Pubblicato il 20/06/2025

N. 00571/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00907/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 907 del 2024, proposto da En.It. Fv Carbonia S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Andrea Sticchi Damiani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Carbonia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Carlo Castelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Ministero della Cultura - Soprintendenza ABAP Citta Metropolitana AR e Province di Oristano e Sud Sardegna, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura distrettuale dello Stato di AR, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico ex lege in AR, via Nuoro, 50;
Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica, non costituitosi in giudizio;

per l'annullamento, previa sospensione dell’efficacia

- del provvedimento prot. n. 48119/2024 del 14.8.2024 con cui il SUAP – Bacino SUAP Carbonia ha adottato la determinazione motivata di conclusione negativa della conferenza di servizi, provvedimento unico n. 81/2024 del 8.8.2024, a mezzo della quale l’Amministrazione procedente ha denegato la PAS per la realizzazione, in agro del Comune di Carbonia, in località Terra Niedda, di un parco agrivoltaico e delle relative opere di connessione;

- di ogni altro atto presupposto e/o connesso e/o conseguente rispetto al provvedimento primariamente impugnato, ivi compresi: (i) il parere espresso dalla Soprintendenza - Ufficio SABAP per la Città metropolitana di AR e le province OR - SU con nota prot. n. 7233 del 24.4.2024; (ii) la nota prot. n. 26912/2024 del 3.5.2024 con cui il SUAP ha rilasciato la determinazione motivata di conclusione della conferenza di servizi di cui al provvedimento unico n. 44/2024 del 30.4.2024; (iii) nei limiti dell’interesse azionato, la nota del 9.5.2024 di indizione della seconda c. di s. in forma semplificata e in modalità asincrona; (iv) il parere espresso dalla Soprintendenza - Ufficio SABAP per la Città metropolitana di AR e le province OR - SU con nota prot. n. 10383 del 10.6.2024.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di: Ministero della cultura e Comune di Carbonia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 maggio 2025 il dott. Gabriele Serra e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La EN.IT. FV Carbonia S.r.l. ha esposto di aver presentato, in data 4.12.2023, allo Sportello unico del Comune di Carbonia, una istanza di procedura abilitativa semplificata (PAS) per la realizzazione, in agro comunale, in località Terra Niedda, di un parco agrivoltaico di potenza pari a 9,87 MW e delle relative opere connesse.

1.1. Per quanto in questa sede rilevante, il procedimento si è così svolto:

- il 29.1.2024 il SUAP ha comunicato alle amministrazioni coinvolte il termine del 15.04.2024 per rendere le determinazioni e la data del 24.04.2024 per lo svolgimento, se necessario, della conferenza di servizi in modalità sincrona;

- il 13.02.2024 la Soprintendenza - Ufficio SABAP per la Città metropolitana di AR e le province OR – SU (Soprintendenza) ha richiesto integrazioni in relazione alla procedura di verifica preventiva di interesse archeologico, richiesta evasa dalla società con la trasmissione del Documento di valutazione di rischio e impatto archeologico;

- con nota prot. n. 24357/2024 del 19.4.2024 il SUAP ha comunicato la chiusura positiva della fase asincrona della conferenza e che “ al fine dell’adozione e rilascio della Determinazione motivata di conclusione positiva con prescrizioni della Conferenza di servizi, questo SUAPE resta in attesa della concessione demaniale di competenza, che l’Ufficio regionale Demanio e Patrimonio di AR vorrà trasmettere stesso mezzo ”;

- tuttavia, con nota prot. n. 7233 del 24.4.2024 la Soprintendenza ha espresso parere negativo in relazione all’endoprocedimento EP0893, reputando l’impianto “ incompatibile con la tutela del patrimonio archeologico ”, in quanto, pur rilevando che l’area “ non è direttamente interessata da vincoli di interesse archeologico ai sensi del D.Lgs. 42/2004 e ss.mm.ii .”, elenca una serie di beni paesaggistici e archeologici, rilevando, da un lato, che l’area di impianto si troverebbe “ nel cono visivo dell’area archeologica di Monte SI e che pertanto l’impianto andrebbe ad incidere negativamente sull’area visuale del sito nel suo complesso ”, considerato altresì l’impatto visivo cumulativo e, dall’altro “ la prossimità dell’opera in oggetto ai siti sopra elencati, alcuni dei quali già dichiarati di interesse culturale ex art. 10-13 del D. Lgs. 42/2004 e ss. mm. e ii., in particolare considerato il fatto che l’impianto ricade entro i 500 m previsti dal D.Lgs. 199 del 2021 per la individuazione delle aree non idonee alla sua realizzazione ”;

- il SUAP, con nota del 9 maggio 2024, ritenendo la “ sussistenza di ragioni ostative assolute alla realizzazione dell’intervento, non superabili con prescrizioni o modifiche progettuali, come delineate nel richiamato Parere negativo ” e nonostante le osservazioni trasmesse dalla ricorrente, ha indetto una nuova conferenza di servizi asincrona assegnando il termine di 90 giorni alle amministrazioni coinvolte per rendere le proprie determinazioni, a cui facevano seguito ulteriori osservazioni della società il 28 maggio 2024;

- con un secondo parere prot. n. 10383 del 10.6.2024, la Soprintendenza ha espresso nuovamente parere negativo, “ vista la prossimità dell’opera in oggetto a Monte SI e ai siti sopra elencati, alcuni dei quali ricadenti entro la fascia di 500 m previsti dal D.Lgs. 199 del 2021 per la individuazione delle aree non idonee alla sua realizzazione, si ritiene che l’impianto così come proposto nel progetto esaminato sia incompatibile con la tutela del patrimonio archeologico e, pertanto, si esprime parere negativo all’intervento ”;

- nonostante le ulteriori osservazioni del 28.06.2024 della società ricorrente, con provvedimento prot. n. 48119/2024 del 14.8.2024 il Comune di Carbonia ha definitivamente denegato la PAS.

2. Avverso tale atto di diniego e gli atti endoprocedimentali epigrafati, la società ricorrente deduce i seguenti motivi di diritto:

I Sulla illegittimità del diniego gravato per tardività dei pareri della Soprintendenza. Sulla intervenuta formazione del silenzio assenso. Violazione e falsa applicazione dell’art. 17 bis della L. n. 241/90. Violazione del principio dell’acquisizione per silentium del concerto in materia paesaggistica e culturale. Violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 2 comma 8 bis, 14, 14 bis, 14 ter, 21 quinquies, 21 nonies e ss. della L. n. 241/90. Violazione e falsa applicazione dell’art. 6 del D.Lgs. n. 28/2011. Violazione e falsa applicazione dell’art. 37 della Legge regionale 20 ottobre 2016, n. 24. Violazione dell’art. 11 della Direttiva regionale SUAPE di cui all’Allegato A alla Delib.G.R. n. 49/19 del 5.12.2019. Violazione dell’art. 11 TUE e del principio di integrazione delle tutele. Violazione del Regolamento UE 2577/2022. Eccesso di potere per erronea presupposizione in diritto, illogicità ed irragionevolezza dell’azione amministrativa. Violazione del principio di massima diffusione delle fonti rinnovabili. Sviamento di potere .

I.1. Deduce la società come il primo parere reso dalla Soprintendenza (24.04.2024) sia tardivo e dunque si sia formato il silenzio assenso, ai sensi delle norme di cui in rubrica del motivo, poiché adottato, il suddetto parere, oltre il termine indicato dallo stesso SUAP come perentorio (nota del 29.01.2024) del 15.04.2024; ed infatti il SUAP, nella propria nota del 19.04.2024, con cui aveva comunicato la conclusione positiva della conferenza di servizi, aveva richiamato anche l’assenso silente sull’endoprocedimento EP0893, che vedeva appunto coinvolta la Soprintendenza.

I.2. La società contesta la circostanza dedotta dal Comune per cui la PAS sarebbe irregolare fino al momento della trasmissione, in data 9.5.2024, della concessione demaniale per l’attraversamento dei corpi idrici attraversati dalla linea di connessione dell’impianto e che dunque il parere della Soprintendenza sarebbe intervenuto “ in un momento di sospensione dell’iter istruttorio ”: in senso contrario, deduce la società che:

- con nota prot. n. 13858 del 4.4.2024 l’Ufficio regionale Servizio demanio e patrimonio di AR, oltre ad aver dichiarato “ la disponibilità ... al rilascio della concessione per l’attraversamento dei suddetti beni -le aree del demanio idrico regionale ”, ha rinviato la -sola- emissione della concessione per l’attraversamento di aree del demanio idrico regionale “ all’esito positivo della cds ”;

- con successiva nota prot. n. 15573 dell’11.4.2024 il Servizio demanio e patrimonio di AR significò che “ in ordine alla cds, si rende necessario comunicarne gli esiti al Servizio scrivente ”;

- ed è perciò che il SUAP ha adottato la comunicazione prot. n. 24357 del 19.4. di conclusione positiva della conferenza asincrona, rinviando “ adozione e rilascio della determinazione motivata di conclusione positiva con prescrizioni della -medesima- cds ” all’emissione della concessione per l’attraversamento di aree del demanio idrico regionale.

I.3. Inoltre, risulta violato l’art. 11.2.3 della Direttiva regionale SUAPE, poiché prevede che l’intervento tardivo di una amministrazione in conferenza, prima dell’adozione della determinazione conclusiva, possa intervenire solo quale atto in autotutela ex art. 21 nonies o 21 quinques l. n. 241 del 1990 volto a rimuovere il provvedimento di silenzio assenso maturato; il parere della Soprintendenza risulta invece privo di tali requisiti formali e sostanziali.

I.4. Le medesime considerazioni valgono anche per il secondo parere, anche alla luce dell’art. 11.2.3. della Direttiva regionale SUAPE, poiché “ la Soprintendenza si è ri-pronunciata solo una volta decorso il termine (perentorio) assegnato, il SUAP avrebbe dovuto considerare il precedente parere (già inefficace, per tutto quanto detto supra) superato ”.

- II Sul carattere recessivo dei pareri della Soprintendenza e sulla idoneità dell’area di Progetto. Sulla violazione del modulo procedimentale della Conferenza dei Servizi.

Violazione e falsa applicazione dell’art. 12 del D.Lgs. n. 387/2003. Violazione e falsa applicazione degli artt. 20 e ss. D.Lgs. n. 199/2021. Violazione e falsa applicazione del d.m. 10.9.2010. Violazione del d.lgs. n. 152/2006. Violazione della direttiva 2001/77/CE, della direttiva 2009/28/CE, della direttiva 2018/2001/UE e del principio di massima diffusione delle fonti rinnovabili. Violazione dell’art. 11 TUE e del principio di integrazione delle tutele. Violazione del Regolamento UE 2577/2022. Violazione dell’art. 9 Cost. Violazione e falsa applicazione del d.lgs. n. 42/2004. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione. Illogicità, irragionevolezza e contraddittorietà dell’azione amministrativa. Travisamento dei presupposti di fatto e di diritto .

II.1. Deduce la ricorrente che l’autorità procedente avrebbe dovuto considerare recessivi i pareri espressi dalla Soprintendenza, che non hanno natura vincolante, dal momento che il progetto ricade in aree prive di vincoli e in un’area idonea all’istallazione di impianti FER ai sensi dell’art. 20, co. 8, lett. c-quater, del d.lgs. n. 199/2021, poiché le aree di impianto non sono interessate direttamente da vincoli ai sensi del d.lgs. n. 42/2004 ed entro la fascia di 500 metri dall’impianto non sono presenti vincoli ai sensi della parte II del codice ( i.e . beni culturali) né vincoli ai sensi dell’art. 136 del Codice ( i.e. beni paesaggistici in forza di dichiarazione di notevole interesse pubblico).

L’area rilevante è, infatti, solo quella di impianto e non anche quella interessata dalle opere di connessione che, peraltro, nel caso di specie sono interrate, con conseguente applicabilità dell’art. 22, comma 1 ter, del d.lgs. n. 199 del 2021: in tal senso, tutti i beni indicati dal parere della soprintendenza tutelati ai sensi della parte II del D.Lgs. n. 42/2004 ovvero dell’art. 136 del medesimo Codice sono esterni al buffer di 500 mt. dall’impianto agrivoltaico, mentre eventuali beni quali “ insediamento di Monte SI ” e “ comprensorio di monte SI ”, pur distanti 399 m dall’area oggettivata, non sono beni tutelati ai sensi della parte II o dell’art. 136 del D.Lgs. 42/2004, così come l’insediamento punico-romano (distanza 487 m).

II.2. In ogni caso, l’amministrazione comunale ha violato il modello decisorio della Conferenza dei Servizi motivando il diniego sulla base di un meccanicistico rinvio ai pareri negativi espressi dalla Soprintendenza, mentre avrebbe dovuto, al più, dar corso allo svolgimento di una conferenza in modalità sincrona, in ossequio a quanto previsto dall’art. 14 bis , co. 6, della L. n. 241/1990, ai fini dell’esame contestuale degli interessi coinvolti.

- III Sulla compatibilità del Progetto con la normativa di riferimento e sulla assenza di profili ostativi al rilascio dei titoli autorizzativi.

Violazione e falsa applicazione dell’art. 12 del d.lgs. n. 387/2003. Violazione e falsa applicazione del d.m. 10.9.2010. Violazione della direttiva 2001/77/CE, della direttiva 2009/28/CE, della direttiva 2018/2001/UE e del principio di massima diffusione delle fonti rinnovabili. Violazione e falsa applicazione del d.lgs. n. 199/2021. Violazione e falsa applicazione del d.lgs. n. 42/2004. Violazione e falsa applicazione del d.lgs. n. 152/2006. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione. Illogicità, irragionevolezza e contraddittorietà dell’azione amministrativa. Travisamento dei presupposti di fatto e di diritto.

La ricorrente deduce come la mancata inclusione del sito tra le aree non idonee individuate in sede di programmazione regionale, comporta che il diniego al rilascio del titolo deve scontare una motivazione rafforzata, mentre il SUAP non ha adeguatamente valutato che il progetto non ricade in area non idonea e dunque va esclusa in radice la percorribilità della motivazione per relationem al parere della Soprintendenza, gravando sull’autorità procedente un preciso obbligo di motivazione rafforzata tenuto conto della centralità della disciplina di cui al d.m. 10.9.2010.

- IV Sulla violazione dei principi di partecipazione procedimentale. Difetto di motivazione.

Violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 10 e 14 bis della L. n. 241/90. Violazione e falsa applicazione dell’art. 37 della L.R. n. 24/2016 e dell’art. 11.2.3 della Direttiva regionale SUAPE. Violazione dei principi del giusto procedimento. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione. Illogicità e irragionevolezza dell’azione amministrazione. Violazione degli art. 3 e 97 Cost. Eccesso di potere per violazione del principio di proporzionalità dell’azione amministrativa. Travisamento dei fatti rilevanti.

Il provvedimento è poi illegittimo per non aver preso compiutamente in esame i plurimi contributi offerti dalla società in sede procedimentale, nonché per violazione del correlato obbligo di adeguata motivazione: il SUAP, infatti, si è limitato a richiamare le osservazioni trasmesse della società, senza entrare nel merito delle stesse e, anzi, omettendo di esplicitare le ragioni per cui ha ritenuto recessive, ai fini del decidere, le circostanze fattuali e di diritto presentate nel procedimento dalla società.

- V Sulla violazione del principio del dissenso costruttivo e di leale collaborazione. Violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 3 e 14 bis della L. n. 241/90. Violazione e falsa applicazione dell’art. 37 della L.R. n. 24/2016 e della Direttiva regionale SUAPE. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione. Violazione degli artt. 3 e 97 Cost.. Violazione dei principi di proporzionalità dell’azione amministrativa. Violazione dei principi di imparzialità e trasparenza. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione. Violazione del principio di leale collaborazione. Violazione del principio di massima diffusione delle fonti rinnovabili sancito dal Regolamento UE n. 2577/2022. Eccesso di potere per contraddittorietà dell’azione amministrativa. Eccesso di potere per disparità di trattamento, in violazione dell’art. 3 Cost..

I pareri della Soprintendenza infatti devono in realtà intendersi quali atti di assenso al progetto per violazione del principio del dissenso costruttivo nonché, in via subordinata e per le medesime ragioni, per violazione dell’obbligo di collaborazione sancito dall’art. 1, co. 2 bis , della L. n. 241/90; pertanto, venendo in rilievo, a monte, dei pareri positivi ne consegue, a valle, l’illegittimità del provvedimento gravato.

Invero, la Soprintendenza si è limitata a rendere un parere negativo senza ricercare soluzioni alternative in grado di assicurare il minor sacrificio degli interessi confliggenti e, ancor prima, senza verificare se vi fosse un effettivo pregiudizio (di fatto, insussistente) per i valori in tesi tutelati.

- VI Sulla illegittimità dei provvedimenti impugnati in ragione della insussistenza delle ragioni di tutela. Sulla assenza di profili ostativi alla realizzazione del Progetto. Sulla carenza motivazionale e istruttoria.

Violazione e falsa applicazione del D.Lgs. n. 42/2004. Eccesso di potere per difetto di istruttoria. Violazione del principio di proporzionalità. Eccesso di potere per illogicità e irrazionalità dell’azione amministrativa. Violazione dell’art. 12 del d.lgs. n. 387/2003. Violazione del principio di massima diffusione delle fonti rinnovabili. Violazione della direttiva n. 2009/28/CE e della direttiva UE 2018/2001.

VI.1. Sugli aspetti di tutela archeologica e paesaggistica.

L’area di progetto non è interessata da alcun vincolo archeologico, tanto da poter essere qualificata come ex lege idonea a ospitare impianti FER ai sensi dell’art. 20, co. 8, lett. c- quater , del D.Lgs. n. 199/2021. In ogni caso, l’esistenza di un vincolo archeologico consente non la formulazione di un diniego alla realizzazione di un impianto FER, bensì, al più, l’imposizione di prescrizioni volte a contemperare l’interesse alla salvaguardia del patrimonio culturale con l’interesse (nazionale ed euro-unitario) alla produzione di energia elettrica da FER.

Nel caso di specie, non essendovi un rischio diretto e concreto di danneggiamento di beni archeologici, residuerebbe, tutt’al più, l’eventualità di una sorveglianza archeologica durante l’esecuzione dei lavori.

VI.2 Sulla visibilità dell’impianto e sull’impatto cumulativo.

I rilievi formulati, oltre ad essere assolutamente generici, in quanto omettono di indicare quali e quanti altri impianti sarebbero asseritamente localizzati “ nelle aree contermini ”, si pongono in ogni caso in frontale contrasto con studi, cartografie e foto-simulazioni prodotte dalla società in corso di procedimento.

3. Resistono in giudizio il Ministero della Cultura e il Comune di Carbonia, che hanno richiesto il rigetto del ricorso siccome infondato.

4. All’udienza pubblica del 28 maggio 2025, in vista della quale le parti hanno depositato memorie e repliche, la causa è stata trattenuta in decisione.

5. È fondato e da accogliere in via assorbente il primo motivo di ricorso, dovendosi considerare acquisito per silenzio assenso il parere della Soprintendenza nel procedimento che occupa e, come tale, inefficaci, ex art. 2, comma 8 bis , l. n. 241 del 1990 i successivi pareri resi dalla Soprintendenza sul punto.

6. In primo luogo, rileva il Collegio come, in diritto, la tardività di un parere reso dalla Soprintendenza nell’ambito del procedimento in conferenza di servizi determini l’intervenuta formazione del silenzio assenso, con conseguente inefficacia del parere tardivo. L’unica possibilità riconosciuta alla stessa Soprintendenza è quella di agire in autotutela per la rimozione dello stesso.

Il punto è ormai affermato dalla giurisprudenza e, a ben vedere, non appare nemmeno controverso tra le parti, appuntandosi le difese delle amministrazioni resistenti unicamente sulla circostanza per cui il primo parere reso dalla Soprintendenza (24.04.2024) non poteva, in tesi, considerarsi tardivo per due ragioni, che saranno esaminate infra .

Rispetto al generale profilo di diritto ora citato, è quindi sufficiente al Collegio richiamare, ex art. 88, comma 2, lett. d) c.p.a., il principio per cui “ il parere della Soprintendenza è "espressione di una cogestione attiva del vincolo paesaggistico. A tali pareri si applicherebbe pertanto l'art. 17-bis della legge n. 241/1990, diversamente che ai pareri consultivi (non vincolanti), che restano assoggettati alla disciplina di cui agli artt. 16 e 17. Dunque, alla stregua di tale ricostruzione, la formulazione testuale del comma 3 dell'art. 17-bis consente di estendere il meccanismo del silenzio assenso anche ai procedimenti di competenza di amministrazioni preposte alla tutela di interessi sensibili, ivi compresi i beni culturali di modo che, scaduto il termine fissato dalla normativa di settore, vale la regola generale del silenzio assenso. Di conseguenza il parere della Soprintendenza per il rilascio dell'autorizzazione paesaggistica reso tardivamente nell'ambito di una conferenza di servizi è da considerarsi tamquam non esset ” (Cons. Stato, sez. IV, 2 ottobre 2023, n. 8610, spec. dal p. 8.1. . Si pone in linea con tale sentenza anche Cons. Stato, sez. IV, 5 agosto 2024, n. 6966.

Come rilevato dalla parte ricorrente, proprio con riferimento alla disciplina della conferenza di servizi asincrona, oggetto della disciplina di cui all’art. 37 della legge regionale n. 24 del 2016, che si rivela analoga all’art. 14 bis della legge n. 241 del 1990, il Consiglio di Stato ha ribadito che essa “ è chiara nell’indicare i termini assegnati per pronunciarsi e nell’attribuire al silenzio protratto oltre lo scadere dei suddetti termini, il silenzio significativo di “assenso”. Dunque, in claris non fit interpretatio, sicchè delle suddette norme non è possibile dare né “una lettura esageratamente formalistica” come affermato dal Tar, né una lettura particolarmente disinvolta, dovendosi limitare l’interprete a prendere atto della voluntas legis. (…) Come noto, l’istituto del silenzio assenso risponde ad esigenze di semplificazione e celerità dell'azione amministrativa che vengono bilanciate con le esigenze di tutela degli interessi pubblici.

A tale bilanciamento non si sottraggono gli interessi sensibili, la cui tutela rafforzata non viene pregiudicata dall'operatività degli istituti di semplificazione di cui agli artt. 14 bis e 17 bis della legge n. 241 del 1990. Da ciò consegue che l'eventuale parere tardivo e, in generale, le determinazioni rese una volta maturato il termine nell'ambito della conferenza di servizi sono irrilevanti e privi di effetti in quanto con la formazione del silenzio assenso viene meno la competenza dell'autorità rimasta inerte (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 2 ottobre 2023, n. 8610).

Né colgono nel segno le argomentazioni per le quali il silenzio assenso non potrebbe formarsi in contrasto con altre previsioni normative o regolamentari; così opinando si finirebbe col privare di significato l‘istituto e col frustarne la richiamata ratio di semplificazione.

Il meccanismo del silenzio assenso risponde, infatti, ad una valutazione legale tipica in forza della quale l'inerzia equivale a provvedimento di accoglimento, nel senso che gli effetti promananti dalla fattispecie sono sottoposti al medesimo regime dell'atto amministrativo. Con il corollario che, ove ne sussistano i requisiti di formazione, il titolo abilitativo può perfezionarsi anche con riguardo ad una domanda non conforme a legge; reputare che la fattispecie sia produttiva di effetti soltanto ove corrispondente alla disciplina sostanziale, significherebbe sottrarre i titoli così formatisi al regime della annullabilità, per contro espressamente prevista, nel caso di specie anche dalla specifica normativa regionale.

L'art. 21 nonies della legge n. 241 del 1990, infatti, nel disciplinare in generale l'istituto dell'annullamento d'ufficio, ne individua l'oggetto (anche) nel “provvedimento [che] si sia formato ai sensi dell'art. 20”, con ciò presupponendo evidentemente che la violazione di legge non incida sul perfezionamento della fattispecie, bensì rilevi (secondo i canoni generali) in termini di illegittimità dell'atto. Da qui il rimedio postumo che l'ordinamento appronta per l'amministrazione che si ravveda e ravvisi la necessità di rimediare agli effetti del proprio indebito comportamento inerte (cfr. Cons. Stato, sez. II, 22 maggio 2023, n. 5072).

Il che significa che il vantaggio illegittimamente conseguito dal privato, anche in spregio a disposizioni di legge, può e deve essere rimosso dall’amministrazione mediante il corretto esercizio dei poteri di autotutela, come disciplinati dagli articoli 21 quinquies e 21 nonies della legge n. 241 del 1990 ” (Cons. Stato, sez. VII, 3 giugno 2024, n. 4948).

E, ancora, per Cons. Stato, IV, n. 4855 del 2025, “ nel caso in esame, viene in rilievo una decisione pluristrutturata, ossia un’ipotesi di cogestione della funzione con la conseguenza per cui il silenzio dell’Amministrazione interpellata, che rimanga inerte non esternando alcuna volontà, non ha più l’effetto di precludere l’adozione del provvedimento finale, ma è, al contrario, equiparato ope legis a un atto di assenso e consente all’amministrazione procedente l’adozione del provvedimento conclusivo. In altri termini, il silenzio serbato dell’autorità co-decidente concentra la scelta dell’autorità procedente, che è comunque dotata di competenza (sia pure non esclusiva) in materia. In tal modo, si assicura il giusto bilanciamento tra esigenze di semplificazione e celerità dell’azione amministrativa ed esigenze di tutela degli interessi pubblici che possono trovare concreta valorizzazione da parte dell’amministrazione procedente in luogo dell’amministrazione rimasta inerte (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 2 ottobre 2023, n. 8610).

Tanto vale comunque specificare tutto ciò poiché, pur in assenza di difese delle parti sul punto, nel provvedimento si legge che “ la vigente Direttiva regionale SUAPE (Allegato A alla DGR 49/19 del 05/12/2019) stabilisce all’art. 11.2.3 che decorso il termine conclusivo della fase asincrona i soggetti coinvolti possono trasmettere le proprie determinazioni nel potere di autotutela amministrativa, anche prima dell’adozione del provvedimento finale; l’art. 20, c. 4 della L. 241/1990 stabilisce che l’istituto del silenzio assenso non può essere applicato “agli atti e procedimenti riguardanti il patrimonio culturale… ”.

Tali profili sono, evidentemente, alla luce di quanto sopra esposto, illegittimi.

7. Ciò chiarito e venendo alle difese delle amministrazioni, ad avviso delle stesse il parere della Soprintendenza negativo reso in data 24.04.2024, dunque oltre il termine del 15.04.2024, espressamente indicato dal SUAP nella propria nota del 29.01.2024 come termine perentorio, non sarebbe tardivo in forza di due circostanze:

a) la prima, non risultante dal provvedimento, sarebbe data dalla sospensione del termine di conclusione del procedimento intervenuta in forza della richiesta di integrazioni documentali spiegata dalla Soprintendenza il 13.02.2024 e che, in tesi, si sarebbe protratta sino al 25.03.2024, data nella quale sarebbero state rese le integrazioni richieste dalla società;

b) la seconda, oggetto anche di motivazione nel provvedimento impugnato, per cui “ il richiamato parere negativo è stato comunque adottato dalla Soprintendenza di AR in un momento di sospensione dell’iter istruttorio e amministrativo per il rilascio della Determinazione motivata di conclusione favorevole della CDS in forza delle comunicazioni dell’Ufficio regionale Servizio Demanio e Patrimonio di AR (in ultimo, oltre a quella già citata, la nota prot. 13858 del 04/04/2024 acquisita al protocollo di questo SUAPE nr. 22805/2024 del 11/04/2024 PEC delle h. 08:23 del 11/04/2024), poiché fino all’avvenuto rilascio della Concessione demaniale regionale la Ditta interessata “non può vantare alcun titolo legittimo alla fruizione del bene con modalità differenziate rispetto alla generalità dei cittadini di un qualsiasi bene appartenente al demanio, tanto meno realizzare le opere se prevedono attraversamenti di tali beni ” (doc. 1 p. 13).

Nessuna di tali deduzioni appare al Collegio persuasiva.

8. Quanto all’asserita sospensione del termine di conclusione del procedimento in conferenza di servizi, si deve rilevare, in primo luogo e in via assorbente, che il SUAP, con nota del 19 aprile 2024, ha inviato una comunicazione alla RAS – Direzione Generale degli Enti Locali e Finanze Servizio Demanio e Patrimonio di AR, che aveva richiesto di conoscere gli esiti della conferenza di servizi in relazione al rilascio della concessione demaniale (il profilo è rilevante anche per la seconda questione, come si vedrà infra ), del seguente tenore letterale:

“ Come da Vs. richiesta citata in epigrafe e trasmessa extra piattaforma suape con pec del 11/04/2024 (ns. prot. 22805 del 11/04/2024), si comunica che in data 15/04/2024 si è conclusa positivamente la fase asincrona della CDS. Pertanto, al fine dell’adozione e rilascio della Determinazione motivata di conclusione positiva con prescrizioni della Conferenza di servizi, questo SUAPE resta in attesa della concessione demaniale di competenza, che Codesto Ufficio regionale Demanio e Patrimonio di AR vorrà trasmettere stesso mezzo ” (doc. 8 ricorrente).

Risulta perciò smentita per tabulas la difesa del Comune di Carbonia ove afferma che “ il SUAP provvedeva (…) in data 19/04/2024 (doc. B05), riportando che a tutto il 15/04/2024 non erano pervenuti pareri negativi e quindi l’esito potenzialmente positivo della CDS ” (p. 2 memoria Comune).

Così non è, in quanto il Comune ha invece chiaramente esposto come la conferenza si fosse conclusa positivamente, residuando solo l’adozione della determinazione conclusiva, per cui era necessaria la trasmissione della concessione demaniale regionale (sul punto v. infra ).

In realtà, è corretto quanto deduce il Comune per cui “ il procedimento, avviato in data 27 dicembre 2023 dal SUAP è stato sospeso l’11 gennaio 2024, in ragione della richiesta di integrazione documentale dell’Ufficio viabilità Sud Sardegna. Durante la prima sospensione è inoltre sopraggiunta la richiesta di integrazione documentale della Rete Ferrovie Italiane - RFI. La Enit ha integrato il 24/01/2024 i documenti richiesti dall’ufficio viabilità SU ed il 29/01/2024 i documenti richiesti dalla RFI ” (p. 2 memoria), ma, in seguito a tale sospensione, il Comune stesso ha, in data 29.01.2024, comunicato il termine perentorio del 15 aprile 2024 per la trasmissione delle determinazioni degli enti coinvolti in conferenza e, in seguito a ciò, null’altro è stato comunicato dal Comune che ha, invece, con la citata nota del 19 aprile 2024, ben dimostrato che la fase asincrona della conferenza fosse da considerarsi conclusa positivamente e richiamando peraltro espressamente il subprocedimento che coinvolgeva la Soprintendenza (EP0893).

Il profilo è peraltro dirimente in quanto, come di recente affermato, seppur incidentalmente, dal Consiglio di Stato, “ la sospensione dei termini dovrebbe essere disposta con apposito provvedimento da comunicare al soggetto interessato, circostanza questa non rinvenibile negli atti di causa ” (Cons. Stato, sez. II, 17 marzo 2025, n. 2158); nel caso di specie, all’esatto opposto, vi è una manifestazione formale dell’amministrazione comunale dell’avvenuta conclusione del procedimento in conferenza di servizi asincrona positivamente, il che esclude in radice la possibilità di ritenere ancora aperto il termine di conclusione del procedimento.

Ancora, in adesione a quanto dedotto dalla parte ricorrente in memoria, il Collegio non può che rilevare come, dalla stessa ricostruzione operata dal Comune e come sopra riportata, il procedimento avesse già subito una stasi con le richieste di integrazioni documentali dell’11 e del 24 gennaio 2024, le quali impediscono di configurare, quand’anche si ritenesse di non accedere a tutte le superiori argomentazioni, una ulteriore sospensione per effetto della richiesta della Soprintendenza del 13.02.2024: quest’ultima infatti si porrebbe in contrasto con l’art. 2, comma 7, della l. n. 241 del 1990, nella parte in cui dispone che i termini possano essere sospesi per una sola volta, nonché con l’art. 14 bis , co. 2, lett. b), l. n. 241 del 1990, che prevede “ il termine perentorio, non superiore a quindici giorni, entro il quale le amministrazioni coinvolte possono richiedere, ai sensi dell'articolo 2, comma 7, integrazioni documentali o chiarimenti ”.

8.1. È vero unicamente, perciò, che al momento dell’adozione del parere della Soprintendenza (24.04.2024) non era stata adottata ancora la determinazione conclusiva della conferenza; la circostanza tuttavia non abilita l’amministrazione a rendere un parere tardivo, ma, unicamente, le avrebbe consentito di intervenire in autotutela.

Ciò è chiaramente affermato dall’art. 11.2.3. della Direttiva regionale SUAPE ove dispone che “ Decorso il termine conclusivo della fase asincrona di cui alla precedente lettera b), i soggetti coinvolti possono trasmettere le proprie determinazioni solo nell’esercizio del potere di autotutela, anche prima dell’adozione del provvedimento finale. Il SUAPE non può essere responsabile per non aver considerato un parere tardivo non espresso nell’esercizio del potere di autotutela ”.

L’assunto è coerente peraltro con i principi generali che operano in materia di conferenza di servizi e, nel caso di specie, non può certo dirsi che la Soprintendenza sia intervenuta in autotutela sul proprio precedente silenzio formatosi (circostanza neppure allegata, in effetti, nelle difese dell’ente).

D’altronde, la possibilità di qualificare un parere tardivo come intervento in autotutela sul precedente silenzio assenso è stata di recente riguardata in termini particolarmente stringenti dal Consiglio di Stato:

“ Osserva il Collegio che, diversamente da quanto affermato dal Tar, nel caso di specie non è configurabile un procedimento diretto alla rimozione in autotutela del titolo formatosi per silentium avendo il Suape inteso, invece, proseguire (con conferenza in modalità sincrona) un procedimento che, viceversa, si era già concluso positivamente.

I presupposti del procedimento di secondo grado non sono ravvisabili nel caso di specie: l’autotutela non è menzionata in nessun atto procedimentale né è esternata la necessità di porre rimedio alle conseguenze prodotte dall’inerzia dell’amministrazione, in ipotesi valutando l’interesse pubblico alla rimozione dell’atto e ritenendolo prevalente su quello del privato. (…)

Dunque il giudice non può sostituirsi all’amministrazione attribuendole una volontà che la stessa non ha mai manifestato o desumendo in via interpretativa l’intervenuta adozione di un provvedimento in autotutela, non solo inesistente ma neanche mai ipotizzato.

Del pari l’amministrazione non può deresponsabilizzarsi per l’omesso rispetto delle regole poste a presidio della legittimità dell’azione amministrativa (emblematica è la circostanza che la comunicazione dei motivi ostativi al provvedimento, ex art. 10 bis della L. 241/90, è stata effettuata con determinazione in data 5 gennaio 2022 del Servizio tecnico, inviata direttamente alla richiedente, laddove la competenza ad adottare tale atto, ai sensi dell’art. 37, comma 8, lett. b, della legge regionale n. 24 del 2016 e dell’articolo 11.2.3. delle Direttive regionali, è del responsabile del Suape), né può pretendere di delegare al giudice i poteri di amministrazione attiva che ad essa soltanto spettano ” (Cons. Stato, sez. IV, n. 4948/2024, cit .).

La fattispecie esaminata dal giudice d’appello è sovrapponibile a quella che oggi occupa, nella quale il SUAP, ricevuto il parere tardivo della Soprintendenza del 24.04.2024, ha, con nota del 9 maggio 2024, convocato una (seconda) conferenza di servizi in modalità asincrona, ritenendo il parere vincolante e non superabile.

9. Venendo alla seconda questione proposta dalle parti – e nel provvedimento impugnato – , da quanto già esposto si coglie l’infondatezza della tesi per cui il parere tardivo della Soprintendenza potesse essere considerato tempestivo e abilitare il Comune a convocare la seconda conferenza dei servizi sincrona, in ragione della mancata acquisizione della concessione demaniale da parte della Regione.

9.1. In primo luogo e in via assorbente, si rileva che lo stesso Comune, con la citata nota del 19.04.2024, ha considerato tale acquisizione necessaria ai soli fini dell’adozione della determinazione conclusiva della conferenza (il provvedimento finale), ma che la conferenza di servizi asincrona si fosse già conclusa positivamente; la circostanza è, come già visto, decisiva, poiché ciò al più avrebbe abilitato la Soprintendenza ad intervenire in autotutela sul silenzio assenso formatosi, ma non a adottare una determinazione tardiva.

In sostanza, è illegittimo il passaggio motivazionale per cui si ritiene che il procedimento (anche quello in conferenza di servizi asincrona) fosse “ sospeso ” nell’attesa della determinazione finale da adottarsi previo rilascio della concessione demaniale, poiché non è giuridicamente condivisibile la qualificazione in termini di sospensione ai fini della decorrenza del termine perentorio per l’adozione dei pareri da parte delle amministrazioni coinvolte nella conferenza.

9.2. In ogni caso, non è fondata la tesi per cui l’omessa acquisizione della concessione demaniale al 24.04.2024 determina che “ il procedimento SUAP era ancora irricevibile e/o carente a causa dell’inerzia della società ricorrente, il che impediva il decorso del termine di legge per la conclusione della conferenza di servizi e del procedimento ” (p. 5 memoria Comune).

In senso contrario si rileva che l’acquisizione della concessione solo al momento della determinazione finale della conferenza (già conclusa nel suo iter asincrono, come visto) è fisiologica nello stesso sviluppo della disciplina secondaria in tema, sicché la ricorrente nulla avrebbe potuto fare di diverso.

Ed invero:

- con nota del 4.4.2024 il Servizio demanio regionale aveva comunicato “ la disponibilità di questo Ufficio al rilascio della Concessione per l'attraversamento dei suddetti beni, subordinata all'esito positivo della Conferenza di Servizi ” e che “ In caso di esito positivo della Conferenza di servizi, prima dell’emissione del provvedimento conclusivo del procedimento autorizzatorio, si invita il Responsabile del procedimento ad inviare al Servizio scrivente la comunicazione della chiusura dei lavori della conferenza di servizi in modalità asincrona ovvero il verbale di chiusura della Conferenza di servizi in forma simultanea. Questi costituiranno il presupposto per il rilascio della concessione demaniale. Fino all'emissione di tale provvedimento, il soggetto interessato non può vantare alcun titolo legittimo alla fruizione del bene con modalità differenziate rispetto alla generalità dei cittadini di un qualsiasi bene appartenente al demanio, tanto meno realizzare le opere se prevedono attraversamenti di tali beni ”;

- in coerenza, con la più volte citata nota del 19 aprile 2024, il Comune aveva comunicato al Servizio regionale proprio la “ chiusura dei lavori della conferenza di servizi in modalità asincrona ” positivamente, il quale costituisce quindi il presupposto per il rilascio della concessione cui segue la (sola) determinazione conclusiva della conferenza, come dato atto dallo stesso Comune nella ridetta nota del 19.04.2024.

Si coglie così la paradossalità della tesi comunale per cui la mancata acquisizione della concessione demaniale nell’ambito della documentazione oggetto della pratica determinerebbe l’irregolarità e la carenza della stessa, tale da giustificare peraltro il superamento del termine perentorio indicato dallo stesso Comune per rendere i pareri da parte delle amministrazioni coinvolte: a seguire tale lettura infatti, il procedimento in conferenza di servizi asincrona resterebbe sempre aperto, poiché, da un lato, secondo il Comune sarebbe necessario il rilascio della concessione, ma, da parte della Regione, è necessaria la trasmissione della comunicazione della chiusura della conferenza asincrona per poter rilasciare la concessione stessa.

La non sostenibilità dell’assunto è perciò evidente, laddove deve ritenersi semplicemente che la concessione demaniale venga rilasciata dalla Regione all’esito positivo della conferenza e preceda la sola adozione del provvedimento finale.

Ne consegue che il parere reso dalla Soprintendenza il 24.04.2024 non è stato reso “ in un momento di sospensione dell’iter istruttorio e amministrativo per il rilascio della Determinazione motivata di conclusione favorevole della CDS ”, come si legge nel provvedimento impugnato, bensì tardivamente rispetto al termine perentorio assegnato, sicché la conferenza asincrona si era ormai conclusa positivamente, come attestato dal Comune stesso il 19.04.2024.

Residuava unicamente l’adozione della determinazione finale, che avrebbe al più abilitato la Soprintendenza, ai sensi dell’art. 11.2.3. della Direttiva regionale SUAPE, ad intervenire in autotutela sul silenzio assenso formatosi.

10. Da tutto quanto precede discende la fondatezza del primo motivo del ricorso, poiché il primo parere reso dalla Soprintendenza il 24.04.2024 è evidentemente tardivo e, come tale, inefficace ex art. 2, comma 8 bis l. n. 241 del 1990 e dunque deve essere considerato tamquam non esset , essendosi già consumato il potere della stessa attraverso il meccanismo legale del silenzio assenso, con conseguente conclusione positiva della conferenza di servizi asincrona.

Ne discende l’illegittimità di tutti gli atti impugnati, che, a seguito di tale parere, hanno determinato una sostanziale riapertura della conferenza di servizi – una “nuova conferenza di servizi”, in modalità asincrona (v. nota SUAPE 9.5.2024, in atti) - con l’adozione di un secondo parere della Soprintendenza e del provvedimento finale negativo.

11. L’accoglimento di tale motivo del ricorso è evidentemente decisivo e assorbente ed esime il Collegio dall’analisi degli altri motivi di ricorso, posto che la fondatezza della censura determina l’accertamento dell’esaurimento del potere mediante silenzio assenso da parte della Soprintendenza, sicché tutti i poteri successivamente esercitati – su cui si appuntano le altre censure del ricorso – sono illegittimi e vengono per tale ragione annullati.

12. Perciò, il ricorso deve essere accolto e, accertata la formazione del silenzio assenso da parte della Soprintendenza in conferenza di servizi e la sua positiva conclusione, devono essere annullati gli atti impugnati.

Le spese del giudizio, tuttavia, stante la complessità fattuale e giuridica delle questioni controverse, possono essere integralmente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla gli atti impugnati.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in AR nella camera di consiglio del giorno 28 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Marco Buricelli, Presidente

Gabriele Serra, Primo Referendario, Estensore

Roberto Montixi, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Gabriele Serra	Marco Buricelli

IL SEGRETARIO