Pubblicato il 06/06/2025

N. 11099/2025 REG.PROV.COLL.

N. 12537/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 12537 del 2018, proposto da
Comat S.p.A. e Comat Energia S.p.A., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dagli avvocati Fabio Todarello, Giovanni Corbyons, Claudia Sarrocco, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Giovanni Corbyons in Roma, Via Cicerone n. 44;

contro

Gestore dei Servizi Energetici - GSE S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Stefano D’Ercole, Nicola Palombi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Stefano D’Ercole sito in Roma, via in Arcione n. 71;

nei confronti

Ministero dello Sviluppo Economico, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso ex lege dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Ricerca sul Sistema Energetico - RSE S.p.A., non costituita in giudizio;

per l’annullamento

- del provvedimento del GSE di “rigetto del Progetto a Consuntivo (PC) n. CB0000000357, presentato da COMAT SPA”, ricevuto in data 2 agosto 2018;

- del provvedimento del GSE di “preavviso di rigetto, ai sensi dell’art. 10 bis della Legge n. 241 del 1990, del Progetto a Consuntivo (PC) n. CB0000000357, presentato da COMAT SPA” del 07.05.2018;

- di ogni atto presupposto, conseguente o connesso, ivi inclusa, per quanto occorra, la “Richiesta di integrazione relativa al Progetto a Consuntivo (PC) n. CB0000000357, presentato da COMAT SPA” del 06.02.2018.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Gestore dei Servizi Energetici - GSE S.p.A. e del Ministero dello Sviluppo Economico;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 11 aprile 2025 il dott. Giuseppe Grauso e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con l’odierno ricorso, le società Comat S.p.a. e Comat Energia S.p.a. (ora Edison Next Teleriscaldamento S.r.l.) hanno impugnato il provvedimento del 2 agosto 2018 del GSE, di rigetto del Progetto a Consuntivo (PC) n. CB0000000357, assunto a seguito di preliminare avviso di rigetto n. CB0000000357 del 7 maggio 2018.

Il Progetto a Consuntivo (PC) n. CB0000000357, presentato al fine di avere accesso al riconoscimento dei Titoli di Efficienza Energetica (“TEE” o “Certificati Bianchi”) e avente ad oggetto un intervento consistente nella realizzazione di una rete di teleriscaldamento alimentata da una centrale termica, composta da caldaie alimentate a biomassa legnosa e da una caldaia a gas metano con la funzione di backup/integrazione, nel territorio del Comune di Cuneo, frazione di Cerialdo, non è stato assentito per le seguenti ragioni:

« dall’analisi della documentazione e delle osservazioni ad oggi pervenute, il progetto non è conforme alle previsioni normative di cui al D.M. 11 gennaio 2017 e alle previsioni normative dell’art. 1 comma d) del D.M. 10 maggio 2018, riguardante “Modifica e aggiornamento del decreto 11 gennaio 2017, [...]”. Si rappresenta infatti che “i progetti che prevedano l’impiego di fonti rinnovabili per usi non elettrici sono ammessi esclusivamente in relazione alla loro capacità di incremento dell’efficienza energetica e di generare risparmi di energia non rinnovabile". Si rappresenta infatti che l’algoritmo proposto non consente di determinare correttamente i risparmi netti generabili dall’intervento in quanto è stato inserito un “fattore di conversione in energia primaria della biomassa solida” ».

Il ricorso è stato affidato ai seguenti motivi di censura:

I. FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 6, COMMA 4, DEL D.M. 11.1.2017 – VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEL D.M. 10.5.2018 – VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELLA DIRETTIVA 2012/27/CE e D.LGS 102/2014 – ECCESSO DI POTERE PER IRRAGIONEVOLEZZA – CARENZA DI ISTRUTTORIA E MOTIVAZIONE.

II. ASSOLUTA MANCANZA DI ISTRUTTORIA – VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO TEMPUS REGIT ACTUM – VIOLAZIONE DELLA L. 241/90 – ILLOGICITÀ – CARENZA DI ISTRUTTORIA E MOTIVAZIONE – VIOLAZIONE DELL’ART. 97 DELLA COSTITUZIONE – DISPARITÀ DI TRATTAMENTO.

2. Il GSE, costituito in giudizio per resistere al ricorso, ha depositato una memoria, in cui, respinta ogni deduzione, allegazione e produzione contraria, ha chiesto il rigetto del ricorso.

All’udienza straordinaria del giorno 11 aprile 2025, svolta in videoconferenza, la causa è stata trattenuta per la decisione.

3. Si controverte della legittimità del provvedimento GSE del 2 agosto 2018, recante il rigetto della richiesta di esame del progetto di efficienza energetica “a consuntivo” n. CB0000000357, presentato da Comat S.p.A. e da Comat Energia S.p.A. ai sensi del decreto del Ministro dello sviluppo economico 11 gennaio 2017, al fine di avere accesso al riconoscimento dei Titoli di Efficienza Energetica (“TEE” o “Certificati Bianchi”) e avente ad oggetto un intervento consistente nella realizzazione di una rete di teleriscaldamento alimentata da una centrale termica, composta da caldaie alimentate a biomassa legnosa e da una caldaia a gas metano con la funzione di backup/integrazione, nel territorio del Comune di Cuneo, frazione di Cerialdo.

Con i motivi di ricorso la parte dispiega argomenti di carattere tecnico, volti a contestare la valutazione che ha condotto il Gestore a non determinarsi favorevolmente, in ragione dei seguenti profili ostativi:

“ dall’analisi della documentazione ad oggi pervenuta, il PC in oggetto non risulta conforme alle previsioni normative di cui al D.M. 11 gennaio 2017, in quanto i risparmi generati dall’intervento non sono addizionali. Si rappresenta infatti che come definito all’art. 6, comma 4, del suddetto D.M. «progetti che prevedano l’impiego di fonti rinnovabili per usi non elettrici sono ammessi esclusivamente in relazione alla loro capacità di incremento dell’efficienza energetica». Si rappresenta infatti che l’algoritmo proposto non consente di determinare correttamente i risparmi netti generabili dall’intervento in quanto è stato inserito un «fattore di conversione in energia primaria della biomassa solida» ”.

In proposito, in particolare, le società ricorrenti assumono che:

a) la novella introdotta all’art. 6, comma 4, DM 11.1.2017 denota la volontà di incentivare, nel caso di progetti che prevedano l’impiego di fonti rinnovabili, la scelta di ridurre il consumo di energia primaria “non rinnovabile”, per cui il GSE non avrebbe più dovuto considerare l’elemento dell’addizionalità dei risparmi di energia, visto l’utilizzo di fonti rinnovabili, e avrebbe dovuto riferire il “risparmio energetico” specificamente al risparmio di energia “non rinnovabile” senza possibilità di dimostrare in alternativa un “risparmio totale” di energia primaria (rinnovabile o non rinnovabile), come in precedenza. Il Progetto presentato prevede la sostituzione delle (singole) caldaie, alimentate da fonti non rinnovabili, con un impianto centralizzato alimentato esclusivamente da fonte rinnovabile, per cui risulta evidente il “risparmio di energia non rinnovabile” oggetto di incentivazione;

b) le modalità di calcolo proposte per il computo dei risparmi netti di energia primaria “non rinnovabile” sarebbero corrette;

c) il provvedimento del GSE non terrebbe in debita considerazione la novella all’art. 6, comma 4, DM 11 gennaio 2017 con riguardo al risparmio di energia non rinnovabile;

d) la documentazione prodotta consentirebbe di verificare la metodologia di misura del rendimento.

Lamenta, in particolare, parte ricorrente che, “ sebbene il GSE, nel provvedimento di rigetto, abbia affermato che il Progetto presentato non sarebbe “conforme” alle disposizioni del D.M. 11.1.2017 e del D.M. 10.5.2018 – in realtà il Gestore non ha tenuto in alcuna considerazione le modifiche introdotte da tale ultimo decreto, tanto che, infatti, non ha chiesto alla Società di indicare il “consumo antecedente”, né tanto meno ha considerato il risparmio di “energia da fonti non rinnovabili” illustrato dalla Società, limitandosi al contrario a ribadire le valutazioni già effettuate prima dell’entrata in vigore del D.M. 10.5.2018, senza ulteriore istruttoria e senza acquisire gli ulteriori dati necessari (ciò che, di per sé costituisce un vizio del procedimento, come sarà illustrato nel II motivo di diritto). Nel caso di specie, la modifica dell’art. 6, comma 4 del D.M. dell’11 gennaio 2017, nonché l’introduzione di un nuovo concetto di consumo di baseline comportano una modifica strutturale – e non meramente formale – dei presupposti sostanziali di realizzabilità del Progetto presentato da Comat, con la conseguenza che il GSE avrebbe dovuto tempestivamente darvi applicazione nella valutazione sostanziale del Progetto ”.

Le ricorrenti contestano quindi la metodologia di calcolo dei risparmi adottata dal GSE, proponendo altra metodologia alle stesse più favorevole, che viene tuttavia in questa sede contestata dal gestore dei servizi energetici.

Lamenta quindi la parte ricorrente che il GSE non avrebbe svolto un’adeguata istruttoria alla luce delle modifiche normative intervenute con il D.M. 10.5.2018, laddove avrebbe eliminato “ il requisito della "addizionalità" per i progetti con fonti rinnovabili e ha specificato che il risparmio deve essere dimostrato in termini di energia "non rinnovabile" ”.

4. I motivi non sono meritevoli di favorevole considerazione.

Giova brevemente richiamare l’art. 2 del D.M. 11.1.2017, come modificato dal D.M. 10.5.2018 il quale definisce come risparmio energetico addizionale: “l a differenza, in termini di energia primaria (espressa in TEP), fra il consumo di baseline e il consumo energetico conseguente alla realizzazione di un progetto. Tale risparmio è determinato, con riferimento al medesimo servizio reso, assicurando una normalizzazione delle condizioni che influiscono sul consumo energetico ”; nonché l’art. 6, comma 4, del medesimo decreto, laddove stabilisce che “ I progetti che prevedano l’impiego di fonti rinnovabili per usi non elettrici sono ammessi esclusivamente in relazione alla loro capacità di incremento dell’efficienza energetica e, analogamente alle altre tipologie di progetti ammessi ai sensi del presente decreto, alla capacità di generare risparmi energetici addizionali in termini di energia primaria totale o non rinnovabile ”.

Ciò premesso, il Collegio, nel rammentare la consolidata giurisprudenza secondo cui « le valutazioni condotte dal Gestore in merito all’addizionalità del risparmio energetico (di cui la baseline costituisce, come detto, un presupposto) sono connotate da spiccata discrezionalità tecnica (sent. n. 2296/2022, n. 13316/2021), con la conseguenza che, avendo nel caso di specie il Gestore chiaramente esposto nella motivazione del provvedimento le considerazioni in forza delle quali la baseline deve ritenersi erronea, e non risultando le stesse connotate da evidenti aspetti di irrazionalità, erroneità o illogicità, il sindacato che in questa sede può sulle stesse essere effettuato non può spingersi fino a valutarne la fisiologica opinabilità né, tanto meno, alla sostituzione delle valutazioni medesime con altre ritenute maggiormente pertinenti » (Tar Lazio, sez. III ter, 13 luglio 2022, n. 9630), ritiene che nel caso di specie il giudizio formulato dal GSE di assenza dei requisiti per ammissione degli interventi all’incentivo, non solo non appare affetto da vizi macroscopici di erroneità, di irragionevolezza o di illogicità, ma è altresì in grado di resistere alle deduzioni attoree, che si incentrano sulla dimostrazione della sola capacità dell’impianto realizzato di generare risparmi di energia non rinnovabile.

Ciò premesso non appaiono persuasive le doglianze formulate da parte ricorrente circa l’erroneità del metodo di calcolo adottato dal GSE, dovendo l’algoritmo essere calcolato sulla base della differenza tra i consumi energetici nelle due configurazioni, a parità di servizio reso, senza l’introduzione di ulteriori fattori di conversione relativi alla disciplina delle prestazioni energetiche di cui D.M. 26 giugno 2015, che si ritiene pertanto non possa essere adottata per la determinazione dei risparmi addizionali, impedendo la stessa il corretto calcolo degli effettivi risparmi energetici addizionali generati.

Pertanto, conformemente a tali principi, la valutazione con cui il GSE ha ritenuto che il progetto di Comat non generi risparmi energetici addizionali, sostenendo che il consumo di energia primaria nella situazione post intervento risulterebbe più elevato rispetto alla baseline ed assumendo come non dimostrato un miglioramento dell’efficienza energetica complessiva nella situazione post intervento, appare in piena conformità alle disposizioni del D.M. 11.1.2017 e del D.M. 10.5.2018.

La correttezza dell’operato dell’amministrazione viene altresì avvalorata dalla mancata trasmissione dei valori di consumo ex ante da parte della ricorrente, confermata dalla medesima ricorrente, e dalla omessa integrazione documentale successiva all’entrata in vigore del D.M. 10.5.2018, rendendo pertanto infondato anche il profilo di ricorso con cui la parte ricorrente lamenta che il GSE avrebbe dovuto calcolare il requisito della addizionalità sulla base del predetto regolamento.

La mancata dimostrazione del suddetto aspetto condiziona la fase della verifica della correttezza del calcolo dei risparmi associati al progetto, basato sul consumo di baseline , per cui l’autorità procedente ha ritenuto a ragione non provato il carattere addizionale dei risparmi generati dall’intervento mirante ad ottenere l’accesso all’incentivo.

Orbene, in ragione della riscontrata legittimità delle sopra esaminate irregolarità addebitate alla società ricorrente, è possibile prescindere dallo scrutinio delle ulteriori argomentazioni difensive articolate nel ricorso volte a confutare le ulteriori ragioni giustificatrici del diniego.

Invero, nel caso, come quello che ci occupa, è sufficiente a sorreggere la legittimità dell’atto, che si poggi su più ragioni giustificatrici tra loro autonome, la fondatezza anche di una sola di esse, il che comporta la carenza di interesse della ricorrente all’esame delle ulteriori doglianze volte a contestare le altre ragioni giustificatrici, atteso che, seppure tali ulteriori censure si rivelassero fondate, il loro accoglimento non sarebbe comunque idoneo a soddisfare il suo interesse ad ottenere l’annullamento del provvedimento impugnato (cfr. T.A.R. Napoli, sez. III, 11/10/2021, n.6392); un atto amministrativo plurimotivato resiste all’annullamento in sede giurisdizionale se risulta sussistente anche una sola delle ragioni che lo sorreggono (cfr. Consiglio di Stato sez. IV, 27/09/2021, n.6470; Consiglio di Stato sez. IV, 30/08/2021, n.6115).

In altri termini, in tema di impugnativa di un atto plurimotivato, ossia di atto fondato su distinte ragioni giustificatrici, ciascuna autonomamente in grado di sorreggere la valutazione amministrativa, l’eventuale dimostrata illegittimità di una di esse non è sufficiente ad inficiare il provvedimento stesso (Consiglio di Stato, sez. IV, 27 settembre 2021 n. 6470; 30 agosto 2021 n. 6115; 1° luglio 2021 n. 5018; sez. II, 18/02/2020, n.1240).

5. Conclusivamente, per quanto sopra esposto, il ricorso deve essere respinto.

Sulla scorta di una valutazione globale della controversia e della peculiarità della questione trattata, si ritiene che sussistano giusti motivi per disporre la compensazione integrale delle spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta Stralcio), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 aprile 2025 con l’intervento dei magistrati:

Rita Tricarico, Presidente

Arturo Levato, Primo Referendario

Giuseppe Grauso, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giuseppe Grauso	Rita Tricarico

IL SEGRETARIO