Pubblicato il 17/03/2025

N. 02158/2025REG.PROV.COLL.

N. 04863/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4863 del 2024, proposto dal Ministero dell’interno e la Questura di Milano, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12,

contro

il signor-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato Gianluca Calderara, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

nei confronti

Ministero della giustizia e Ministero dell’economia e delle finanze, non costituiti in giudizio,

per la riforma

della sentenza del T.a.r. per la Lombardia, Sezione IV, n. -OMISSIS-, resa inter partes , concernente una dispensa dal servizio di istituto nei ruoli della Polizia di Stato.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del signor-OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 4 febbraio 2025 il consigliere Giovanni Sabbato e udito, per la parte appellata, l’avvocato Gianluca Calderara

Vista l’istanza di passaggio in decisione dell’avvocato dello Stato Emanuele Feola;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso n. 1489/2023, proposto innanzi al T.a.r. Lombardia, il signor-OMISSIS-, già agente della Polizia di Stato presso la Questura di Milano, aveva chiesto l’annullamento:

a ) del decreto del Ministero dell’interno, Dipartimento della Pubblica Sicurezza – Direzione Centrale per gli Affari Generali e le Politiche del Personale della Polizia di Stato n. 333/SAA/I/237408/DISP datato 7.04.2023 e notificato il 18.05.2023, con il quale il Sig.-OMISSIS- è stato dispensato dal servizio per inabilità fisica a decorrere dal 24.03.2023;

b ) del provvedimento del Ministero dell’interno, Dipartimento per l’Amministrazione Generale, per le politiche del Personale dell’Amministrazione Civile e per le risorse Strumentali e Finanziarie – Direzione Centrale per le Politiche del Personale Civile con protocollo ignoto del 17.03.2023 e notificato il 18.05.2023, con il quale è stato disposto di non accogliere l’istanza del ricorrente di passaggio nei ruoli civili del Ministero dell’interno;

c ) della nota del Ministero dell’economia e delle finanze – Dipartimento dell’amministrazione generale del personale e dei servizi – Direzione del personale prot. n. 1496958 del 6.12.2022, con la quale ha disposto di non dare seguito all’istanza del ricorrente di passaggio nei ruoli civili del Ministero dell’economia e delle finanze;

d ) della nota del Ministero della giustizia – Dipartimento dell’Organizzazione Giudiziaria, del personale e dei servizi – Direzione Generale del personale e della formazione con protocollo ignoto del 6.02.2023, con il quale il Ministero della giustizia ha disposto di non accogliere l’istanza del ricorrente di passaggio nei ruoli civili del Ministero della giustizia;

e ) della nota della Questura di Milano – Ufficio Amministrativo Contabile prot. n. 7112 del 24.05.2023 notificata il 29.05.2023 con la quale è stato disposto il recupero dello stipendio asseritamente non spettante al Sig.-OMISSIS- percepito dal 24.03.2023 al 31.05.2023 in virtù del decreto con cui è stato dispensato dal servizio con decorrenza dal 24.03.2023;

f) di ogni altro provvedimento, atto e documento presupposto, connesso e consequenziale, ancorché non conosciuto;

nonché l’accertamento

del diritto del sig.-OMISSIS- di essere trasferito nei ruoli civili dei dicasteri indicati nell’istanza di trasferimento del 4.10.2022, in primis presso l’amministrazione del Ministero dell’interno.

2. A sostegno del ricorso, nell’invocare l’annullamento dei suddetti provvedimenti e l’accertamento del diritto ad essere trasferito nei ruoli civili dei dicasteri indicati nell’istanza di trasferimento del 4.10.2022, in primis presso l’amministrazione del Ministero dell’interno, aveva dedotto l’avvenuta formazione del silenzio assenso sulla richiesta di trasferimento presso il Ministero dell’interno per decorso del termine a tal fine previsto dalla legge. Aveva, quindi, dedotto l’illegittimità di tutti i dinieghi opposti dai Ministeri intimati sull’istanza di trasferimento nonché l’illegittimità derivata della nota della Questura di Milano prot. n.7112 del 24.05.2023, con la quale è stato disposto il recupero dello stipendio dal medesimo percepito dal 24.03.2023 al 31.05.2023 e ritenuto “non spettante” a seguito del decreto di dispensa dal servizio.

3. Nella resistenza delle Amministrazioni evocate in giudizio, il Tribunale adìto ha così deciso il gravame al suo esame:

- ha accolto il ricorso

- ha compensato le spese di lite.

4. In particolare, il Tribunale ha ritenuto che, “ tenuto conto che l’istanza di transito è stata presentata in data 4.10.2022 (acquisita al protocollo della Questura di Milano nr. 0463985 del 5.10.2022) e il decreto di rigetto è stato assunto il 17.03.2023, poi notificato il successivo 18.05.2023, deve ritenersi perfezionato il provvedimento di accoglimento per decorso del termine di 150 giorni previsto per legge (a scadere il 3.03.2023), sia che il dies ad quem venga individuato nel giorno di emanazione del provvedimento di rigetto, sia che lo si riconduca a quello dell’avvenuta notifica al destinatario”; inoltre le facoltà istruttorie in capo all’amministrazione implicano semplicemente che i relativi accertamenti siano eseguiti entro il termine complessivo di 150 giorni.

5. Avverso tale pronuncia il Ministero dell’interno ha interposto l’appello in trattazione, notificato il 14 giugno 2024 e depositato il 17 giugno 2024, articolando tre motivi di gravame (pagine 9-17) come di seguito rubricati:

I) Sulla tempestività del provvedimento di diniego ;

II) Sulla natura non perentoria del termine per la conclusione del procedimento ;

III) Sull’assenza dei requisiti per il transito nei ruoli civili del Ministero dell’Interno .

6. Ritiene parte appellante che troverebbe in realtà applicazione quanto disposto dell’art. 2, comma 7, della legge n. 241/1990, modificata dalla legge n. 69/2009, concernente la sospensione dei termini del procedimento, per lo svolgimento dell’attività istruttoria (nel caso di specie la visita presso la ASL per la verifica dell’idoneità fisica del medesimo ricorrente a svolgere le mansioni previste per i ruoli civili); il termine di 150 giorni non sarebbe quindi decorso tenuto conto dei 14 giorni di sospensione; inoltre tale termine non avrebbe natura perentoria, esercitando l’Amministrazione un potere discrezionale, e difetterebbero i requisiti morali (vista la condanna per peculato e la precedente sospensione per uso di stupefacenti) per il transito nei ruoli civili del Ministero dell’interno.

8. L’appellante ha concluso chiedendo l’accoglimento dell’appello e - per l’effetto - la integrale riforma della sentenza impugnata.

9. In data 2 luglio 2024 parte appellante ha depositato memoria al fine di eccepire l’improcedibilità del ricorso di primo grado, in quanto il procedimento penale, incardinato innanzi alla Corte d’Appello di Milano, II sezione penale, si è concluso con sentenza irrevocabile di condanna dell’odierno appellato cosicché è stato sottoposto a procedimento disciplinare, cui è da ultimo conseguita la risoluzione autoritativa del rapporto di pubblico impiego a decorrere dal 6 giugno 2022. La decorrenza del provvedimento di natura espulsiva si collocherebbe, infatti, in un momento antecedente rispetto alla declaratoria sulla formazione del silenzio accoglimento (3 marzo 2023).

10. In data 3 luglio 2024 il signor-OMISSIS- si è costituito in giudizio al fine di chiedere il rigetto dell’avverso gravame.

11. In data 5 luglio 2024 parte appellata ha depositato memoria insistendo per il rigetto dell’avverso gravame e chiedendo l’accoglimento dei motivi riproposti ex art. 101 c.p.a., dichiarati assorbiti in primo grado.

11.1. In particolare ha dedotto:

- l’illegittimità del provvedimento del Ministero dell’interno di diniego all’istanza di trasferimento, in quanto basato su una motivazione non idonea per il rigetto della domanda;

- la mancata allegazione del parere del Consiglio di Amministrazione, che sarebbe comunque affetto da insufficienza motivazionale;

- che il transito nei ruoli civili di un’amministrazione non sarebbe assimilabile ad una nuova assunzione;

- che la nota con la quale il Ministero della giustizia ha disposto di non accogliere l’istanza del Sig.-OMISSIS- di passaggio nei ruoli civili del Ministero della giustizia sarebbe a sua volta illegittima, in quanto anch’essa richiama il parere contrario del Consiglio e la motivazione sarebbe errata in radice, in quanto è lo stesso d.P.R. n. 339/1982 a precludere che possa essere addotta come elemento fondante il diniego l’attuale copertura organica di Amministrazione, mai resa disponibile al ricorrente, in aperta violazione dell’art. 3, comma 3, della l. n. 241/1990;

- che anche la nota con la quale il Ministero dell’economia e delle finanze non ha accolto la domanda di trasferimento presentata dal Sig. -OMISSIS- sarebbe illegittima ancora una volta per difetto di motivazione; che vi sarebbe, altresì, disparità di trattamento rispetto alle altre istanze di trasferimento accolte e si lamenta la mancata impugnazione della statuizione riguardo l’annullamento del provvedimento di dispensa e del provvedimento di recupero dello stipendio asseritamente non spettante percepito dal Sig.-OMISSIS- dal 24.03.2023 al 31.05.2023 in virtù del decreto con cui è stato dispensato dal servizio.

12. Con ordinanza n.9251 del 19 novembre 2024 il Collegio ha disposto il rinvio della trattazione della causa alla udienza pubblica del 4 febbraio 2025 avendo “Rilevato che:

-- parte appellante, in sede di memoria, ha evidenziato che la << formazione del silenzio significativo che ha determinato l’annullamento del provvedimento impugnato in primo grado è stata superata ed è conseguenzialmente venuta meno, sia nella forma che nella sostanza, per effetto della sopravvenuta “ risoluzione autoritativa del rapporto di impiego a decorrere ora per allora dal 6 giugno 2022 ” (data della originaria sospensione cautelare del dipendente in pendenza di procedimento penale) da ultimo “ disposta ” dal Capo della Polizia - Direttore generale della pubblica sicurezza “ con decreto in corso di perfezionamento ”, adottato in conformità alla proposta, deliberata all’unanimità dal Consiglio provinciale di disciplina istituito presso la Questura di Milano, di applicazione nei confronti dell’interessato della sanzione disciplinare della destituzione ai sensi dell’art. 7, nn. 1, 2, 3 e 4, del d.P.R. n.737/1981 >>;

-- tale circostanza sopravvenuta, se suffragata dalla pertinente documentazione, potrebbe incidere sulla permanenza dell’interesse a ricorrere sotteso all’appello ed allo stesso gravame di primo grado cosicché va disposto il rinvio della trattazione della causa per consentire, nelle more, di fornire al Collegio ogni elemento dimostrativo al riguardo e, segnatamente, ordinando all’amministrazione dell’Interno di depositare il provvedimento disciplinare innanzi indicato, con gli estremi della sua notificazione all’interessato.

13. In data 2 e 20 dicembre 2024 le parti hanno depositato documentazione ritenuta utile ai fini della decisione della causa, ivi compreso il decreto di destituzione nelle more del presente giudizio emesso nei riguardi dell’appellato.

14. In data 3 gennaio 2025 parte appellata ha evidenziato il permanere di interesse alla conservazione degli effetti della sentenza di primo grado, in quanto, in caso di annullamento del provvedimento di destituzione impugnato in primo grado, gli verrebbe precluso il suo diritto al passaggio nei ruoli civili senza che il suo ricorso sia stato dichiarato infondato nel merito.

15. La causa è stata trattenuta in decisione all’udienza pubblica del 4 febbraio 2025.

16. Occorre preliminarmente osservare, per quanto riguarda la permanenza del profilo di interesse, che questo persiste in ragione dell’impugnativa del sopravvenuto provvedimento di destituzione con conseguente possibile annullamento e riemersione del previo atto di dispensa dal servizio nei ruoli della Polizia di Stato. Rimane di certo impregiudicato tutto quanto derivante dalla controversia pendente, il cui esito non è in grado di refluire sul presente giudizio.

17. Per quanto attiene all’appello principale si deduce da parte del Ministero che troverebbe applicazione il disposto dell’art. 2, comma 7, della legge n. 241/1990, modificata dalla legge n. 69/2009, concernente la sospensione dei termini del procedimento per lo svolgimento dell’attività istruttoria (nel caso di specie la visita presso la ASL per la verifica dell’idoneità fisica del medesimo ricorrente a svolgere le mansioni previste per i ruoli civili).

Si osserva che se è vero che dal 4.10.2022 - data di presentazione dell’istanza di transito in questione - al 17.03.2023 - data di adozione del decreto di rigetto della stessa - sono decorsi 163 giorni, da questi tuttavia devono essere detratti i 14 giorni di sospensione del termine di conclusione del procedimento (dal 9 dicembre al 23 dicembre 2022), ai sensi dell’art. 2, comma 7, della Legge 7 agosto 1990 n. 241, necessari per consentire l’acquisizione presso la competente ASL della certificazione circa l’effettiva idoneità fisica del ricorrente a svolgere le mansioni previste per i ruoli civili.

18. Orbene, la questione sollevata col primo motivo attiene più esattamente all’applicabilità o meno della disciplina relativa alla sospensione del termine.

La soluzione della questione non può non essere rinvenuta se non alla luce della normativa di riferimento, che, in primis , afferisce alla soggezione della potestà amministrativa in subiecta materia ad un preciso ed indeclinabile limite temporale, superato il quale matura il silenzio assenso dell’Amministrazione.

Invero, secondo il più recente ed ormai consolidato orientamento della giurisprudenza di questo Consiglio di Stato, peraltro anche recentemente ribadito dalla Sezione, << dal tenore letterale del citato art. 8 è evidente che vi sia un diritto soggettivo del personale non idoneo all’espletamento dei servizi di polizia al passaggio ad altri ruoli dell’Amministrazione della pubblica sicurezza o di altre amministrazioni dello Stato, scaturente dal giudizio positivo formulato dalla commissione medico ospedaliera (unico organo abilitato a valutare l’idoneità al servizio nei ruoli civili) e dalla presentazione di apposita tempestiva domanda da parte del dipendente e non può essere negato per altre ragioni, siccome il transito dei militari e degli appartenenti alle forze di polizia nei ruoli civili non è assimilabile a una nuova assunzione, postulando al contrario la continuità del rapporto d’impiego e ponendosi come un’ordinaria sua prosecuzione, ancorché rimessa ad un’opzione dell’interessato (cfr., ex aliis, Consiglio di Stato, sezione IV, sentenze 16 marzo 2020, n. 1885, e 23 giugno 2015, n. 3141; Consiglio di Stato, sezione II, sentenza 20 maggio 2019, n. 3203). Pertanto il comma 4 dell’art. 8 del d.P.R. n. 339/1982 configura un’ipotesi tipica di silenzio assenso. Né è conforme al dato normativo sostenere che il temine di 150 giorni ivi recato non si applichi ai procedimenti di passaggio del personale della Polizia di Stato ai ruoli civili del Ministero dell’interno, stante lo specifico procedimento di cui al d.m. 21 dicembre 1989, poiché i singoli adempimenti previsti devono essere tutti effettuati nel termine di cui al citato art. 8, che peraltro ha lo scopo di evitare che il dipendente sia collocato in aspettativa retribuita sine die” (Cons. Stato, Sez. II, n. 8110/2022; in termini cfr. anche n. 6192/2022, n. 1888/2022 e n. 226/2021, nonché Sez. IV, n. 6385/2018).

Vale, altresì, rilevare, per completezza, che “ la disposizione di cui all’art. 8, comma 4, del d.P.R. n. 339/1982 è un’ipotesi di silenzio significativo tipizzato e, quindi, si tratta di una fattispecie normativa del tutto distinta dal silenzio inadempimento (non significativo) disciplinato dall’art. 2 della legge n. 241/1990 ” (Cons, Stato, Sez. II, n. 8110/2022, cit.).

Né consentono di pervenire a conclusioni di segno diverso le pronunce giurisprudenziali invocate dall’appellante, peraltro in parte assai risalenti e talora afferenti a contesti diversi da quello all’esame.

Vale anche rilevare che l’art. 8 del d.P.R. n. 339/1982 prevede la possibilità – e non l’obbligo – di sottoporre il personale interessato al cambio di ruoli a visita medica e, occorrendo, a prova teorica o pratica, cosicché il ritardo negli adempimenti non imputabili al privato non può, con ogni evidenza, rappresentare un limite al perfezionarsi del silenzio in parola.

Ebbene, sostiene parte appellante che “ i 14 giorni di sospensione del termine di conclusione del procedimento (dal 9 dicembre al 23 dicembre 2022), ai sensi dell’art. 2, comma 7, della Legge 7 agosto 1990 n. 241, [erano] necessari per consentire l’acquisizione presso la competente ASL della certificazione circa l’effettiva idoneità fisica del ricorrente a svolgere le mansioni previste per i ruoli civili ”.

Il motivo non può essere accolto in quanto, anche a voler ritenere necessario l’espletamento di apposita istruttoria, non vi sono ragioni per escludere che essa non potesse essere svolta nell’arco temporale di ben 150 giorni, tanto più che si sono resi necessari soltanto 14 giorni per il suo espletamento.

Occorre poi verificare se tale lasso temporale ammonti effettivamente a 14 giorni o a 12 giorni come ha eccepito parte appellata. Sul punto il rilievo di parte appellata deve essere respinto perché l’atto in questione riporta il protocollo in uscita mentre non vi è prova di quando sia pervenuto all’Amministrazione ricevente se non il 23 dicembre 2023.

Ad ogni modo il motivo risulta complessivamente infondato, in considerazione del carattere perentorio del termine di 150 giorni e della mancata ostensione di fattori impedienti l’utilizzo di tale lasso temporale in favore dell’Amministrazione. Diviene così irrilevante la questione relativa alla necessità di individuare il dies ad quem con riferimento alla data di adozione dell’atto ovvero di sua notificazione.

Inoltre l’art. 2 comma 7, della Legge 7 agosto 1990 n. 241 esclude la possibilità di sospensione quando, come nel caso di specie, si tratti di atti già in possesso dell’amministrazione. Infatti il comma 7 segnatamente prevede che “ Fatto salvo quanto previsto dall’articolo 17, i termini di cui ai commi 2, 3, 4 e 5 del presente articolo possono essere sospesi, per una sola volta e per un periodo non superiore a trenta giorni, per l’acquisizione di informazioni o di certificazioni relative a fatti, stati o qualità non attestati in documenti già in possesso dell’amministrazione stessa o non direttamente acquisibili presso altre pubbliche amministrazioni ”.

Occorre peraltro rilevare che la sospensione dei termini dovrebbe essere disposta con apposito provvedimento da comunicare al soggetto interessato, circostanza questa non rinvenibile negli atti di causa. Nulla peraltro dice parte appellante in ordine alla possibilità di tener conto non della data di adozione dell’atto, ma di sua notificazione, circostanza questa che già di per sé consentirebbe di escludere ogni possibile fondatezza dell’appello.

Va infine ribadito che il documento de quo era già in possesso dell’Amministrazione nel suo complesso, senza che possa rilevare la circostanza che esso fosse nella materiale disponibilità di un ufficio piuttosto che di un altro.

19. Infondato è anche il secondo motivo, in quanto non vi sono ragioni per escludere la perentorietà del termine, come rilevato nel recente summenzionato arresto di questo Consiglio.

20. Infondato è, infine, il terzo motivo, col quale si adduce l’applicazione dell’art. 35, comma 6, del d.lgs. n. 165/2001, già solo per il fatto che il passaggio nei ruoli civili si configurerebbe come una nuova assunzione, atteso che il trasferimento nei ruoli civili di un’amministrazione consiste in un “ transito [che] non è assimilabile a una nuova assunzione, postulando, al contrario, la continuità del rapporto di impiego e ponendosi come un’ordinaria sua prosecuzione, sebbene correlata a un’opzione dell’interessato ” (cfr. Cons. Stato, 17 giugno 2022, n. 4978).

20. Da tanto deriva l’infondatezza del gravame principale e la sua conseguente reiezione.

21. E’ dato altresì, di conseguenza, soprassedere alla disamina dei motivi di primo grado riproposti in questa sede ad opera di parte appellata.

22. Le spese di giudizio, secondo il canone della soccombenza, vanno poste a carico di parte appellante nella misura stabilita in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto (n.r.g. 4863/2024), lo respinge

Condanna parte appellante al rimborso, in favore del signor -OMISSIS-, delle spese del presente grado di giudizio nell’importo di € 3.000,00 oltre IVA, CPA e spese generali se dovute.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare l’appellato.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 4 febbraio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Oberdan Forlenza, Presidente

Giovanni Sabbato, Consigliere, Estensore

Antonella Manzione, Consigliere

Francesco Guarracino, Consigliere

Carmelina Addesso, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giovanni Sabbato	Oberdan Forlenza

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.