio di Stato, sez. III, 29 luglio 2015, n. 3752; 16 dicembre 2019, n. 8503 cit.).

2. Tanto premesso, osserva il Collegio che, in merito alla sussunzione del fatto nella regula iuris , nella fattispecie concreta emerge come nel provvedimento impugnato non siano ravvisabili i presupposti per l’applicazione della norma esaminata.

2.1. Da un lato, infatti, all’interno del locale non si è verificato nessun tumulto o grave disordine e non è neanche ipotizzato dalla Questura che i fatti, avvenuti all’esterno delle pertinenze del locale, del 7 luglio 2021 e 11 ottobre 2021 siano la prosecuzione di quanto avvenuto al suo interno.

2.2. Quanto all’abitualità del ritrovo di persone pregiudicate all’interno del locale, il Collegio osserva che nel provvedimento impugnato si dà atto di due controlli, operati nella stessa giornata del 5 novembre 2021. Tale dato non consente di soddisfare il concetto normativo di “abitualità” del ritrovo che, logicamente, presuppone una pluralità di riscontri, in giornate diverse.

2.3. Infine, non può ravvisarsi nel provvedimento impugnato alcuna motivazione idonea a sorreggere l’affermazione per la quale si tratterebbe di un esercizio che costituisce un pericolo per l'ordine pubblico, per la morale e il buon costume o la sicurezza dei cittadini.

Le circostanze fattuali riportate dall’Amministrazione, infatti, pur nella discrezionalità della valutazione rimessa a quest’ultima, appaiono talmente isolate e non idonee, neanche mediante un approccio sintetico, ad integrare i presupposti richiesti dalla norma. Ciò in quanto l’unica giornata in cui sono stati identificati soggetti pregiudicati, oppure i fatti accaduti all’esterno di ogni pertinenza del locale o, ancora, la tesi per la quale l’esercizio commerciale rimarrebbe aperto più a lungo di altri (circostanza che non risulta essersi concretizzata in alcuna contestazione formale circa il mancato rispetto degli orari di chiusura) non permettono in alcun modo di affermare, per la loro sporadicità e inconsistenza, una siffatta valutazione di pericolosità a carico dell’attività della ricorrente.

Per le ragioni esposte, il provvedimento impugnato deve essere annullato.

3. Le spese di lite possono essere compensate tra le parti in ragione della complessità della fattispecie trattata.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Massimiliano Balloriani, Presidente FF

Benedetto Nappi, Consigliere

Andrea Gana, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Andrea Gana	Massimiliano Balloriani

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.