Pubblicato il 09/03/2026

N. 04445/2026 REG.PROV.COLL.

N. 06807/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6807 del 2023, proposto da -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Youri Hallemans, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Difesa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento

- del Decreto M_D -OMISSIS-REG2023 -OMISSIS-2023-02-17 (v. doc.1) con cui si determina una detrazione anzianità dal 12-01-2022 al 24-03-2022, per un totale di giorni settantadue (72) per gli effetti del DL 44/2021;

- del provvedimento di sospensione M_D -OMISSIS-REG2022 -OMISSIS-12-11-2022 (v. doc.2).

- dell'atto propulsivo / procedimento M_D -OMISSIS-REG2022 -OMISSIS-11-01-2022 (v. doc.3);

- delle Direttive dello Stato Maggiore della Difesa M_D SSMD REG2021 0228670 10-12-2021 e n. M_D SSMD REG2021 0230767 del 14 dicembre 2021, secondo cui i giorni di “sospensione” comportano, la corrispondente perdita di anzianità di servizio (v. doc.4 – 1 e 2);

- della Direttiva del Ministero della Difesa Direzione Generale per il Personale Militare M_D GMIL REG2021 0537805 DEL 13.12.2021 (v. doc.5), così intitolata: “ulteriori disposizioni sulla applicazione al personale militare straordinarie connesse all'emergenza epidemiologica”;

- della Direttiva dello Stato Maggiore della Difesa M_DE0012000 REG2021 02679908 29-12-2021 (v. doc.6) “Direttiva sugli adempimenti ed indicazioni operative per i datori di lavoro del Ministero della Difesa, nella verifica della vaccinazione obbligatoria.”;

- delle circolari dello Stato Maggiore della Difesa n. M_D SSMD REG2021 0185892 del 12 ottobre 2021 e n. M_D SSMD REG2021 0218790 del 26 novembre 2021, secondo cui i giorni di “assenza ingiustificata” comportano, tra l'altro, la corrispondente perdita di anzianità di servizio (v. doc.7 – 1 e 2);

- delle circolari n. M_D GMIL REG2021 0454904 del 14 ottobre 2021 e M_D -OMISSIS-REG2022 0241229 del 2 maggio 2022 della Direzione Generale per il Personale Militare, secondo cui il militare “assente ingiustificato” subisce una detrazione di anzianità secondo i criteri stabiliti dalle vigenti norme di stato giuridico (v. doc.8 – 1 e 2);

- della circolare n. M_D GMIL REG2021 0537805 del 13 dicembre 2021 della Direzione Generale per il Personale Militare, dove è disposto che il militare “sospeso” subisce una detrazione di anzianità secondo i criteri stabiliti dalle vigenti norme di stato giuridico (v. doc.9);

e per l'ostensione,

- dei cedolini paga in riferimento ai mesi di “febbraio”, “marzo” e “aprile” 2022.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero della Difesa;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 febbraio 2026 il dott. AN EN e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con ricorso notificato in data 04/04/2023 e depositato in data 30/04/2023, il Graduato Capo dell’Esercito Italiano -OMISSIS- ha impugnato gli atti indicati in epigrafe in forza dei quali l’Amministrazione di appartenenza dapprima lo aveva sospeso dal servizio per il mancato adempimento dell’obbligo vaccinale anti-SARS-CoV-2 e, di seguito, aveva operato la detrazione dell’anzianità corrispondente ai giorni di durata della sospensione; in particolare, è stato gravato il provvedimento del 12/01/2022 con cui è stata disposta la sospensione e il successivo decreto del 17/02/2023 con cui è stata disposta la detrazione d’anzianità, unitamente agli atti presupposti e connessi e agli atti generali (circolari e direttive) regolanti a vario titolo la verifica del mancato rispetto del dovere vaccinale da parte del Ministero della Difesa.

2. Il ricorso è articolato su cinque compositi motivi così rubricati:

I. Eccesso di potere, violazione di legge - artt.2, 3, 21, 25, co.3, 52 e 97 cost., e d.l. 44/2021, e art. 1, primo comma, della legge 24 novembre 1981, n.689, e art.1375 e ss d.lgs 66/2010, e legge 22 dicembre 2017, n.219 art. 1, commi 1, 3 primo cpv, 4 e 6 e co.1, e artt.2, 7 della dichiarazione universale dei diritti dell’uomo, e art.14 convenzione europea sui diritti umani, e art.21 carta dei diritti fondamentali dell’unione, e art.10 trattato sul funzionamento dell’unione europea, e per violazione della risoluzione del consiglio d’Europa n.2361/61 punti 7.3.1, 7.3.2, e dell’art.43, commi 1, 2 e 3 d.lgs. 286/98,per violazione delle regole di imparzialità, correttezza e buona amministrazione, per manifesta abnormità, discriminatorietà o travisamento dei presupposti di fatto, vizio della detrazione di anzianità, illegittimità con riferimento al decreto dirigenziale m_d -OMISSIS-reg2022 -OMISSIS-del 23 dicembre 2022, illogicità e perplessità, travisamento dei fatti, ingiustizia grave e manifesta;

II. Eccesso di potere, violazione di legge d.lgs 66/2010 art.2267 e art.2 co.2 d.lgs 165/2001, violazione del criterio di specialità, art. 15 preleggi c.c. che stabilisce la preferenza della legge speciale su quella avente carattere generale, anche se successiva, secondo il principio lex specialis derogat legi generali; lex posterior generalis non derogat legi priori speciali;

III. Eccesso di potere, violazione di leggi dl 44/2021, reg.ue 507/06, e art. 12, comma 5, del decreto-legge 13 settembre 2012, n.158, convertito dalla legge 8 novembre 2012 n.189, denominata classe c non negoziati [c (nn)], ovvero farmaci orfani, che non risultano ancora valutati ai fini della rimborsabilità, sottoposti alla legge 648/1996, dunque si è imposto un obbligo inadempibile per espressa previsione normativa, e dell’art.3 cdfue (Carta dei diritti fondamentali dell’unione europea) oltre agli artt.2, 5, 8, 9 e 14 della cedu (Convenzione europea dei diritti dell’uomo);

IV. Eccesso di potere, per violazione di legge artt. 2, 3, 36, cost. e per violazione del riconosciuto principio dell’affidamento;

V. Incompetenza, eccesso di potere, violazione di legge in relazione al principio di legalità e responsabilità artt. 1, 3, 4, 5, 6, 8 e 10 della l. n. 241/90, violazione del decreto 16 gennaio 2013del ministero della difesa artt.1 co.1 e 2, art.19 co.1, art.21 co.1, lett. c) punto 1, lett. e) punto 1, lett.f) punto 4,del comando che ha disposto la “sospensione” e “l’assenza ingiustificata” del ricorrente, in violazione o falsa applicazione degli artt. 114, 726, 1041, d.p.r. 90/2010 e artt. 905, 1353, 1378, 1776, 1777, 1779 e 2267 d.lgs 66/2010.

Il ricorso recava anche richiesta di disapplicazione delle leggi ordinarie, ossia l’art. 4-ter, comma 1, lett. b, del d.l. 44/21, in quanto assolutamente confliggenti con la primazia del diritto dell’Unione e comunque di sollevare questione di costituzionalità sotto più profili.

Da ultimo, veniva domandato di ordinare al Ministero della Difesa l’ostensione dei cedolini paga dei mesi di febbraio, marzo e aprile 2022.

3. Si costituivano in giudizio, con il patrocinio dell’Avvocatura, le Amministrazioni intimate e resistevano al ricorso con memoria e documenti.

L’Amministrazione provvedeva a depositare i cedolini paga dei mesi di gennaio e maggio 2022, precisando come i cedolini richiesti (febbraio, marzo e aprile 2022) non potessero essere ostesi, in quanto mai emessi e quindi inesistenti.

4. Di seguito il ricorrente depositava memorie e ulteriori documenti in vista della trattazione del merito.

5. All’udienza di discussione del 18/02/2026 il Collegio prospettava in limine alle parti presenti la rilevazione di possibili profili di parziale irricevibilità del ricorso per tardività relativamente al provvedimento di sospensione dal servizio. La causa veniva discussa e, quindi, introitata in decisione.

DIRITTO

1. Il Collegio osserva preliminarmente che il ricorso attrae la propria competenza territoriale ai sensi del comma 4bis dell’art. 13 c.p.a. in considerazione dell’avvenuta impugnazione di atti generali quali le Direttive e le Circolari indicate in epigrafe.

2. Ciò detto, emerge che il ricorso è parzialmente irricevibile quanto all'impugnativa del provvedimento di sospensione dal servizio; merita invece accoglimento quanto alla contestazione della detrazione dell’anzianità di grado.

2.1 Invero il provvedimento di sospensione dal lavoro per mancata ottemperanza alla profilassi vaccinale COVID risultava notificato al militare già in data 14/01/2022, mentre il ricorso che ci occupa è stato notificato dal ricorrente all’Amministrazione solamente in data 04/04/2023, ben oltre i termini perentori di decadenza, con conseguente declaratoria di irricevibilità del gravame sul punto, il che preclude l’esame delle relative censure articolate dal ricorrente nonché delle richieste di sottoposizione del correlato compendio normativo coinvolto a verifica di legittimità unionale e costituzionale.

2.2 Diversa deve essere la sorte del ricorso per quanto riguarda l’impugnazione del provvedimento di detrazione dell’anzianità di grado, tempestivamente gravato, in ordine al quale risulta fondato il rilievo della mancata ascrivibilità di tale ulteriore conseguenza alle disposizioni di legge che prevedevano la sospensione dal rapporto di servizio in caso di non sottoposizione alla profilassi vaccinale anti- COVID.

2.2.1 Questa Sezione, infatti, ha già avuto modo (ex plur. v.si sent n 592/2026) di esprimere la sua condivisione dell’indirizzo per cui la norma di cui all’art. 4-ter del DL n. 44 del 2021 – proprio per il suo affermarsi nella giurisprudenza della Consulta come punto di sottile equilibrio tra più valori fondamentali costituzionalmente garantiti- è una disposizione di carattere speciale di stretta interpretazione che, laddove contempla quale unica conseguenza dell’accertamento della mancata vaccinazione la sospensione dal diritto di svolgere attività lavorativa, non si presta a giustificare ulteriori conseguenze penalizzanti, come, ad esempio, la detrazione dell’anzianità (in termini, TAR-Veneto, Sez. I, 18 luglio 2024, n. 1917; TAR-Sicilia, Catania, Sez. III, 9 maggio 2024, n. 1700; T.A.R. Sicilia, Palermo, Sez. III, 6 giugno 2023, n. 1877); come affermato, tra le altre, da T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. I, 2 gennaio 2023, n. 16, “la norma è chiara – tenuto conto della sua portata letterale – nel limitare le conseguenze della sospensione dell’attività lavorativa alla mancata percezione della retribuzione o di altro compenso. La norma contempla una disposizione di carattere speciale – all’interno di una disciplina emergenziale, connotata dalla natura straordinaria e dunque, appunto, speciale per antonomasia – che deroga ad ogni altra di ordine generale prevista dalla legge ovvero dalla contrattazione collettiva. Nell’ottica del punto di equilibrio costruito dal legislatore tra la libertà di autodeterminazione del singolo e la tutela della collettività nell’esposizione al contagio, deve ritenersi che l’interpretazione della disposizione debba essere stretta, al fine di limitare il sacrificio richiesto al privato a quanto espressamente indicato dalla norma. Deve quindi ritenersi illegittima qualunque ulteriore conseguenza diversa dalla privazione della retribuzione, quali la decurtazione, in quota parte, dell’anzianità di servizio e dei giorni di licenza ordinaria”.

Si deve pertanto ritenere che dalla sospensione ex art. 4-ter del DL n. 44/2021 debbano derivare solo e soltanto le conseguenze ivi specificamente previste che attengono alla retribuzione, con conseguente invalidità di clausole o provvedimenti con i quali si sia proceduto difformemente, estendendo gli effetti del periodo di sospensione - con conseguente sterilizzazione delle giornate relative- agli altri istituti, in primis quelli contributivi e di carriera, previsti dal contratto di lavoro.

L’estensione degli effetti della norma si tradurrebbe infatti in indebita incisione dei diritti del militare nell’ambito del rapporto d’impiego.

3. Infine, quanto alla domanda di ostensione dei cedolini dei mesi di febbraio, marzo e aprile 2022, il Collegio rileva che la stessa è infondata e deve pertanto essere respinta, dal momento che l’Amministrazione nelle sue difese, sotto la sua responsabilità, ha dedotto l’inesistenza della documentazione richiesta; sul punto, infatti, il Collegio intende aderire al costante orientamento giurisprudenziale, recentemente confermato, secondo cui “3.1. L’esistenza (o la detenzione) del documento oggetto dell’actio ad exibendum è, quindi, un elemento costitutivo del diritto di accesso ex art. 2697, comma 1, c.c.. Ne deriva che tale presupposto si atteggia a fatto generatore della pretesa ostensiva, per cui la sua dimostrazione grava sulla parte che intenda far valere il diritto, la quale può assolvervi anche attraverso presunzioni, ovvero in via indiziaria, ma non tramite mere supposizioni, semplici illazioni o astratte congetture (Cons. Stato., sez. V, 8 novembre 2023, n. 9622). La ripartizione dell’onus probandi così declinata è conforme anche al canone pretorio, che informa in concreto la modulazione e l’applicazione della regola astratta ed elastica di cui al citato art. 2697 c.c., di vicinanza (o di riferibilità o prossimità) della prova (SS.UU. Cass. civ., sez. unite, 30 ottobre 2001, n. 13533 sulla prova dell’inadempimento dell’obbligazione), anche in ragione dell’obiettiva difficoltà della puntuale dimostrazione di fatti negativi (l’inesistenza del documento). […] Si aggiunga che le suesposte considerazioni in merito all’atteggiarsi del problema probatorio in materia di accesso possono incontrare un temperamento nei soli casi, estranei alla vicenda in esame, in cui i documenti oggetto di istanza rientrino tra quelli normalmente e necessariamente formati o detenuti dall’ente intimato per lo svolgimento dell’attività di riferimento e in cui, di conseguenza, l’inesistenza della documentazione si atteggi a dato storico anomalo ed eccentrico, come tale necessitante di specifica allegazione e dimostrazione. Nel caso di specie, risulta, peraltro, ex actis, che il Comune - competente per l’“apposizione e la manutenzione della segnaletica stradale” ai sensi dell’art. 37, co. 1, d.l.gs. n. 285 del 30 aprile 1992 (Codice della Strada) - ha trasmesso all’istante parte della documentazione richiesta con riguardo all’installazione della segnaletica, tra cui copia del manuale del dispositivo del rilevatore di velocità utilizzato. A fronte di tale condotta collaborativa, e in assenza di specifiche deduzioni e allegazioni probatorie da parte dell’istante, non si scorge un motivo plausibile per cui il Comune avrebbe omesso di rilasciare, essendone in possesso, gli ulteriori atti richiesti. Ne consegue che l’esistenza del fatto impeditivo dedotto dell’amministrazione resistente è logicamente suffragata, alla stregua del canone di ragionevolezza, dalla valutazione complessiva del comportamento amministrativo”. (cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, 29 gennaio 2026, n. 779).

4. Conclusivamente il ricorso va accolto solo parzialmente, quanto all’impugnazione della detrazione dell’anzianità di grado, mentre va dichiarato irricevibile quanto a quella del provvedimento di sospensione dal servizio e va respinto con riferimento alla domanda di accesso documentale.

5. Le spese di lite, considerata la reciproca soccombenza, possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

- lo dichiara irricevibile nella parte in cui impugna il provvedimento di sospensione dal servizio;

- lo accoglie nella parte in cui impugna la detrazione dell’anzianità di grado e per l’effetto annulla il relativo provvedimento e gli atti presupposti nei sensi di cui in motivazione e nei limiti di interesse del ricorrente;

- lo respinge con riferimento alla domanda di accesso documentale.

Spese di lite compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e all'articolo 9, paragrafi 1 e 4, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016 e all’articolo 2-septies del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, come modificato dal decreto legislativo 10 agosto 2018, n. 101, manda alla Segreteria di procedere, in qualsiasi ipotesi di diffusione del presente provvedimento, all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi dato idoneo a rivelare lo stato di salute delle parti o di persone comunque ivi citate.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

OV IN, Presidente

Claudio Vallorani, Consigliere

AN EN, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AN EN	OV IN

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.