Pubblicato il 11/06/2025

N. 01085/2025 REG.PROV.COLL.

N. 02162/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di NO (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2162 del 2024, proposto da
IO FE, rappresentato e difeso dall'avvocato Lorenzo Lentini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Cultura, Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per Le Province di NO e Avellino, in persona del Ministro in carica e del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale di NO, domiciliataria ex lege in NO, c.so Vittorio Emanuele, 58;
Comune di Ispani, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

a – del provvedimento n. 8905 in data 27.12.2024, con il quale il Responsabile delle Funzioni Paesaggistiche di Ispani ha espresso diniego di autorizzazione paesaggistica per lavori di ristrutturazione di un fabbricato con ampliamento volumetrico, ai sensi della L.R.C. 19/2009;

b – del provvedimento n. 25734 del 28.10.2024, con il quale la Soprintendenza ABAP per le Province di NO ed Avellino ha reso

parere contrario al rilascio di autorizzazione paesaggistica per lavori di ristrutturazione di un fabbricato con ampliamento volumetrico, ai sensi della L.R.C. 19/2009;

c - del provvedimento n. 24654 del 16.10.2024, con il quale la Soprintendenza ABAP per le Province di NO ed Avellino ha comunicato motivi ostativi al rilascio di autorizzazione paesaggistica, ai sensi dell’art. 10bis L. 241/1990;

d – ove occorra, della nota n. 13720 del 12.06.2023 della Soprintendenza ABAP per le Province di NO ed Avellino di richiesta integrazione documentale;

e - di tutti gli atti istruttori, non conosciuti, collegati, connessi e consequenziali.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero della Cultura e della Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per Le Province di NO e Avellino;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 maggio 2025 la dott.ssa Anna Saporito e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con atto notificato il 27 dicembre 2024 e depositato il successivo 30 dicembre parte ricorrente ha impugnato il provvedimento del Comune di Ispani in epigrafe indicato, recante diniego di autorizzazione paesaggistica per lavori di ristrutturazione con ampliamento volumetrico di un fabbricato residenziale ubicato alla Frazione Capitello, unitamente al parere negativo della competente Soprintendenza.

2. Il gravame è affidato a quattro motivi, a mezzo dei quali sono state formulate censure di violazione di legge (artt. 2 e 17 bis l. 241/1990; art. 146 d.lgs. 42/2004) e di eccesso di potere (violazione del giusto procedimento, difetto assoluto del presupposto, carenza di istruttoria, arbitrarietà, sviamento, perplessità, difetto di motivazione).

3. Si sono costituiti il Ministero della Cultura e la Soprintendenza Archeologia Belle Arti e Paesaggio per le Province di NO e Avellino, deducendo l’infondatezza del gravame.

4. Alla camera di consiglio del 22 gennaio 2025 parte ricorrente ha rinunciato all’istanza cautelare.

5. Previo deposito di ulteriore memoria, all’udienza pubblica del 21 maggio 2025 la causa è stata introitata in decisione.

6. Con il primo motivo si deduce la tardività del parere della Soprintendenza, reso in data 28 ottobre 2024 oltre il termine perentorio di 45 giorni, spirato il 15 ottobre 2024 (ove si consideri quale dies a quo il 25 maggio 2023, data di trasmissione dell’istanza alla Soprintendenza da parte del Comune di Ispani) ovvero il 26 ottobre (laddove il dies a quo venga individuato nel 26 maggio 2023, data del protocollo della Soprintendenza, dovendosi in tal caso computare anche i dieci giorni di sospensione connessi all’inoltro, in data 16 ottobre 2024, della comunicazione dei motivi ostativi ex art. 10 bis); ne discenderebbe l’illegittimità del diniego comunale, in ragione della formazione del silenzio assenso ovvero in subordine (qualora si acceda all’indirizzo che postula la formazione del silenzio devolutivo, con perdita del carattere vincolante del parere reso oltre il termine) in quanto l’amministrazione comunale si è limitata a recepire acriticamente il tardivo parere dell’autorità statale.

6.1. La doglianza è infondata.

6.2. La scansione diacronica della vicenda, per quanto di interesse, è la seguente:

- la richiesta di parere, trasmessa dal Comune a mezzo pec il 25 maggio 2023, è stata assunta al protocollo della Soprintendenza il 26 maggio 2023;

- con nota del 12 giugno 2023 la Soprintendenza ha chiesto un’integrazione documentale, riscontrata in data 18 settembre 2024;

- il 16 ottobre 2024 la Soprintendenza ha comunicato i motivi ostativi ex art. 10 bis l. n. 241/1990, a fronte dei quali parte ricorrente non ha presentato controdeduzioni;

- il gravato parere è stato adottato il 28 ottobre 2024.

6.3. Tanto premesso in punto di fatto, non può condividersi la prospettazione di parte ricorrente in ordine alla tardività del parere, che risulta invece tempestivamente formulato.

6.4. Ai sensi dell’art. 146, comma 5, d.lgs. n. 42/20024 il parere deve essere reso “ entro il termine di quarantacinque giorni dalla ricezione degli atti ”.

Fermo restando, dunque, che il dies a quo deve essere senza dubbio individuato nel momento in cui la Soprintendenza “riceve” la richiesta di parere, nella fattispecie in esame, essendo stata la richiesta trasmessa a mezzo pec, si pone la specifica questione di stabilire se debba farsi riferimento alla data di ricezione attestata dal sistema di posta elettronica (ore 17:54:57 del 25 maggio 2023) ovvero a quella risultante dalla registrazione a protocollo (26 maggio 2023).

Orbene, ritiene il Collegio che il termine previsto dall'art. 146, comma 5 - espressamente qualificato come perentorio ed incidente su interessi di primario rilievo, quali quelli paesaggistici - non può che decorrere dal momento in cui l'atto che innesca la sequenza procedimentale che il legislatore intende sollecitare è ricevuto nel senso di "conosciuto": e dunque dal momento in cui l'ufficio viene a conoscenza della richiesta di parere, come attestato dall’apposizione del protocollo.

Diversamente, la reale estensione del termine (45 giorni) dipenderebbe da variabili rimesse alla mera volontà dell'istante, che – per ipotesi - trasmettendo l'atto per via telematica in orario in cui certamente l'ufficio non è aperto al pubblico (ad es. oltre le ore 20) provocherebbe la riduzione di un giorno del termine perentorio previsto dalla legge per l’espressione del parere.

Nel caso di specie, dunque, il termine ha iniziato a decorrere il 26 maggio 2023.

6.5. Sulla base di tale dies a quo – a prescindere dalla possibilità di riconnettere o meno effetti interruttivi alla richiesta di integrazione documentale intervenuta il 12 giugno 2023 – il parere reso il 28 ottobre 2024 risulta tempestivo, considerato che il termine del 26 ottobre 2024 (computato dalla stessa parte ricorrente tenendo conto della sospensione ex art. 10- bis l. 241/90) cadendo di sabato, doveva ritenersi prorogato al successivo giorno non festivo, ovvero proprio a lunedì 28 ottobre 2024.

In proposito, il Collegio ritiene infatti di doversi conformare al consolidato orientamento giurisprudenziale ( ex multis , Consiglio di Stato, sez. V, 4 marzo 2008, n. 826) secondo il quale, in mancanza di una specifica normativa, i criteri di computo dei termini del procedimento amministrativo sono quelli che si rinvengono nella disciplina generale posta dall'art. 2963 cod. civ., il quale dispone, al comma 3, che " Se il termine scade in giorno festivo, è prorogato di diritto al giorno seguente non festivo ", e dall'art. 155 c.p.c., che, al comma 4, prevede che " Se il giorno di scadenza è festivo, la scadenza è prorogata di diritto al primo giorno seguente non festivo " e, al comma 5, che " La proroga prevista dal quarto comma si applica altresì ai termini per il compimento degli atti processuali svolti fuori dell'udienza che scadono nella giornata del sabato ".

Ne consegue che i termini che scadono di sabato, stante l’equiparazione operata dall'art. 155 c.p.c. fra il sabato ed un giorno festivo, sono prorogati di diritto al giorno lavorativo seguente (“ Ai sensi degli artt. 155 c.p.c e 2963 c.c., il termine per l'attivazione e il compimento del procedimento amministrativo va calcolato escludendo il dies a quo e comprendendo il dies ad quem e con la proroga di diritto della scadenza nel giorno festivo al giorno lavorativo seguente, tenendo conto che l'art. 155 c.p.c. equipara il sabato ad un giorno festivo ” T.A.R. Marche, 18/2015; in termini T.A.R. Campania, Napoli, sez. I, 8 febbraio 2012, n. 661 e, più di recente, T.A.R. Lazio, Roma, sez. III, 3 maggio 2024, n. 8791).

7. Con il secondo motivo il ricorrente deduce l’illegittimità del contestato parere sul piano sostanziale, evidenziando che: a) la motivazione del provvedimento risulta stereotipata, non enucleando puntualmente le ragioni di contrasto paesaggistico del modesto ampliamento; b) tale contrasto in ogni caso non sussiste, poichè le opere controverse non alterano le vedute ed hanno un impatto panoramico sostanzialmente irrilevante; c) i singoli rilievi formulati sono generici e inconcludenti, considerato che: quanto alla scelta architettonica, il progetto ha previsto la copertura in parte con tetto a falde e in parte con corpo di fabbrica piano, conferendo dignità architettonica all’edificio con elementi tipici dell’architettura locale, dove parti piane (corpi scale, zone nobiliari ecc.) si alternano a tetti con falde inclinate; l’altezza del fabbricato, schermato da vegetazione, è notevolmente inferiore a quella degli edifici contermini; il richiamo ai pannelli solari - in ogni caso non sottoposti ad autorizzazione paesaggistica e non percepibili come fattore di disturbo visivo, coprendo anzi un preesistente solaio in cemento, sicuramente detrattore del paesaggio - si risolve in una mera clausola di stile; la riqualificazione, con elementi lignei strutturali e tegole, delle esistenti tettoie in ferro, contribuisce a migliorare l’edificio in termini di architettura tipica, qualità dell’intervento ed inserimento nel contesto paesaggistico; il richiamo operato all’ingombro delle opere ed al superamento del 25% della superficie di sedime del fabbricato si risolve in un esercizio numerico inconferente, non idoneo a dimostrare l’incompatibilità paesaggistica.

7.1. Il motivo, nelle sue diverse articolazioni, non può essere accolto.

7.2. Per consolidata giurisprudenza il giudizio paesaggistico consta di un apprezzamento comparativo che nasce dal confronto dei contenuti del vincolo con tutte le circostanze di fatto relative all’intervento e al suo inserimento nel contesto circostante, in modo che la conferma o l’esclusione della compatibilità delle opere con i valori tutelati costituisce il frutto di un giudizio condotto sulla base di rilievi puntuali; il diniego dell’assenso paesaggistico non può, pertanto, fondarsi sul generico richiamo all’esistenza del vincolo, né su valutazioni apodittiche e stereotipate, ma deve rispondere a un modello che contempli la descrizione dell’edificio e del suo contesto, e che sia volto a stabilire se il rapporto tra l’uno e l’altro possa considerarsi armonico, esplicitando, se del caso, le effettive ragioni del contrasto e delle disarmonie eventualmente ravvisati (cfr. T.A.R. Toscana, sez. III, 10 febbraio 2021, n. 229).

Il giudizio in tale ambito affidato all'Amministrazione è connotato da un'ampia discrezionalità tecnico-valutativa, poiché implica l'applicazione di cognizioni tecniche specialistiche proprie di settori scientifici disciplinari della storia, delle scienze ambientali, dell'arte e dell'architettura, caratterizzati da ampi margini di opinabilità. L'apprezzamento compiuto è quindi sindacabile in sede giudiziale esclusivamente sotto i profili della logicità, coerenza e completezza della valutazione, considerati anche con riferimento alla correttezza del criterio tecnico utilizzato e del procedimento applicativo prescelto, fermo restando il limite della relatività delle valutazioni scientifiche, sicché, in sede di giurisdizione di legittimità - affinché il sindacato giudiziale non divenga sostitutivo di quello dell'Amministrazione attraverso la sovrapposizione di una valutazione alternativa, parimenti opinabile - può essere censurata la sola valutazione che si ponga al di fuori dell'ambito di opinabilità, qualora i risultati cui l'attività amministrativa sia pervenuta si presentino come evidentemente irragionevoli o palesemente disfunzionali.

In altri termini, nella giurisdizione di legittimità, la domanda a cui il giudice deve rispondere non è se sia d'accordo o meno con la valutazione effettuata dall'Amministrazione competente, atteso che in tal caso il suo sindacato trasmoderebbe nel merito amministrativo, ma se tale manifestazione di giudizio sia o meno abnorme, la qual cosa, invece, concreterebbe il vizio di eccesso di potere (cfr. Consiglio di Stato, sez. VI, 31 luglio 2024 n. 6862).

6.3. Calando le suesposte coordinate ermeneutiche nel caso di specie, il Collegio osserva che le valutazioni negative espresse nel parere impugnato non evidenziano sintomi di manifesta illogicità, irragionevolezza o errore nei presupposti, tali da giustificare il sindacato caducatorio di questo giudice.

Il gravato parere, infatti, richiamato l’oggetto della proposta progettuale (ampliamento di un fabbricato residenziale, allo stato composto da un livello fuori terra, attraverso l’edificazione sull’esistente lastrico solare di “ un vano abitabile, con superficie coperta pari a circa 22,00 mq e altezza interna pari a 2,70 m, con solaio orizzontale di copertura e sovrastante parapetto in muratura che ne cinge l’intero perimetro; di un sottotetto costituito da doppia falda inclinata con altezza netta interna pari a circa m 0,40 alla gronda e m 2,65 al colmo ” da rendere indipendenti dal resto del fabbricato mediante scala esterna, nonché trasformazione dei pergolati esistenti in tettoie, con aggiunta di una ulteriore tettoia da annettere al prospetto laterale del fabbricato) e previa descrizione del contesto in cui essa si inserisce (“ si colloca a pochi metri dalla spiaggia, tra l’asse viario della S.S. 18 ed il mare, è ubicato in un’area di notevole pregio paesaggistico-ambientale da dove si possono apprezzare tutti gli elementi (la vegetazione tipica, i nuclei abitati, la spiaggia, la linea dinamica di battigia che divide le terre emerse dal mare, l’orizzonte marino) che nel loro insieme rappresentano un valore estetico/tradizionale tutelato giusta D.M. 30/12/1966 ”) ha adeguatamente motivato le ragioni di contrasto con il vincolo paesaggistico, facendo leva sulle caratteristiche strutturali e tipologiche dell’opera.

In dettaglio, è stato rilevato che le opere ipotizzate “ determinerebbero un innalzamento del profilo verticale del fabbricato e un massiccio cambio di sagoma ”, incrementando “ la massa edilizia e la percezione del manufatto ”; in tal modo esse inciderebbero “ negativamente sul paesaggio circostante comportando una irreversibile alterazione dei rapporti formali e spaziali del contesto paesaggistico di riferimento ” configurandosi quale “ ingombro visivo per la godibilità panoramica dell’assetto percettivo del contesto da e verso il mare, tale da rappresentare una schermatura consistente del paesaggio circostante oggetto di tutela paesaggistica ” nonché “ stabilmente avulso dal contesto paesaggistico tutelato ”.

Orbene, a fronte di tale ampia ed esaustiva motivazione, affatto stereotipata, le censure sviluppate da parte ricorrente non valgono a confutare i rilievi dell’autorità tutoria, sostanziandosi piuttosto nella pretesa di sostituire il proprio soggettivo giudizio a quello riservato all’amministrazione.

Giova infatti osservare che parte ricorrente insiste nel sostenere che l’edificio di progetto presenta un ingombro in termini volumetrici e di sagoma scarsamente percepibile rispetto al contesto paesaggistico circostante (cfr. anche consulenza tecnica del 15 gennaio 2025, in atti).

Tuttavia, le considerazioni così espresse in ordine alla “irrilevanza” dell’opera da un punto di vista paesaggistico rappresentano valutazioni attinenti al merito, che si pongono nell'ambito dell'opinabilità, precluse al sindacato giurisdizionale atteso che - viste le fotografie di rendering prodotte - le motivazioni dell’Amministrazioni circa l'impatto visivo derivante dall’innalzamento del profilo verticale dell’edifico e dalla modificazione di sagoma (cui si correla, in disparte il mero dato numerico, il riferimento all’ingombro delle tettoie) non paiono affatto illogiche, non risultando peraltro che l’edificio sia pienamente “ schermato da vegetazione ” come dedotto in ricorso e tenuto conto della sua posizione, prossima alla spiaggia e parte integrante “ dell'assetto percettivo del contesto da e verso il mare ”.

Stante la plausibilità delle valutazioni formulate dall'Autorità tutoria, la determinazione impugnata supera indenne il vaglio di questo giudice, assumendo per converso natura eminentemente soggettiva (e dunque opinabile) le plurime asserzioni di parte ricorrente sulla valenza addirittura migliorativa del contesto paesaggistico da ascrivere alla riqualificazione delle esistenti tettoie in ferro e alle scelte architettoniche operate, che conferirebbero dignità architettonica all’edificio con elementi tipici dell’architettura locale.

Quanto poi ai pannelli fotovoltaici, dalla lettura del parere (“ la realizzazione del nuovo piano sottotetto, sulle cui falde è previsto addirittura l'istallazione di un impianto di pannelli fotovoltaici, non risulta tale da garantire un risultato qualitativamente accettabile, oltre che per la morfologia, anche per la altezza ”) emerge che il riferimento ad essi operato rappresenta, piuttosto che motivo fondante il diniego, un inciso nell’ambito delle considerazioni formulate in ordine a morfologia e altezza del sottotetto, donde l’inconferenza delle argomentazioni spese in ordine alla non necessità di autorizzazione paesaggistica in parte qua .

8. Non coglie nel segno neppure il terzo motivo, con il quale parte ricorrente lamenta l’insussistenza della carenza documentale richiamata nel parere negativo nonché l’irrilevanza e la pretestuosità dell’asserito deficit di motivazione della relazione illustrativa predisposta dal Comune di Ispani.

8.1. La doglianza non può essere accolta, considerato che le motivazioni esaminate (e confermate) nel precedente § 7 e ss. risultano da sole sufficienti a sorreggere il provvedimento gravato, a prescindere dalle carenze documentali/motivazionali riscontrate dall’amministrazione.

Venendo infatti in rilievo un provvedimento plurimotivato, in quanto basato su più ragioni giustificatrici tra loro autonome, logicamente indipendenti e non contraddittorie, la legittimità di una sola di esse è sufficiente a sorreggerlo, di modo che “ il giudice - ove ritenga infondate le censure indirizzate nei confronti di uno dei motivi assunti a base dell'atto controverso, idoneo di per sé a sostenerne e a comprovarne la legittimità, ha potestà di respingere il ricorso sulla sola scorta di tale rilievo, con assorbimento delle censure dedotte nei confronti degli altri capi del provvedimento, indipendentemente dall'ordine con cui i motivi sono stati articolati, in quanto la conservazione dell'atto implica la perdita di interesse del ricorrente all'esame delle altre doglianze ” (T.A.R. Lazio, Roma, sez. III, 8 aprile 2022, n. 4155).

9. Con il quarto motivo parte ricorrente deduce la violazione del principio del c.d. dissenso costruttivo essendosi la Soprintendenza limitata a rappresentare la disponibilità a valutare positivamente un diverso intervento con una “ consistente modifica del progetto ”, omettendo tuttavia di dettare prescrizioni puntuali per conformare il progetto con modalità ritenute più coerenti con il contesto dei valori tutelati, funzionali al rilascio dell’assenso paesistico.

9.1. La doglianza non è suscettibile di positiva valutazione.

9.2. Come noto, il contraddittorio tra le parti pubbliche e private nel procedimento finalizzato al rilascio dell'autorizzazione paesaggistica si distingue per una peculiare declinazione dei principi della collaborazione e della buona fede cui è improntato il rapporto amministrativo (art. 1 co. 2-bis l. n. 241/1990), i quali, in presenza di ragioni ostative all'accoglimento dell'istanza, debbono assumere la veste del c.d. "dissenso costruttivo", vale a dire dell'obbligo delle amministrazioni coinvolte di collaborare lealmente con la parte privata per consentirle di apportare al progetto le modifiche necessarie a renderlo compatibile con i valori tutelati dal vincolo.

Tale obbligo deve ritenersi assolto laddove mediante il parere siano fornite all'interessato le indicazioni necessarie per orientarsi con cognizione di causa fra le più alternative praticabili in astratto, nella ricerca della soluzione compatibile con la disciplina vincolistica, come avvenuto nel caso di specie, in cui il parere contiene indicazioni ed elementi (mediante il riferimento, inter alia , all’ “ innalzamento del profilo verticale del fabbricato ” e al “ massiccio cambio di sagoma ”) che permettono al ricorrente di comprendere le ragioni per le quali l'intervento proposto non può essere approvato e che possono perciò guidare ed ispirare anche l'elaborazione di un nuovo progetto.

Non può invece ritenersi che la Soprintendenza, come preteso dal ricorrente, debba farsi carico delle modifiche occorrenti a conformare il progetto, tanto anche alla luce del dato testuale per cui la Soprintendenza rende un “parere” “ ovvero, secondo il senso comune, un giudizio che approva o disapprova un dato contenuto, ma non va a modificarlo, rimanendo, peraltro, sempre salva la facoltà del privato di proporre una nuova istanza modificata ” (TAR Campania, NO, sez. I, 12 dicembre 2024, n. 2449; in tal senso cfr. anche Consiglio di Stato, sez. VI, 19 luglio 2024, n. 6515, secondo cui non esiste “ un obbligo di suggerire opere che rendano assentibile il progetto posto che compito della Soprintendenza, nell'esercizio della propria esclusiva discrezionalità tecnica, è unicamente quello di valutare la compatibilità dello specifico progetto ”).

Detto in altri termini, se è vero che - in linea di principio - la Soprintendenza, in applicazione del principio di leale collaborazione, prima di denegare l'autorizzazione paesaggistica è tenuta ad indicare le eventuali soluzioni progettuali assentibili, è altrettanto vero che un siffatto onere non è configurabile quando, come nel caso in esame, il richiedente non abbia prospettato alcuna alternativa di progetto e non sia sufficiente suggerire piccole modifiche o il rispetto di singole prescrizioni per rendere l'intervento compatibile con il vincolo paesaggistico, occorrendo piuttosto la rielaborazione di un progetto nuovo, con caratteristiche significativamente diverse, la cui ideazione ed elaborazione - richiedendo una modifica complessiva che tenga conto delle osservazioni formulate - non può che essere rimessa all'iniziativa e alle valutazioni del soggetto privato che intende eseguire l'intervento dovendosi altrimenti, diversamente opinando, addossare in capo all'Amministrazione l'irragionevole onere di elaborare un nuovo progetto.

10. Per le superiori ragioni il ricorso è infondato e deve essere respinto.

11. La peculiarità della controversia giustifica l’integrale compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania sezione staccata di NO (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in NO nella camera di consiglio del giorno 21 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Salvatore Mezzacapo, Presidente

Anna Saporito, Primo Referendario, Estensore

Rosa Anna Capozzi, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Anna Saporito	Salvatore Mezzacapo

IL SEGRETARIO