Pubblicato il 03/06/2025

N. 10682/2025 REG.PROV.COLL.

N. 16466/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 16466 del 2022, proposto da IA IM e MA OL, rappresentate e difese dall’avvocato Adriano Tortora, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Cicerone n. 49;

contro

Comune di Poggio Moiano, non costituito in giudizio;

per l’annullamento,

previa sospensione dell’efficacia,

della nota prot. n. 13663 del 16.11.2022 con cui il Comune di Poggio Moiano (RI) ha negato l’efficacia della SCIA in sanatoria ex art. 37, comma 4, del D.P.R. n. 380 del 2001, presentata dalle odierne ricorrenti;

e per l’accertamento

della legittimità edilizia e urbanistica dell'immobile sito nel Comune di Poggio Moiano alla via A. De Gasperi n. 6, CAP 02037;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 15 aprile 2025 la dott.ssa Virginia Giorgini;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con provvedimento n. 13663 del 16 novembre 2022, il Comune di Poggio Moiano si è pronunciato in ordine all’istanza di SCIA in sanatoria (prot. n. 12527 del 17 ottobre 2022) presentata, ex art. 37, comma 4, del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, dai sig.ri GU OL, MA OL e IA IM per la regolarizzazione di alcune opere realizzate nel fabbricato di loro proprietà – censito in catasto al foglio 8, particella 367, sub 1 e 2, e composto da due piani fuori terra e un seminterrato – che risultano in difformità rispetto alla licenza di costruzione del 22 febbraio 1966.

1.1. Tali opere sono descritte nella relazione tecnica allegata all’istanza nei seguenti termini:

1) “ mancata esecuzione della scala in c.a., avente forma in pianta a «C» e funzione di collegamento tra i piani del fabbricato, come prevista nel progetto in atti e cioè posizionata sul lato Est del fabbricato ”;

2) “ realizzazione della scala in c.a., avente forma in pianta a «C» e funzione di collegamento tra i piani del fabbricato, posizionata sul lato Ovest del fabbricato in posizione pressappoco speculare rispetto a quella prevista in progetto ”;

3) “ variazione di altezza alla gronda con riferimento alla falda centrale che risulta di altezza 975 cm rispetto alla misura di 965 cm riportata nel progetto in atti ”;

4) “ apertura di un nuovo vano porta con architrave in ferro avente dimensioni di 146 cm x 215 cm sul muro portante di spina al piano seminterrato per consentire il passaggio attraverso i locali cantine ”;

5) “ apertura di un nuovo vano porta con architrave in ferro avente dimensioni di 77 cm x 184 cm sul muro portante del piano attico per consentire il passaggio nel sottotetto non abitabile ”;

6) “ finestra non realizzata sul muro portante del prospetto Sud prevista nel progetto in atti nella camera da letto del piano attico ”;

7) “ modifica dei prospetti e delle finestre rispetto al progetto depositato in atti senza apportare variazione della sagoma del fabbricato e alle altezze alla gronda previste in progetto in atti”;

8) “ diversa distribuzione degli spazi interni del piano seminterrato rispetto al progetto in atti ”;

9) “ diversa distribuzione degli spazi interni del piano primo rispetto al progetto in atti ”;

10) “ diversa distribuzione degli spazi interni del piano attico rispetto al progetto in atti ”.

1.2. In particolare, il Comune di Poggio Moiano, con il citato provvedimento, nel rilevare la necessità che – riguardando le opere eseguite in difformità anche parti strutturali dell’edificio – fosse preventivamente acquisita “ l’autorizzazione sismica a sanatoria da parte del competente Ufficio Regionale (Genio Civile) ”, ha comunicato che, in assenza di riscontri da parte degli istanti entro trenta giorni dal ricevimento della nota, “ la SCIA prot. n. 12527 del 17/10/2022, resterà urbanisticamente inefficace, verrà archiviata e si procederà agli atti consequenziali ”.

2. Avverso tale provvedimento sono insorte, con l’odierno ricorso, notificato il 21 dicembre 2022 e depositato il 23 dicembre 2022, le sig.re IA IM e MA OL, domandando l’annullamento dello stesso nonché l’accertamento della “ legittimità, da un punto di vista edilizio ed urbanistico, dell’immobile di proprietà delle ricorrenti ubicato nel Comune di Poggio Moiano (RI) in via A. De Gasperi n. 6, CAP 02037, iscritto al catasto, dal 20/11/1970, al foglio 8, particella 367, subalterno 1 e 2 ”.

Il ricorso è affidato a quattro motivi di censura che possono essere così sintetizzati:

- “ I. Sull’accertamento della legittimità delle opere ”: le opere in questione “ non sono abusive e non necessitano di ulteriori titoli legittimanti ” in quanto (i) esse sono state realizzate durante l’esecuzione dei lavori nel 1970, allorquando l’istituto della variante in corso d’opera, introdotto con la legge 28 gennaio 1977, n. 10, non era disciplinato dalla legge e “ le varianti ai progetti già dotati di licenza edilizia venivano realizzate in assenza di ulteriori atti autorizzatori ”, procedendo poi l’Amministrazione a prenderne atto mediante il rilascio del certificato di agibilità ex art. 221 del r.d. 27 luglio 1934, n. 1265; (ii) nel caso di specie, il fabbricato è munito di regolare licenza di abitabilità, rilasciata in data 17 dicembre 1970 successivamente all’iscrizione in catasto dello stesso “ nella sua definitiva ed effettiva consistenza ”;

- “ II . Illegittimità della nota prot. n. 13663 del 16 novembre 2022 per difetto assoluto di istruttoria - Violazione e falsa applicazione dell’art. 94 bis del T.U. Edilizia – Violazione dell’art. 2 del regolamento regionale n. 26 del 26/11/2022 – Violazione e falsa applicazione d.m. 30 aprile 2020 - Eccesso di potere –Violazione dei principi di imparzialità e buon andamento della p.a. ”: le opere eseguite in difformità costituiscono “ varianti non sostanziali ” ai sensi del decreto del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti del 30 aprile 2020 e del regolamento della Regione Lazio n. 26 del 26 ottobre 2020, o comunque sono riconducibili agli “ interventi privi di rilevanza nei riguardi della pubblica incolumità ” di cui all’art. 94- bis , comma 1, lett. c), del d.P.R. n. 380 del 2001, con conseguente non necessità dell’autorizzazione sismica;

- “ III. Violazione e falsa applicazione artt. 1 e 3 l. n. 241/90 – Difetto di motivazione – Eccesso di potere – Contraddittorietà – Irragionevolezza – Ingiustizia manifesta -Violazione del principio del legittimo affidamento – Violazione dei principi di imparzialità e buon andamento dell'azione amministrativa ”: il Comune motiva la necessità dell’autorizzazione sismica in sanatoria unicamente sulla base dell’affermazione secondo cui le opere riguarderebbero “ anche parti strutturali dell’edificio ”, senza soffermarsi sull’inquadramento delle stesse nelle categorie di interventi individuate dall’art. 94- bis del d.P.R. n. 380 del 2001, nonché dal d.m. 30 aprile 2020 e dal citato regolamento regionale, e senza alcun riferimento all’interesse pubblico sotteso alla verifica delle opere dopo il decorso di un lungo lasso di tempo;

- “ IV. Violazione e falsa applicazione art. 97 Cost. – Violazione e falsa applicazione artt. 7 e 10 bis l. 241 del 1990 – Ingiustizia manifesta ed irragionevolezza – Difetto di istruttoria – Difetto di motivazione – Eccesso di potere ”: il Comune ha violato il principio del contraddittorio endoprocedimentale, omettendo il coinvolgimento degli istanti il cui contributo “ sarebbe stato opportuno ed essenziale per fugare i dubbi circa la effettiva legittimità delle opere in questione e, comunque, circa la loro natura non strutturale ai fini dell’autorizzazione sismica ”.

3. Con ordinanza n. 315 del 17 gennaio 2023, la Sezione ha respinto la domanda cautelare, ritenendo insussistente il requisito del periculum in mora stante il mancato esercizio, da parte dell’Amministrazione comunale, del potere ripristinatorio conseguente all’impugnata declaratoria di inefficacia della SCIA in sanatoria.

4. Alla pubblica udienza del 15 aprile 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

5. Il ricorso è fondato nei soli limiti di seguito precisati.

6. Il primo motivo di gravame, con cui le ricorrenti deducono la legittimità sotto il profilo edilizio delle opere per le quali hanno presentato istanza di SCIA in sanatoria e chiedono una statuizione in tal senso, è inammissibile.

6.1. Il Collegio rileva, sotto un primo profilo, che non sussistono nel caso di specie i presupposti per una pronuncia di accertamento “autonoma”, ammessa, oltre che nelle ipotesi in cui vengano in rilievo diritti soggettivi, anche, in via residuale, nell’ambito della giurisdizione generale di legittimità solo in presenza di una situazione di obiettiva incertezza ingenerata dalla stessa Amministrazione e laddove non siano praticabili i rimedi di tutela tipizzati (cfr. Cons. St., Ad. Plen., 9 luglio 2011, n. 15; Cons. St., Sez. III, 7 aprile 2021, n. 2804).

Nessuna situazione di incertezza si riscontra, invero, a fronte dell’adozione di un provvedimento che ha definito chiaramente in senso negativo il procedimento di sanatoria avviato su istanza della stessa parte ricorrente e per contrastare il quale l’ordinamento appresta lo strumento dell’azione di annullamento, del resto esperita con l’odierno ricorso.

6.2. In ogni caso, poi, la censura, ove intesa come svolta a supporto di tale ultima azione, deve ritenersi inammissibile in quanto violativa del principio per cui nemo potest venire contra factum proprium . Come affermato, infatti, dal Consiglio di Stato, Sez. VI, nella sentenza 1° giugno 2022, n. 4444:

“ Lo svolgimento di una censura tesa ad affermare, in sede giurisdizionale, la legittimità di un comportamento autodenunciato come abusivo in sede sostanziale (con la presentazione di un’istanza di sanatoria) configura, infatti, un utilizzo non corretto dello strumento processuale, venendo dedotti, in ragione dell’esito del procedimento sfavorevole all’istante, fatti incompatibili con la condotta spontaneamente e volontariamente assunta in sede amministrativa.

Il che si traduce in una carenza di interesse a contestare in giudizio la qualificazione dei fatti ammessi in sede procedimentale, posti a base della condotta tenuta dal ricorrente nei rapporti con l’Amministrazione resistente ”.

7. Colgono invece nel segno le doglianze di cui al terzo e al quarto motivo di ricorso che, in ragione della natura dei vizi denunciati, rivestono carattere assorbente rispetto al secondo motivo.

7.1. Il quadro normativo rilevante nella fattispecie può essere così sinteticamente ricostruito:

7.1.1. L’art. 94- bis del d.P.R. n. 380 del 2001, introdotto dall’art. 3, comma 1, lett. d), del d.l. 18 aprile 2019, n. 32, convertito dalla legge 14 giugno 2019, n. 55, distingue tra interventi “rilevanti” (comma 1, lett. a), interventi di “minore rilevanza” (comma 1, lett. b) e interventi “privi di rilevanza” (comma 1, lett. c) nei riguardi della pubblica incolumità, affidando, al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti l’adozione di Linee guida per la più specifica definizione delle tre categorie (comma 2); tale distinzione incide sul regime degli interventi edilizi a fini sismici, atteso che, mentre per gli interventi “rilevanti” occorre acquisire l’autorizzazione sismica preventiva (comma 3) per gli interventi di minore rilevanza e per quelli privi di rilevanza tale autorizzazione non è necessaria (comma 4).

Il medesimo art. 94- bis , inoltre, per le varianti di carattere non sostanziale, come definite dalle suddette Linee Guida, esclude la necessità del preavviso di cui all’art. 93 dello stesso d.P.R. n. 380 del 2001 (comma 2).

7.1.2. Il d.m. 30 aprile 2020 reca, poi, l’approvazione, delle più volte citate Linee guida (“ Linee guida per l’individuazione, dal punto di vista strutturale, degli interventi di cui all’art. 94-bis, comma 1, del decreto del Presidente della Repubblica n. 380/2001, nonché delle varianti di carattere non sostanziale, per le quali non occorre il preavviso di cui all’art. 93 del decreto del Presidente della Repubblica n. 380/2001 ”), il cui compito, come si legge nelle relative Premesse, è quello di “ fornire i criteri di carattere generale sulla base dei quali ciascuna regione potrà redigere la specifica elencazione che assegni le diverse tipologie di interventi ad una specifica macro-categoria, uniformandosi a principi validi sull’intero territorio nazionale, pur nel rispetto delle peculiarità e delle specificità che caratterizzano ogni area regionale ”.

7.1.3. In materia è quindi intervenuto, con riferimento alla Regione Lazio, il regolamento regionale 26 ottobre 2020 n. 26 (“ Regolamento regionale per la semplificazione e l’aggiornamento delle procedure per l’esercizio delle funzioni regionali in materia di prevenzione del rischio sismico. Abrogazione del regolamento regionale 13 luglio 2016, n.14 e successive modifiche ”), che, per quanto di interesse, detta la seguente disciplina:

- per gli “ interventi rilevanti nei riguardi della pubblica incolumità ”, come definiti all’art. 6, l’autorizzazione sismica deve essere acquisita prima dell’inizio dei lavori (autorizzazione sismica preventiva);

- per gli “ interventi di minore rilevanza nei riguardi della pubblica incolumità ”, individuati all’art. 7, è previsto l’inizio dei lavori contestualmente alla richiesta di autorizzazione sismica, nonché il successivo rilascio, a seconda dei casi e sulla base anche di una procedura di sorteggio, dell’autorizzazione sismica in corso d’opera o dell’attestazione di avvenuto deposito;

- per gli “ interventi privi di rilevanza nei riguardi della pubblica incolumità ” (art. 8) non è prevista la richiesta di autorizzazione sismica;

- in caso di “ varianti non sostanziali” , vale a dire “ quelle variazioni rispetto al progetto iniziale che intervengono solo su singole parti o elementi dell’opera, senza produrre concrete modifiche sul comportamento statico o dinamico della struttura nel suo complesso, come definite dalle linee guida di cui alla lettera d) e come individuate nell’allegato A ” (art. 2, comma 1, lett. e), il direttore dei lavori deve evidenziare le stesse nella relazione a strutture ultimate, allegando le relative valutazioni analitiche, i calcoli, le verifiche e le rappresentazioni grafiche (art. 15, comma 6);

- le “ varianti sostanziali” in corso d’opera seguono lo stesso iter procedurale previsto per il progetto originario e, in particolare, a seconda dei casi, per gli “ interventi rilevanti ” e per gli “ interventi di minore rilevanza ” (art. 4, comma 4);

7.2. Ebbene, ritiene il Collegio che, dato il descritto quadro normativo, in cui il regime degli interventi edilizi stabilito a fini sismici si presenta estremamente diversificato, il diniego della sanatoria ex art. 37, comma 2, del d.P.R. n. 380 del 2001, motivato in relazione alla carenza dell’autorizzazione sismica, debba soffermarsi sulle ragioni tecniche della riconducibilità degli interventi a quelli per i quali tale provvedimento è richiesto (in tal senso cfr. T.A.R. Campania, Sez. IV, 30 ottobre 2024, n. 5812, secondo cui “ Alla luce dell’articolato ordito normativo, l’amministrazione avrebbe dovuto assolvere al suo onere motivazionale, qualificando l’intervento sulla base della classificazione introdotta dal legislatore nazionale e regionale, secondo cui l’autorizzazione sismica è obbligatoria per gli interventi «rilevanti» nei riguardi della pubblica incolumità di cui all’articolo 94-bis, comma 1, lettera a) del D.P.R. n. 380 del 2001 e quelli di cui all’articolo 4, comma 1, lettere c), d), e) della L.R. n. 9 del 1983, art. 2-bis del regolamento regionale 23/2010, nella formulazione vigente” ; cfr. anche T.A.R. Lazio, Latina, Sez. II, 7 marzo 2025, n. 175).

Nel caso del provvedimento in esame, invece, il Comune di Poggio Moiano si è limitato a rilevare che la necessità dell’autorizzazione sismica deriva dalla circostanza che le difformità realizzate “ riguardano anche parti strutturali dell’edificio ” senza null’altro specificare, il che non è sufficiente a ricostruire il percorso istruttorio e l’iter-logico giuridico seguito dall’Amministrazione nel pervenire a tale conclusione.

Sussiste, pertanto, il vizio motivazionale denunciato con il terzo motivo di ricorso, laddove si afferma che “ nessuna valutazione circa l’inquadramento delle singole opere nelle categorie di cui all’art. 94 bis D.p.r. 380 del 2001 e del Regolamento Regionale viene esplicitata dal Comune resistente ”.

Non coglie nel segno, invece, l’argomentazione secondo cui il Comune di Poggio Moiano avrebbe dovuto dar conto della valutazione del legittimo affidamento e “ dell’interesse pubblico alla verifica di opere dopo 52 anni dalla loro realizzazione ”, venendo in rilievo l’esercizio di un potere che, per quanto basato su accertamenti tecnici che possono presentare profili di complessità, ha carattere vincolato e non postula una ponderazione di interessi.

7.3. Venendo al quarto motivo di ricorso, concernente la violazione delle garanzie procedimentali, emerge effettivamente che il provvedimento impugnato – il quale, si badi bene, in quanto adottato a conclusione del procedimento avviato con istanza di SCIA in sanatoria ex art. 37, comma 4, del d.P.R. n. 380 del 2001, non è riconducibile ai provvedimenti inibitori previsti per la SCIA dall’art. 19 della legge 7 agosto 1990, n. 241 (cfr. T.A.R. Lazio, Sez. II quater, 7 dicembre 2023, n. 18390) – non è stato preceduto dalla comunicazione dei motivi ostativi di cui all’art. 10- bis della medesima legge.

Tale comunicazione, secondo il modello delineato dal Legislatore, deve invero essere costituita da un atto endoprocedimentale che precede la formale adozione del provvedimento finale, ciò che nel caso di specie non è accaduto. Non si può, in altre parole, valorizzare la circostanza per cui con il provvedimento impugnato il Comune di Poggio Moiano abbia assegnato agli istanti un termine per “riscontri”, stabilendo che, in mancanza, la SCIA in sanatoria sarebbe stata ritenuta inefficace: infatti, in disparte la considerazione per cui non è chiaro se l’Amministrazione intendesse riferirsi ad una integrazione documentale oppure alla presentazione di osservazioni, lo stesso atto non può assommare la funzione di preavviso e di determinazione conclusiva.

Del resto, va rimarcato che l’applicabilità dell’art. 10- bis della legge n. 241 del 1990 anche nei procedimenti di sanatoria o di condono edilizio è costantemente affermata dalla giurisprudenza, anche di questa Sezione (cfr., ex multis , Cons. St., Sez. VI, 12 aprile 2023, n. 3672; T.A.R. Lazio, Sez. II quater, 3 novembre 2020, n. 11307; T.A.R. Lazio, II quater, 4 maggio 2023, n. 7586).

Il motivo è dunque fondato.

8. La natura assorbente dei vizi rilevati esime il Collegio dall’esaminare il secondo motivo di ricorso, concernente la natura, in tesi, non sostanziale delle varianti apportate o, comunque, la configurabilità delle stesse in termini di opere non rilevanti per la pubblica incolumità, dovendo le relative deduzioni essere oggetto del contraddittorio endoprocedimentale in sede di riedizione del potere.

9. In conclusione il ricorso è fondato nei limiti del vizio di motivazione e della violazione dell’art. 10- bis della legge n. 241 del 1990 dedotti a mezzo, rispettivamente, del terzo e del quarto motivo di censura.

Ne deriva l’annullamento del provvedimento impugnato e l’obbligo del Comune di Poggio Moiano di rideterminarsi sull’istanza di SCIA in sanatoria acquisita al prot. n. 12527 del 17 ottobre 2022, dando conto in motivazione, anche alla luce degli elementi eventualmente dedotti dagli istanti in sede procedimentale, degli esiti della valutazione istruttoria compiuta in ordine alla natura degli interventi eseguiti in difformità, valutazione che resta del tutto impregiudicata dalla presente decisione, essendo interamente rimessa al rinnovato esercizio del potere dell’Amministrazione.

10. Sussistono giusti motivi, avuto riguardo alla natura dei vizi riscontrati, per disporre l’irripetibilità delle spese di lite nei confronti del Comune di Poggio Moiano non costituito in giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie ai sensi e nei termini di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato.

Spese irripetibili.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 aprile 2025 con l’intervento dei magistrati:

Antonella Mangia, Presidente

Virginia Giorgini, Referendario, Estensore

Luigi Edoardo Fiorani, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Virginia Giorgini	Antonella Mangia

IL SEGRETARIO