Pubblicato il 08/06/2018

N. 00347/2018 REG.PROV.COLL.

N. 00454/2017 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Molise

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 454 del 2017, integrato da triplici motivi aggiunti, proposto da Gestione Orizzonti S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Gabriele Cristinzio e Ottavio Antonio Balducci, con domicilio ex art. 25 c.p.a., presso la Segreteria del T.a.r., in Campobasso, via San Giovanni, palazzo Poste,

contro

Ministero dell'Interno, in persona del Ministro p. t., e Prefettura - Ufficio Territoriale del Governo di Isernia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliati ex lege in Campobasso, via Garibaldi, n. 124;

nei confronti

Consorzio di Libere Imprese Onlus, in persona del legale rappresentante pro tempore , controinteressato e ricorrente incidentale, rappresentato e difeso dall'avvocato Giuliano Di Pardo, con domicilio eletto presso il suo studio in Campobasso, traversa via Crispi n. 70/A;
Associazione il Faro, in persona del legale rappresentante pro tempore , controinteressata, rappresentata e difesa dagli avvocati Alfredo Ricci ed Elisabetta Macari, con domicilio eletto presso lo studio Stefano Scarano, in Campobasso, via Umberto I, n. 48;
Il GE Società Cooperativa Sociale, in persona del legale rappresentante pro tempore , controinteressata, rappresentata e difesa dall'avvocato Roberto Giammaria, con domicilio eletto presso lo studio Carmen Di Iorio in Campobasso, via Monte Santo, n. 2;
Hator S.a.s. di Giuseppe LO, in persona del legale rappresentante pro tempore , controinteressata, rappresentata e difesa dagli avvocati Vincenzo Colalillo e Massimo Di Nezza, con domicilio eletto presso lo studio Vincenzo Colalillo in Campobasso, corso Umberto I, n. 43;
Cooperativa Arcobaleno, in persona del legale rappresentante pro tempore , controinteressata, rappresentata e difesa dagli avvocati Alessandro Valletta e Stefano Marinelli, con domicilio digitale come da p.e.c. e domicilio eletto presso lo studio Arcangela Iamiceli in Campobasso, via Garibaldi n. 31;
Family S.r.l., Tre Stelle Cooperativa, Marchri S.r.l., Deal Immobiliare S.r.l., e DBN S.r.l., in persona dei rispettivi legali rappresentanti p. t., controinteressate, non costituitesi in giudizio;

per l'annullamento

previa sospensione cautelare

per quanto riguarda il ricorso introduttivo, dei seguenti atti: 1) il decreto di ammissione (prot. 37114 del 18.10.2017) dei concorrenti alla fase successiva della gara c.i.g. 7121383F25, pubblicato sul profilo del committente il 18.10.2017; 2) i verbali di gara n. 4 del 6.10.2017 e n. 5 del 13.10.2017; 3) tutti gli atti presupposti, conseguenti o successivi, anche se ancora non conosciuti;

per quanto riguarda i motivi aggiunti della ricorrente principale depositati il 29.12.2017, per l’annullamento dei seguenti atti: 1) il decreto di ammissione (prot. 37114 del 18.10.2017) dei concorrenti alla fase successiva della gara c.i.g. 7121383F25, pubblicato sul profilo del committente il 18.10.2017; 2) i verbali di gara n. 4 del 6.10.2017 e n. 5 del 13.10.2017; 3) tutti gli atti presupposti, conseguenti e/o successivi, anche se ancora non conosciuti;

per quanto riguarda i motivi aggiunti della ricorrente principale depositati il 1°.2.2018, per l’annullamento dei seguenti atti: 1) il decreto di ammissione (prot. 37114 del 18.10.2017) dei concorrenti alla fase successiva della gara c.i.g. 7121383F25, pubblicato sul profilo del committente il 18.10.2017; 2) i verbali di gara n. 4 del 6.10.2017 e n. 5 del 13.10.2017; 3) i verbali di gara nn. 6/2017, 8/2017, 9/2017, 10/2017 e 11/2017; 4) il verbale di gara n. 12 del 7.12.2017; 5) il verbale della commissione di gara integrata dal r.u.p. n. 13 del 20.12.2017, di valutazione delle offerte anomale dei concorrenti Consorzio Libere Imprese e Ge.Co. società cooperativa sociale; 6) il decreto di approvazione del verbale di gara e di aggiudicazione prot. n. 45859 datato 29.12.2017; 7) il bando di gara nella parte in cui disciplina la formulazione della graduatoria; 8) tutti gli atti presupposti, conseguenti o successivi, anche se ancora non conosciuti;

per quanto riguarda i motivi aggiunti della ricorrente principale depositati il 13.3.2018, per l’annullamento dei seguenti atti: 1) il decreto di ammissione (prot. 37114 del 18.10.2017) dei concorrenti alla fase successiva della gara c.i.g. 7121383F25, pubblicato sul profilo del committente il 18.10.2017; 2) i verbali di gara n. 4 del 6.10.2017 e n. 5 del 13.10.2017; 3) i verbali di gara nn. 6/2017, 8/2017, 9/2017, 10/2017 e 11/2017; 4) il verbale di gara n. 12 del 7.12.2017; 5) il verbale della commissione di gara integrata dal r.u.p. n. 13 del 20.12.2017, di valutazione delle offerte anomale dei concorrenti Consorzio Libere Imprese e Ge.Co. società cooperativa sociale; 6) il decreto di approvazione del verbale di gara e di aggiudicazione prot. n. 45859 datato 29.12.2017; 7) il bando di gara nella parte in cui disciplina la formulazione della graduatoria; 8) tutti gli atti presupposti, conseguenti o successivi, anche se ancora non conosciuti;

per quanto riguarda il ricorso incidentale del RTI - Consorzio Libere Imprese, depositato il 5.12.2017, per l’annullamento dei seguenti atti: 1) il bando di gara, il disciplinare e il capitolato di appalto, con i rispettivi allegati; 2) tutti i verbali di gara e, in particolare, i verbali nn. 1, 2, 3, 4 e 5; 3) il decreto di ammissione delle concorrenti alla fase successiva della gara (prot. 37114 del 18.10.2017); 4) ove necessario, in parte qua , i chiarimenti forniti dal presidente della Commissione e la nota del Prefetto prot. n. 36021 del 10/10/2017; 5) il soccorso istruttorio attivato nei confronti della Gestione Orizzonti S.r.l., ricorrente principale; 6) tutti gli atti presupposti, conseguenti o successivi, anche se ancora non conosciuti;

Per quanto riguarda i motivi aggiunti sul ricorso incidentale, depositati dal Consorzio Libere Imprese il 6.2.2018, per l’annullamento dei seguenti atti: 1) il bando, il disciplinare ed il capitolato d'appalto, ivi compresi i rispettivi allegati; 2) tutti i verbali di gara e in particolare dei verbali nn. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12 e 13; 3) il decreto di ammissione di concorrenti alla fase successiva della gara (prot. 37114 del 18.10.2017); 4) ove necessario, in parte qua , i chiarimenti forniti dal presidente della commissione e della nota del Prefetto prot. n. 36021 del 10/10/2017; 5) il soccorso istruttorio attivato nei confronti della Gestione Orizzonti S.r.l.; 6) il decreto con il quale la Prefettura di Isernia ha disposto l'aggiudicazione della procedura di gara anche in favore della Gestione Orizzonti S.r.l. (prot. n. 45859 del 29.12.2017); 7) la nota prot. n. 113 del 02.01.2018; 8) tutti gli atti presupposti, conseguenti e/o successivi, anche se ancora non conosciuti;

per quanto riguarda i motivi aggiunti depositati dal Consorzio Libere Imprese il 1°.3.2018, per l’annullamento dei seguenti atti: 1) il bando, il disciplinare ed il capitolato d'appalto, ivi compresi i rispettivi allegati; 2) tutti i verbali di gara ed in particolare dei verbali n. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12 e 13; 3) il decreto di ammissione di concorrenti alla fase successiva della gara (prot. 37114 del 18.10.2017); 4) ove necessario, in parte qua , i chiarimenti forniti dal presidente della commissione e della nota del Prefetto prot. n. 36021 del 10/10/2017; 5) il soccorso istruttorio attivato nei confronti della Gestione Orizzonti S.r.l.; 6) il decreto con il quale la Prefettura di Isernia ha disposto l'aggiudicazione della procedura di gara anche in favore della Gestione Orizzonti S.r.l. (prot. n. 45859 del 29.12.2017); 7) la nota prot. n. 113 del 02.01.2018; 8) tutti gli atti presupposti, conseguenti o successivi, anche se ancora non conosciuti;

Visti il ricorso, i triplici motivi aggiunti della ricorrente principale con i relativi allegati, nonché le memorie difensive della ricorrente medesima;

Visti gli atti di costituzione in giudizio e le memorie difensive di Ministero dell'Interno – Prefettura di Isernia, nonché delle controinteressate Associazione il Faro, Il GE cooperativa sociale, Hator S.a.s. di Giuseppe LO e Cooperativa Arcobaleno, nonché il ricorso incidentale e i duplici motivi aggiunti incidentali del controinteressato RTI - Consorzio Libere Imprese Onlus;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell'udienza pubblica del giorno 6 giugno 2018, il dott. Orazio Ciliberti e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

I – Con avviso pubblicato il 28.06.2017, la Prefettura di Isernia indiceva procedura aperta, ai sensi dell’art. 60 del D.Lgs. n. 50/2016 (Codice dei contratti pubblici), per la conclusione di un Accordo-Quadro, ex art. 54 del medesimo Codice, con uno o più operatori per l’affidamento in convenzione del servizio di accoglienza in favore di cittadini stranieri richiedenti la protezione internazionale nel territorio della Provincia di Isernia, procedura avente a oggetto i servizi di cui all’Allegato IX del Codice (Gara n. 6779378). La ditta Gestione Orizzonti s.r.l. presentava domanda e la Prefettura – U.t.g. di Isernia l’ammetteva alla gara, unitamente alla seguenti altre concorrenti: Family s.r.l., DBN s.r.l., Servizi per l’Italia s.r.l., Hator s.a.s., Giemme Services s.r.l., Cooperativa Tre Stelle Marchri s.r.l., Barile s.r.l.s., M.G.M. s.r.l.s., Il GE cooperativa sociale, L.C. società unipersonale, Deal Immobiliare s.r.l., Consorzio Libere Imprese soc. coop. Onlus, Associazione Il Faro, Cabenus onlus, società cooperativa Residenza per Anziani “Bella Vista” Duelle.

Avverso l’ammissione di alcune delle concorrenti, insorge la Gestione Orizzonti s.r.l., con il ricorso notificato il 3.11.2017 e depositato il 15.11.2017, chiedendone l’esclusione dalla procedura, per i seguenti motivi: violazione di legge e del bando di gara, artt. 80, 81 e 83 del D.Lgs. n. 50/2016 e art. 4 della lex specialis .

Con i successivi motivi aggiunti del 29.12.2017, la ricorrente principale impugna nuovamente i seguenti atti: 1) il decreto di ammissione (prot. 37114 del 18.10.2017) dei concorrenti alla fase successiva della gara c.i.g. 7121383F25, pubblicato sul profilo del committente il 18.10.2017; 2) i verbali di gara n. 4 del 6.10.2017 e n. 5 del 13.10.2017; 3) tutti gli atti presupposti, conseguenti o successivi, anche se ancora non conosciuti. Deduce le seguenti censure: violazione dell’art. 5 della lex specialis , violazione dei principi generali.

Con i motivi aggiunti del 1°.2.2018, la ricorrente principale insorge nuovamente per impugnare i seguenti atti: 1) il decreto di ammissione (prot. 37114 del 18.10.2017) dei concorrenti alla fase successiva della gara c.i.g. 7121383F25, pubblicato sul profilo del committente il 18.10.2017; 2) i verbali di gara n. 4 del 6.10.2017 e n. 5 del 13.10.2017; 3) i verbali di gara nn. 6/2017, 8/2017, 9/2017, 10/2017 e 11/2017; 4) il verbale di gara n. 12 del 7.12.2017; 5) il verbale della commissione di gara integrata dal r.u.p. n. 13 del 20.12.2017, di valutazione delle offerte anomale dei concorrenti Consorzio Libere Imprese e Ge.Co. società cooperativa sociale; 6) il decreto di approvazione del verbale di gara e di aggiudicazione prot. n. 45859 datato 29.12.2017; 7) il bando di gara nella parte in cui disciplina la formulazione della graduatoria; 8) tutti gli atti presupposti, conseguenti o successivi. Deduce la violazione dell’art. 54 del D.Lgs. n. 50/2016 e della lex specialis , nonché l’eccesso di potere.

Con i motivi aggiunti del 13.3.2018, la ricorrente principale impugna, infine, i seguenti atti: 1) il decreto di ammissione (prot. 37114 del 18.10.2017) dei concorrenti alla fase successiva della gara c.i.g. 7121383F25, pubblicato sul profilo del committente il 18.10.2017; 2) i verbali di gara n. 4 del 6.10.2017 e n. 5 del 13.10.2017; 3) i verbali di gara nn. 6/2017, 8/2017, 9/2017, 10/2017 e 11/2017; 4) il verbale di gara n. 12 del 7.12.2017; 5) il verbale della commissione di gara integrata dal r.u.p. n. 13 del 20.12.2017, di valutazione delle offerte anomale dei concorrenti Consorzio Libere Imprese e Ge.Co. società cooperativa sociale; 6) il decreto di approvazione del verbale di gara e di aggiudicazione prot. n. 45859 datato 29.12.2017; 7) il bando di gara nella parte in cui disciplina la formulazione della graduatoria; 8) tutti gli atti presupposti, conseguenti e/o successivi, anche se ancora non conosciuti. Deduce le seguenti censure: violazione di legge, violazione dell’art. 97 del D.Lgs. n. 50/2016, eccesso di potere.

Con successive memorie, la ricorrente ribadisce e precisa le proprie deduzioni e conclusioni.

Si costituiscono il Ministero dell’Interno e la Prefettura di Isernia, deducendo anche con cinque successive memorie, l’inammissibilità e l’infondatezza del ricorso e dei motivi aggiunti.

Si costituisce la controinteressata Associazione il Faro, per resistere nel giudizio.

Si costituisce la controinteressata Il GE Società Cooperativa Sociale, per chiedere la reiezione del ricorso e dei motivi aggiunti.

Si costituisce la controinteressata Hator S.a.s. di Giuseppe LO, eccependo inammissibilità e infondatezza dei gravami principali.

Si costituisce la controinteressata Cooperativa Arcobaleno, per resistere nel giudizio.

Si costituisce il controinteressato RTI - Consorzio di Libere Imprese Onlus, per resistere nel giudizio. Con successivo ricorso incidentale, notificato il 5.12.2017, esso chiede l’annullamento dei seguenti atti: 1) il bando di gara, il disciplinare e il capitolato di appalto, con i rispettivi allegati; 2) tutti i verbali di gara e, in particolare, i verbali nn. 1, 2, 3, 4 e 5; 3) il decreto di ammissione delle concorrenti alla fase successiva della gara (prot. 37114 del 18.10.2017); 4) ove necessario, in parte qua , i chiarimenti forniti dal presidente della commissione e la nota del Prefetto prot. n. 36021 del 10/10/2017; 5) il soccorso istruttorio attivato nei confronti della Gestione Orizzonti S.r.l., ricorrente principale; 6) tutti gli atti presupposti, conseguenti e/o successivi, anche se ancora non conosciuti. Deduce le seguenti censure: violazione della legge n. 241/1990, violazione del D.Lgs. n. 50/2016, violazione del D.P.R. n. 445/2000, del D.P.R. n. 207/2010, della Direttiva 2014/24/UE, delle Linee guida ANAC n. 6, della lex specialis , violazione della L.R. n. 13/2014 e del Regolamento regionale n. 1/2015 e s.m.i., violazione dei principi di concorrenza, economicità, efficacia, imparzialità, parità di trattamento, buon andamento, trasparenza, legittimo affidamento, proporzionalità, pubblicità, eccesso di potere per contraddittorietà, carenza di istruttoria, illogicità, falsità dei presupposti, irragionevolezza, difetto di motivazione.

Con i motivi aggiunti sul ricorso incidentale, presentati dal RTI - Consorzio di Libere Imprese Onlus in data 6.2.2018, si chiede, altresì, l’annullamento dei seguenti atti: 1) il bando, il disciplinare ed il capitolato d'appalto, ivi compresi i rispettivi allegati; 2) tutti i verbali di gara e in particolare dei verbali nn. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12 e 13; 3) il decreto di ammissione di concorrenti alla fase successiva della gara (prot. 37114 del 18.10.2017); 4) ove necessario, in parte qua , i chiarimenti forniti dal presidente della commissione e della nota del Prefetto prot. n. 36021 del 10/10/2017; 5) il soccorso istruttorio attivato nei confronti della Gestione Orizzonti S.r.l.; 6) il decreto con il quale la Prefettura di Isernia ha disposto l'aggiudicazione della procedura di gara anche in favore della Gestione Orizzonti S.r.l. (prot. n. 45859 del 29.12.2017); 7) la nota prot. n. 113 del 02.01.2018; 8) tutti gli atti presupposti, conseguenti e/o successivi, anche se ancora non conosciuti. Si deducono le medesime censure del ricorso incidentale.

Con i motivi aggiunti presentati dal Consorzio di Libere Imprese Onlus in data 1°.3.2018, si chiede l’annullamento dei seguenti atti: 1) il bando, il disciplinare ed il capitolato d'appalto, ivi compresi i rispettivi allegati; 2) tutti i verbali di gara ed in particolare dei verbali n. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12 e 13; 3) il decreto di ammissione di concorrenti alla fase successiva della gara (prot. 37114 del 18.10.2017); 4) ove necessario, in parte qua , i chiarimenti forniti dal presidente della commissione e della nota del Prefetto prot. n. 36021 del 10/10/2017; 5) il soccorso istruttorio attivato nei confronti della Gestione Orizzonti S.r.l.; 6) il decreto con il quale la Prefettura di Isernia ha disposto l'aggiudicazione della procedura di gara anche in favore della Gestione Orizzonti S.r.l. (prot. n. 45859 del 29.12.2017); 7) la nota prot. n. 113 del 02.01.2018; 8) tutti gli atti presupposti, conseguenti e/o successivi, anche se ancora non conosciuti. Si deducono le seguenti censure: violazione della legge n. 241/1990, violazione del D.Lgs. n. 50/2016, violazione del D.P.R. n. 445/2000, del D.P.R. n. 207/2010, della Direttiva 2014/24/UE, delle Linee guida ANAC n. 6, della lex specialis , violazione della L.R. n. 13/2014 e del Regolamento regionale n. 1/2015 e s.m.i., violazione dei principi di concorrenza, economicità, efficacia, imparzialità, parità di trattamento, buon andamento, trasparenza, legittimo affidamento, proporzionalità, pubblicità, eccesso di potere per contraddittorietà, carenza di istruttoria, illogicità, falsità dei presupposti, irragionevolezza, difetto di motivazione.

Con successive memorie, la ricorrente incidentale ribadisce e precisa le proprie deduzioni e conclusioni.

La ricorrente principale deduce irricevibilità, inammissibilità e infondatezza del ricorso incidentale ma, con l’ultima memoria, rinuncia all’eccezione di tardività, prendendo atto del recente orientamento del Consiglio di Stato in ordine alla decorrenza del termine per l’impugnativa dalla pubblicazione sul profilo del committente.

All’udienza del 6 giugno 2018, la causa è introitata per la decisione.

II – A quanto consta, la società ricorrente, aggiudicataria dei servizi messi a gara, ha già sottoscritto ovvero è in procinto di sottoscrivere con la Prefettura di Isernia un contratto per l’accoglienza di cittadini stranieri, ma ciò non fa venir meno l’interesse della stessa alla decisione del ricorso, poiché in questo genere di procedura (l’Accordo-Quadro), ciascun concorrente trae vantaggio dalla riduzione della platea degli altri concorrenti, dalla quale necessariamente consegue non solo un aumento delle possibilità di affidamento dei servizi (possibilità che nel caso di specie si è già realizzata), ma anche un aumento della quantità di servizi da ricevere in affidamento.

In tema di gare pubbliche, sebbene un rapporto di priorità logica richieda di dare precedenza alle questioni sollevate col ricorso incidentale, ove da questa emergano ragioni ostative e preclusive all’esame di quelle poste dal ricorso principale, non di meno l’esame prioritario del ricorso principale è ammesso, per ragioni di economia processuale e liquidità del percorso argomentativo, qualora – come nel caso di specie - ne emerga l’infondatezza (cfr.: Cons. Stato, Sez, V, 4.12.2017 n. 5692; idem Sez. V, 31.8.2016 n. 3752).

Pur prescindendo dunque dalle plausibili eccezioni di tardività e inammissibilità del ricorso principale e dei connessi motivi aggiunti, i detti mezzi di impugnazione sono da ritenersi infondati. Ne consegue l’improcedibilità del ricorso incidentale e dei relativi motivi aggiunti.

III – La Prefettura di Isernia, con il bando prot. n. 24088 del 28.6.2017, indice una procedura di gara aperta per la stipula di un Accordo-Quadro, ammettendo con riserva tutti i concorrenti alla fase successiva della gara, previo soccorso istruttorio. Nelle sedute pubbliche del 6.10.2017 e del 13.10.2017, la Commissione procede all’esame delle integrazioni documentali presentate dai concorrenti, a seguito del soccorso istruttorio attivato, ammettendo alla fase successiva della gara diciannove ditte su un totale di venti partecipanti, come risulta dai verbali n. 4 del 6.10.2017 e n. 5 del 13.10.2017. Intanto, la ricorrente Gestione Orizzonti s.r.l. fa pervenire all’Ufficio la nota del 7.10.2017, contenente osservazioni in merito ad alcune offerte ritenute ammissibili dalla Commissione, nella seduta del 6.10.2017. Il Presidente della Commissione di gara, interpellato al riguardo, fornisce i chiarimenti di cui alla nota del 10.10.2017, assunta al prot. n. 36021. In particolare, rappresenta che la Commissione di gara, all’unanimità, “ ha ritenuto di ammettere a gara i concorrenti che, pure non avendo una specifica iscrizione alla C.C.I.A.A. per l'attività oggetto di gara, detengono Unità locali, come da visura camerale, dove esercitano l'attività di accoglienza immigrati, ed abbiano dimostrato pienamente l'idoneità professionale e i requisiti tecnico-organizzativi, con l'esercizio in passato di attività analoghe a quelle oggetto di gara .” Ciò stante, il Prefetto di Isernia adotta il decreto prot. n. 37114 del 18.10.2017, concernente l’elenco dei concorrenti ammessi alla fase successiva della gara, nel corso della quale avviene l’apertura delle buste relative all’offerta tecnica. Viene disposta l’esclusione dalla gara di un solo operatore economico, per non aver dimostrato l’idoneità professionale. Infine, l’U.T.G. - Prefettura, con provvedimento prot. n. 40179 del 13.11.2017, accoglie l’istanza di accesso agli atti con la quale la ricorrente, in data 16.10.2017, aveva chiesto di “ prendere visione, con rilascio di copia, dei verbali di gara e degli atti contenuti nella Busta A – Documentazione Amministrativa – relativamente alle società che abbiano avuto accesso alla fase successiva ”. Con il ricorso introduttivo, la Gestione Orizzonti s.r.l. chiede l’annullamento del decreto prefettizio del 18.10.2017, recante l’ammissione dei concorrenti alla fase successiva della gara per l’affidamento del servizio di accoglienza temporanea dei migranti, nonché degli atti presupposti e connessi, deducendone l’illegittimità per “ violazione di legge e del bando di gara – artt. 80, 81, e 83 del D.Lgs. n. 50/2016 e art. 4 della lex specialis ”. La ricorrente contesta l’ammissione delle controinteressate sulla scorta del presunto mancato possesso del requisito di iscrizione alla Camera di Commercio per attività oggetto di gara che la stessa società Gestione Orizzonti riconduce al codice ATECO “87 - Servizi Assistenza sociale residenziale”. Tale qualificazione dell’oggetto di gara appare evidentemente intesa a supportare la proposizione della censura ma è, invero, smentita dal tenore del bando di gara che, all’art. 4 recante “ Requisiti di partecipazione ” (pag. 10), più genericamente richiede l’iscrizione per l’attività oggetto di gara al registro delle imprese della Camera di Commercio della provincia in cui l'operatore economico ha sede. Oggetto dell'affidamento è il servizio di accoglienza di cittadini stranieri richiedenti protezione internazionale e la gestione dei servizi connessi, descritti nell’allegato Capitolato (Allegato B), quali i servizi di gestione amministrativa, di assistenza alla persona, di assistenza sanitaria, di fornitura pasti, di pulizia e igiene, di distribuzione di beni.

IV – Come previsto dal bando, a pag. 8, sezione 3), “ Sono ammessi a presentare domanda di partecipazione alla procedura i soggetti indicati nell’art. 45 del Codice dei contratti oltre ad Enti pubblici, associazioni, altri organismi del privato sociale o operatori economici aventi tra i propri fini istituzionali l’erogazione di servizi di assistenza e di accoglienza oggetto del presente avviso ”. La successiva sezione 4), relativa ai requisiti di partecipazione, contempla tra i requisiti di idoneità professionale e tecnico-organizzativi, a pag. 10, punto 7, “ l’iscrizione, per l’attività oggetto di gara, al registro delle imprese della Camera di Commercio, Industria, Artigianato ed Agricoltura della Provincia in cui l’operatore economico ha sede. Nel caso di organismo non tenuto all’obbligo di iscrizione in C.C.I.A.A., dichiarazione del legale rappresentante resa in forma di autocertificazione ai sensi del D.P.R. 445/2000, con la quale si dichiara l’insussistenza del suddetto obbligo di iscrizione alla C.C.I.A.A. e l’eventuale iscrizione in Albi o Registri, in base alla propria natura giuridica, allegando copia dell’Atto Costitutivo e dello Statuto ”. La stessa sezione 4) contempla tra i requisiti di idoneità professionale e tecnico-organizzativi, al punto 8, di “ essere in possesso di idonee strutture nella provincia di Isernia ove svolgere il servizio di accoglienza (l’idoneità deve essere intesa anche in relazione al numero di ospiti che si intende ospitare nella struttura) ”, ed inoltre, al punto 9, di “ disporre di un’adeguata equipe multidisciplinare in grado di rendere le prestazioni indicate nello schema della convenzione nel rispetto della tabella delle dotazioni minime del personale ”.

La Stazione appaltante, d’intesa con la Commissione di gara, ha ritenuto che " la funzione della prescrizione della lex specialis della gara, con la quale si richiede ai concorrenti, ai fini della partecipazioni, l'iscrizione alla Camera di commercio, sia finalizzata a selezionare ditte che abbiano una esperienza specifica nel settore interessato dall'appalto ” . L’U.T.G. – Prefettura ha condiviso l’operato della Commissione, la quale ha ritenuto di prendere in considerazione, oltre che l'oggetto sociale, in quanto ricomprendente attività da svolgersi secondo la lex specialis , anche la menzione, nel certificato di iscrizione alla C.C.I.A.A., di Unità locali nelle quali si eserciti l'attività di accoglienza e assistenza agli immigrati. Per Unità locale s’intende l'impianto o il corpo di impianti con ubicazione diversa da quella della sede principale o della sede legale, in cui si svolgono una o più attività d'impresa. La Commissione ha ritenuto che le attività societarie debbano essere comprese tra quelle indicate come oggetto delle prestazioni da aggiudicarsi, non essendo necessaria (né peraltro sufficiente) la loro inclusione nell'oggetto sociale. Invero, il bando – non impugnato tempestivamente col ricorso introduttivo – laddove prevede per le ditte concorrenti, quale requisito di partecipazione, l'iscrizione camerale per attività attinente all'appalto, deve essere interpretato - alla luce del principio del favor partecipationis e della massima apertura alla concorrenza - come requisito dell'essere esercente almeno una delle attività tipiche del servizio posto in gara, atteso che " l'indicazione dell'attività prevalente implica l'inclusione di altre attività tipiche del settore " (cfr.: Cons. Stato, sez. V, 12 febbraio 2016 n. 611), potendosi quindi concludere per la sufficienza di elementi idonei a consentire la qualificazione del concorrente nel settore di attività richiesto (cfr.: T.a.r. Campania Napoli, sez. II, 12.5.2017, n. 2578). La prescrizione della " lex specialis " che richiede ai concorrenti, ai fini della partecipazione, l'iscrizione alla Camera di Commercio per un'attività attinente a quella da appaltare, non può che essere finalizzata a selezionare ditte che operino nel settore interessato. L'oggetto sociale iscritto nel registro delle imprese e l'attività effettivamente esercitata non possono essere considerati come concetti coincidenti, poiché una specifica attività ben può essere prevista nell'oggetto sociale senza essere svolta in concreto (e, viceversa, può essere svolta in concreto senza rientrare espressamente nell’oggetto sociale). A tal riguardo, proprio il Consiglio di Stato, Sez. VI, nella sentenza n. 2486 del 15.5.2015, ha raccomandato di evitare la confusione tra le risultanze del certificato della C.C.I.A.A., indicante le attività in concreto svolte e quelle dell'oggetto sociale, che possono essere diverse dalle prime.

Considerata l'efficacia meramente dichiarativa dell'annotazione presso la Camera di Commercio, il certificato di iscrizione alla detta Camera descrive, a scopo indicativo, la situazione di ordine generale degli operatori economici ma proprio perché genericamente indicativo può anche essere lacunoso, sicché il suo contenuto, nella parte in cui descrive sommariamente le attività dell’impresa, non può operare come un limite per l’ammissione delle concorrenti a una gara pubblica per l’affidamento di servizi effettivamente svolti dall’impresa ma non espressamente elencati nel certificato (cfr.: Cons. Stato, Sez. VI, 27.6.2014, n. 3251; idem, sez. V, 5.2.1993, n. 220; idem, sez. V, 19.2.2003, n. 925).

Di conseguenza, si può concludere, nella fattispecie, che non sussiste il difetto del requisito di ordine economico-finanziario e di carattere tecnico-professionale delle imprese concorrenti, in quanto devono considerarsi utili e valutabili – ai fini del requisito - tutte le esperienze rientranti nell’oggetto dell'appalto o a quello collegate alla stregua di un ragionevole criterio di inerenza (cfr.: Cons. Stato, V, 5 settembre 2014, n. 4529; T.a.r. Lazio Roma, sez. III, 1.3.2012, n. 2132). Il requisito è ravvisabile nel caso di specie, in quanto per tutte le ditte ammesse alla procedura risulta documentato lo svolgimento di servizi rientranti, in termini sostanziali e funzionali, nelle attività oggetto della procedura, quali i servizi di ricettività, di gestione amministrativa, di assistenza alla persona, di assistenza sanitaria, di fornitura pasti, di pulizia e igiene, di distribuzione di beni (cfr.: Cons. Stato, sez. V, 23.3.2015, n. 1568), anche facendo riferimento alle Unità locali da esse gestite (cfr.: T.a.r. Campania Salerno, sez. I, 24.10.2014, n. 1792).

La ricorrente contesta, altresì, che le concorrenti sarebbero tutte prive dell’autorizzazione al funzionamento di cui all’art. 20 della L.R. 13/2014 e al Regolamento regionale n. 1/2015. A dire della stessa Gestione Orizzonti s.r.l. detta autorizzazione sarebbe il presupposto logico-giuridico per l’iscrizione alla CCIAA per il codice ATECO “87 - Servizi Assistenza sociale residenziale”. Sennonché, l’autorizzazione al funzionamento – di cui a quanto consta è priva la stessa ricorrente principale - non è in alcun modo prevista dal bando quale requisito di ammissione.

In conclusione, i motivi del ricorso introduttivo sono infondati. A tenore dell’art. 83, comma 2, del Codice dei contratti pubblici, “ 2. I requisiti e le capacità di cui al comma 1 sono attinenti e proporzionati all'oggetto dell'appalto, tenendo presente l'interesse pubblico ad avere il più ampio numero di potenziali partecipanti, nel rispetto dei principi di trasparenza e rotazione ”. Nel caso di specie, l’Accordo-Quadro mira proprio ad avere la disponibilità di un elevato numero di strutture e di gestori capaci di espletare i servizi per l’accoglienza degli stranieri richiedenti protezione internazionale, sicché la scelta di non restringere troppo la platea dei concorrenti è del tutto conforme alla ratio della citata norma e del bando.

V – I motivi aggiunti del 29.12.2017 – peraltro in parte tardivi e inammissibili, poiché il provvedimento di ammissione impugnato con i motivi aggiunti è stato pubblicato sul profilo-committente in data 18.10.2017 – sono comunque infondati. Con essi, la ricorrente principale deduce la violazione dell’art. 5 della lex specialis e dei principi generali, poiché – a suo dire - le concorrenti DBN S.r.l. e RTI Consorzio Libere Imprese avrebbero dovuto essere escluse, in ragione dell’asserita violazione della lex specialis (cioè dell’art. 5 del bando, nella parte in cui recita “ La mancata separazione dell’offerta economica dall’offerta tecnica, ovvero l’inserimento di elementi concernenti il prezzo nei documenti contenuti nelle buste A e B costituirà causa di esclusione dalla gara ”, nonché del principio generale di segretezza dell’offerta economica), avendo esse inserito nella busta “A”, riservata alla documentazione amministrativa, informazioni e documenti non richiesti, contenenti elementi che concorrerebbero a formare il prezzo offerto.

Nel caso di specie, a giudizio del Collegio, non si concretizza alcuna violazione, nemmeno di natura meramente formale, della normativa nazionale e di gara. I contratti allegati dal RTI - Consorzio Libere Imprese e inseriti all’interno della Busta A – al fine di dimostrare il requisito della “disponibilità delle strutture” idonee ad accogliere i migranti (artt. 2 e 4 del disciplinare) – risultano registrati nei pubblici registri presso l’Agenzia delle Entrate, la qual cosa ne determina la generale conoscibilità. Inoltre, le indicazioni fornite dalle concorrenti controinteressate, come il costo di locazione delle strutture messe a disposizione per l’accoglienza, costituiscono elementi isolati e marginali tali da non consentire alla Commissione di dedurre in anticipo o individuare da essi il prezzo offerto.

È orientamento di un’autorevole giurisprudenza ritenere che “ nelle gare da aggiudicarsi col sistema dell’offerta economicamente più vantaggiosa devono trovare applicazione i seguenti principi: ... nell’offerta tecnica (e quindi per analogia interpretativa anche nella documentazione amministrativa) possono essere inclusi singoli elementi economici che siano resi necessari dagli elementi qualitativi da fornire, purché siano elementi economici che non fanno parte dell’offerta economica ... ovvero siano elementi isolati e del tutto marginali dell’offerta economica che non consentano in alcun modo di ricostruire la complessiva offerta economica ” (cfr.: Cons. Stato, Sez. V, 20.07.2016 n. 3287). Tale considerazione destituisce di fondamento i primi motivi aggiunti della ricorrente principale.

VI – Sono del tutto inattendibili anche i secondi motivi aggiunti datati 29.1.2018, notificati e depositati il 1°.2.2018, coi quali la ricorrente principale censura la scelta dell’Amministrazione di formulare un’unica graduatoria delle concorrenti, senza eseguire una differenziazione nell’ambito delle “strutture” offerte. La soluzione adottata dalla Prefettura di Isernia – a dire della ricorrente società Gestione Orizzonti - sarebbe illogica, poiché i punteggi determinati nel bando, non sarebbero applicabili all’intera offerta, potendo essere attribuiti solo sulla base dei servizi offerti per singola struttura.

La censura è destituita di fondamento, poiché non vi è nessuna norma o disposizione che nella specie stabilisca di compilare una graduatoria separata per ogni tipo di struttura. Il bando di gara è abbastanza chiaro e non prevede né la differenziazione delle graduatorie, né l’assegnazione dei punteggi in ragione del numero di strutture messe a disposizione; prevede, invece, che i punteggi all’offerta tecnica siano attribuiti sulla scorta di diversi e specificati criteri di valutazione (esperienza, organizzazione, proposte migliorative), salvo poi a pervenire a un punteggio definitivo per ciascun concorrente, che è la somma dei punteggi parziali.

La censura è, quindi, priva di rilievo e deve essere disattesa.

VII – Infine, devono essere disattesi – anche perché sicuramente tardivi - i terzi motivi aggiunti depositati il 13.3.2018, a tenore dei quali due delle concorrenti (il RTI - Consorzio Libere Imprese e Il GE cooperativa sociale), sottoposte a verifica di anomalia - avendo superato, nel punteggio loro attribuito, la soglia determinata come anomala - nel corso della verifica, non avrebbero comprovato la congruità delle loro offerte, mediante la produzione dei prospetti dimostrativi dei costi, sicché illegittimamente avrebbero superato il vaglio della Commissione (di cui al verbale del 20.12.2017). Invero, la Commissione ha ritenuto, per ciascuna delle due concorrenti, che essa abbia “ dimostrato che l’offerta presentata, pur rientrando nella soglia di anomalia, è nel suo complesso seria ed attendibile e trova rispondenza sia nella realtà del mercato che in quella aziendale ”. Tale giudizio tecnico non presenta profili di erroneità o irragionevolezza, sicché non può essere sindacato nel merito.

La verifica della congruità di un’offerta ha natura globale e sintetica, vertendo sull’attendibilità della medesima nel suo insieme e, quindi, sulla sua idoneità a fondare il serio affidamento sulla corretta esecuzione dell’appalto, onde il relativo giudizio non ha per oggetto la ricerca di singole inesattezze dell’offerta economica; l’attendibilità dell’offerta va valutata nel suo complesso e non con riferimento a singole voci di prezzo eventualmente ritenute incongrue, avulse dall’incidenza che potrebbero avere sull’offerta economica nel suo insieme (cfr.: Cons. Stato, Sez. V 10.10.2017 n. 4680; idem V, 17 gennaio 2014, n. 162; idem V, 14 giugno 2013, n. 3314; idem, IV, 22 marzo 2013, n. 1633).

Ad ogni buon conto, passando ad un esame più analitico, va rilevato che, con riferimento al costo degli infermieri del RTI - Consorzio Libere Imprese, diversamente da quanto sostenuto dalla ricorrente principale, il relativo costo è stato inserito tra le voci passive del personale diviso per struttura (al quarto rigo dell'Allegato n. 1 delle giustifiche). L’abbattimento del costo del secondo infermiere, proposto dal RTI quale miglioria tecnica gratuita, deriverebbe dell’efficiente organizzazione del personale alle dipendenze della consorziata esecutrice cooperativa C.S.S., laddove, in un'ottica di efficientamento, l'unità infermieristica aggiuntiva, reperita nell'organico della consorziata esecutrice, viene affiancata alle unità costituenti la dotazione organica minima capitolare, con funzioni di monitoraggio e sorveglianza infermieristica per ciascuna struttura.

Lo stesso si può dire per gli operatori diurni aggiuntivi del detto RTI. In particolare, la quarta unità per la struttura Sayonara, non è stata prevista tra i costi in quanto - considerata anche la natura di cooperative sociali delle raggruppate addette all'esecuzione delle prestazioni contrattuali - il RTI ha inteso reperire la suddetta ulteriore unità tra le figure dei soci volontari della mandante coop. Giada.

Per quel che concerne le ore di lavoro degli operatori diurni, il RTI ha correttamente effettuato sulle tre unità a pagamento un calcolo complessivo sul monte giornaliero pari a 36 ore (al sesto rigo dell'Allegato n. 1 delle giustifiche) ed entro tale monte-ore, gli operatori dovrebbero effettuare le proprie prestazioni lavorative, secondo una turnazione rispettosa del CCNL di categoria. Analoga scelta è stata effettuata per gli operatori notturni aggiuntivi.

Parimenti inattendibile è la dedotta mancata valutazione dei costi relativi al corso di italiano. Invero, diversamente da quanto sostenuto dalla ricorrente principale, detti costi sono stati considerati in ragione delle figure indicate nell'offerta tecnica. Nel dettaglio, i costi sono stati riportati dal RTI nel quadro economico, Allegato 2 alle giustifiche prodotte, alle Voci 4 rigo 10 e 5 rigo 7.

Per il corso di italiano, la controinteressata Il GE ha offerto 12 ore settimanali, 4 ore in più rispetto alle 8 ore minime previste dal bando di gara, ma ciò non equivale a dire che siano state offerte 480 ore in più (4 ore per 120 ospiti), rispetto al minimo, di cui non sarebbe giustificato il costo, essendo stata indicata una sola unità di personale per 24 ore settimanali. Al riguardo, è sufficiente evidenziare che i corsi di italiano in questione non sono individuali bensì collettivi, dunque il numero di ore non va moltiplicato per il numero degli ospiti presenti nella struttura.

Assume poi la ricorrente che la controinteressata Il GE avrebbe omesso di indicare il costo del personale addetto alla preparazione e somministrazione dei pasti. Viceversa, nella giustificazione dell’offerta economica, il costo complessivo dei pasti risulta indicato, nella misura di euro 7.560,00 settimanali.

Secondo la ricorrente, la controinteressata Il GE non avrebbe giustificato il costo degli operatori diurni (4 per la struttura di Isernia ed 1 per la struttura di Frosolone) In particolare, non sarebbe stato giustificato il costo di euro 7.152,60 (euro 17,03 “ indicato dalla concorrente per l’addetto alla vigilanza ” per 420 ore settimanali) relativo a 4 operatori diurni addetti alla struttura di Isernia per 48 ore (12 ore per 4 operatori) e di 1 operatore diurno addetto alla struttura di Frosolone per 12 ore. In realtà, il numero degli operatori diurni proposti e il relativo costo sono dettagliati nella giustificazione dell’offerta tecnico-economica, dove sono stati considerati anche i costi delle unità e delle ore settimanali aggiuntive proposte.

La ricorrente assume che la controinteressata Il GE avrebbe omesso di giustificare anche l’effettivo costo degli operatori notturni. In particolare, poiché gli operatori notturni sono 2 per la struttura di Isernia ed 1 per la struttura di Frosolone, il totale delle ore settimanali da giustificare è pari a 252 (12 ore giornaliere per 3 operatori in 7 giorni). La ricorrente ritiene che non sarebbe stato giustificato il costo di “ euro 2.350,14 (euro 17,03 ora indicato dalla concorrente per l’addetto alla vigilanza x 252 ore detratto il costo indicato per 114 ore ossia euro 1.941,42) ”. Tuttavia, anche in tal caso, dalla lettura del capitolato d’appalto e della “ Tabella dotazione personale/Scheda dotazione minima di personale ” (approvata con D.M. 7 marzo 2017), che costituiscono parte integrante del bando di gara, risulta evidente che gli “operatori notturni” non costituiscono personale aggiuntivo rispetto alla dotazione minima, trattandosi di coloro che, a diverso titolo, operano nella struttura, dalle ore 20:00 alle ore 8:00.

La ricorrente, infine, assume che per la controinteressata Il GE “ I soli costi omessi … ammontano ad euro 9.682,74 che erodono completamente l’utile aziendale indicato in euro 3.176,64 … ”. Inteso e non concesso che vi siano stati errori di stima dei costi, in effetti, essi risulterebbero assorbiti dall’utile aziendale stimato in euro 3.176,64 settimanali. Sennonché, trattandosi di cooperativa sociale, l’assenza di profitto d’impresa è del tutto coerente.

VIII – In conclusione, il ricorso principale e i relativi motivi aggiunti sono infondati e devono essere respinti. Conseguentemente, cade l’interesse a prendere in esame il ricorso incidentale e i connessi motivi aggiunti incidentali, i quali pertanto diventano improcedibili (cfr.: T.a.r. Lazio, Roma, Sez. III, 22 aprile 2016, n. 4725; T.a.r. Puglia, Bari, Sez. I, 7 luglio 2016, n. 876; T.a.r. Campania, Napoli, Sez. VIII, 29 luglio 2016, n. 3973; T.a.r. Sicilia, Palermo, Sez. III, n. 1778; T.a.r. Puglia, Bari, Sez. I, 23 febbraio 2017, n. 188).

IX - Stante la particolarità della procedura e la novità delle questioni sollevate, sussistono le ragioni per compensare tra le parti le spese del giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Molise (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti della ricorrente principale, come in epigrafe proposti, li respinge perché infondati.

Dichiara improcedibili il ricorso incidentale e i connessi motivi aggiunti incidentali, stante il sopravvenuto difetto di interesse.

Compensa tra le parti le spese del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Campobasso, nella camera di consiglio del giorno 6 giugno 2018, con l'intervento dei magistrati:

Silvio Ignazio Silvestri, Presidente

Orazio Ciliberti, Consigliere, Estensore

Rita Luce, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Orazio Ciliberti	Silvio Ignazio Silvestri

IL SEGRETARIO