Pubblicato il 25/07/2025

N. 06624/2025REG.PROV.COLL.

N. 04565/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4565 del 2024, proposto da NS IC OF, rappresentato e difeso dall'avvocato Oswald Perathoner, con domicilio digitale come da PEC da registri di giustizia;

contro

Comune di Ortisei, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Andrea Manzi, Alfred Mulser, con domicilio digitale come da PEC da registri di giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio del primo, sito in Roma, via F. Confalonieri n. 5;

nei confronti

Ladinia s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del T.r.g.a. - Sezione autonoma della Provincia di Bolzano n. 67 del 2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Ortisei;

Viste le memorie delle parti;

Visti tutti gli atti della causa;

Designato relatore il cons. Giuseppe La Greca;

Udito nell’udienza pubblica del 12 giugno 2025, per la parte pubblica, l’avv. Andrea Manzi;

Rilevato in fatto e ritenuto in diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.1.- Il signor NS IC OF, dichiaratosi proprietario della particella edilizia 1598 in Ortisei impugnava, in primo grado, con introduttivo e con motivi aggiunti, i provvedimenti con cui la Giunta del Comune di Ortisei, prima, e il Consiglio comunale, poi, avevano adottato e approvato la variante urbanistica, riguardante anche la predetta particella, volta a trasformare una parte della « zona residenziale A3 – centro storico » in « zona per attrezzature collettive – Amministrazione e servizi pubblici », destinata a ospitare la nuova stazione da trasferirsi da piazza S. Antonio. La medesima area era individuata, nella variante urbanistica di cui trattasi, anche come « zona per attrezzature pubbliche nel sottosuolo », con trasformazione di parte della « zona residenziale A3 – centro storico » in « strada pedonale », utile al collegamento della nuova stazione degli autobus con la medesima piazza S. Antonio. L’iniziativa pianificatoria prevedeva il vincolo preordinato all’esproprio.

1.2.- Le ragioni sottese all’impugnativa erano riferibili alla dedotta (da parte ricorrente) assenza di una reale utilità pubblica dell’intervento: la nuova ubicazione della stazione, situata in un incrocio strategico tra la strada principale e l’ingresso al centro storico di Ortisei, avrebbe aggravato il traffico e determinato gravi rischi per la sicurezza degli utenti. Inoltre, il ricorrente evidenziava la asserita presenza di alternative più idonee – attestate da apposita relazione di parte – su terreni di proprietà comunale, che avrebbero permesso di evitare l’esproprio di proprietà private, tutelando così il diritto di proprietà e le attività economiche locali, asseritamente danneggiate dalla riduzione dei posti auto. A sostegno della propria posizione, il ricorrente richiamava anche le posizioni contrarie di alcuni consiglieri comunali espresse durante l’approvazione della variante urbanistica contestata.

1.3.- Si costituiva in giudizio il Comune di Ortisei il quale si opponeva all’accoglimento del ricorso.

1.4.1.- Con sentenza n. 67 del 2024 il T.r.g.a., Sezione autonoma di Bolzano, rigettava il ricorso. Premetteva il Tribunale che il piano comunale per il territorio e il paesaggio (PCTP) definisce l’uso del territorio in conformità con piani sovracomunali e programmi comunali e che la giurisprudenza riconoscerebbe al Comune un’ampia discrezionalità nelle scelte urbanistiche, che non possono essere sindacate se non in caso di manifesta arbitrarietà, irragionevolezza o errori manifesti, salvo situazioni eccezionali di affidamento qualificato dei privati. Tale discrezionalità investirebbe anche la localizzazione delle opere pubbliche, a meno che non emergano illogicità o travisamenti, e le relative scelte non necessiterebbero di motivazioni specifiche riguardo alle aspettative dei privati, tranne in casi particolari di tutela o affidamento qualificato.

1.4.2.- Il T.r.g.a. ha, quindi, affermato che:

- lo spostamento della stazione degli autobus perseguiva, in questa prospettiva, un’evidente utilità pubblica che già emergeva nella deliberazione di massima n. 14 dd. 26 aprile 2022, alla quale rinviavano i provvedimenti impugnati;

- nessun dedotto ingiustificato sacrificio della proprietà sarebbe venuto in evidenza e, d’altronde, il ricorrente in sede procedimentale non avrebbe rappresentato « le proprie esigenze al mantenimento della proprietà sul fondo individuato per la collocazione della nuova stazione degli autobus » (comprese quelle « inerenti all’esercizio delle attività di panificio e di conduzione della pizzeria e del garnì »);

- la scelta dell’Amministrazione si sarebbe basata sulle risultanze di apposito studio secondo cui « la soluzione dello spostamento della stazione degli autobus da piazza S. Antonio in direzione SS 242 risulta essere quella che soddisfa al meglio gli interessi pubblici coinvolti »;

- nessuna rilevanza avrebbero avuto le opinioni contrarie di alcuni consiglieri di maggioranza, considerato che « le decisioni in materia di governo del territorio sono assunte a maggioranza dell’organo deliberante e la fisiologica contrarietà dei consiglieri d’opposizione non assurge a indice d’illogicità o irragionevolezza della scelta compiuta ».

1.4.3.- Il T.r.g.a. respingeva l’istanza di nomina di c.t.u. (consulenza tecnica d’ufficio) avanzata dalla parte ricorrente.

2.- Avverso la predetta sentenza ha interposto appello la parte privata la quale ne ha chiesto la riforma sulla base di doglianze così articolate:

i) Eccesso di potere per illogicità ed irrazionalità, per travisamento dei fatti, incompletezza e difetto di istruttoria.

Ad avviso dell’appellante l’Amministrazione avrebbe dovuto meglio valutare la presenza di alternative alla localizzazione prescelta e la carenza di istruttoria emergerebbe sia dalla (asserita) illogicità della decisione, sia dall’assenza di una previsione di spesa per la realizzazione dell’intervento da parte del Comune. Il proposto intervento sarebbe irrealizzabile sia perché le opere sarebbero previste nell’ambito della riqualificazione dell’Hotel Ladinia che, a sua volta, avrebbe impugnato i medesimi provvedimenti, sia perché nessuna evidenza vi sarebbe circa la realizzazione di parcheggi in sostituzione di quello oggetto di vincolo espropriativo;

ii) Violazione di legge per mancata o falsa applicazione degli artt. 1 ss. l.p. n. 10 del 1991, artt. 832 c.c. e 834 c.c. e artt. 42 e 43 Cost.; eccesso di potere per illogicità ed irrazionalità, per motivazione incongrua, contraddittoria e dubbiosa, per travisamento dei fatti e per difetto di istruttoria. Il Comune disporrebbe di soluzioni alternative, le quali non solo sarebbero più adatte alla destinazione di stazione degli autobus, ma soprattutto riguarderebbero aree di proprietà pubblica, senza necessità di espropriazione (ciò che emergerebbe dalla relazione tecnica di parte, con indicazione delle varie potenziali alternative);

iii) Violazione di legge per mancata o falsa applicazione artt. 832 c.c. e 834 c.c. e artt. 42 e 43 Cost.; eccesso di potere per illogicità ed irrazionalità e per motivazione incongrua, contraddittoria e dubbiosa. L’assetto degli interventi dei consiglieri comunali denoterebbe la perplessità della scelta la quale, avrebbe dovuto essere assunta, sulla base di una reale pubblica utilità. La pubblica utilità avrebbe dovuto, infatti, essere valutata, da un lato, in base alla reale necessità di spostare l’autostazione, nel caso di specie inesistente, e, dall’altro lato, in base alla scelta della sua nuova localizzazione, sia in termini di sicurezza per gli avventori, sia in termini di fluidità del traffico, preferendo a tal fine aree già di proprietà pubblica. Il previsto posizionamento della stazione degli autobus sulla particella di cui trattasi, data la sua ubicazione, renderebbe più caotico il già congestionato traffico in tale area ed esporrebbe gli avventori della stazione degli autobus a rischi;

iv) Violazione di legge per mancata o falsa applicazione artt. 832 c.c. e 834 c.c. e artt. 1, 4, 35, 42 e 43 Cost.; eccesso di potere per illogicità ed irrazionalità e per travisamento di fatti. L’affermato carattere recessivo dell’interesse privato rispetto all’interesse pubblico non avrebbe considerato che la particella di cui trattasi contemplerebbe un garage nel sottosuolo, strumentale all’attività commerciale, unica fonte di sostentamento della famiglia del ricorrente, garage in assenza del quale la predetta attività non potrebbe essere esercitata.

2.1.- L’appellante ha chiesto, anche nel presente grado di giudizio, disporsi consulenza tecnica d’ufficio volta ad accertare ed a valutare la sostenibilità sia in termini di mobilità, che di sicurezza degli avventori, del previsto posizionamento della stazione degli autobus sulla p.ed. 1598 in P.T. 52/II c.c. Ortisei di proprietà dell’appellante, nonché la possibilità di posizionare la stessa su terreni già pubblici, valutando anche i benefici in termini di costi, mobilità e sicurezza dei passeggeri.

3.- Ladinia s.r.l., seppur raggiunta dalla notificazione dell’appello, non si è costituita in giudizio.

4.- Il Comune di Ortisei, costituitosi in giudizio, ha contrastato le pretese dell’appellante e, non senza revocare in dubbio l’ammissibilità dell’appello in ragione della sua asserita genericità, ha concluso per la sua infondatezza con argomenti così prospettati:

- il Comune avrebbe operato il coinvolgimento dei soggetti privati interessati (l’odierno appellante e Ladinia s.r.l.) alla modifica urbanistica ma nessuna intesa sarebbe nel tempo intervenuta;

- il sito prescelto per la realizzazione della stazione degli autobus sarebbe quello tecnicamente più idoneo (in tal senso ha rappresentato graficamente le diverse opzioni con indicazione delle ragioni di impraticabilità delle scelte alternative);

- lo spostamento della stazione degli autobus si sarebbe reso necessario poiché gli spazi di manovra in piazza S. Antonio sarebbero limitati ed inappropriati alle moderne esigenze del trasporto pubblico;

- le opzioni alternative non sarebbero idonee;

- la scelta comunale sarebbe stata fondata su apposito studio di fattibilità e nessun pregiudizio alle attività economiche della parte privata sarebbe ravvisabile.

5.- Le parti hanno depositato repliche ai rispettivi scritti difensivi e l’appellante ha, tra l’altro, evidenziato che la « previsione di spesa per la realizzazione del progetto da parte del Comune, […] sarebbe stata necessaria prima dell’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio ».

6.- All’udienza pubblica del 12 giugno 2025, presente il procuratore di parte pubblica, l’appello, su richiesta dello stesso, è stato trattenuto in decisione.

7.- L’appello, alla stregua di quanto si dirà, è infondato. Tale esito esonera il Collegio dallo scrutinio dell’eccezione di inammissibilità del gravame sollevata dal Comune di Ortisei.

8.- La vicenda attiene al corretto esercizio della funzione di pianificazione urbanistica la quale è tradizionalmente rimessa all’autonomia dei Comuni, fin dalla l. n. 2359 del 1865 (« Espropriazioni per causa di utilità pubblica »). Essa « rientra in quel nucleo di funzioni amministrative intimamente connesso al riconoscimento del principio dell’autonomia comunale » (Corte cost. n. 179 del 2019), ed è oggi individuata tra le « funzioni fondamentali » dei comuni ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera p ), Cost., il cui sistema « assegna in modo preminente ai Comuni, quali enti locali più vicini al territorio, la valutazione generale degli interessi coinvolti nell’attività urbanistica ed edilizia » (Corte cost. n. 119 del 2020).

9.- Il merito della scelta relativa alla localizzazione di un’opera pubblica – quale è quella di cui trattasi – resta, in linea di massima, sottratto al sindacato del giudice amministrativo, con le sole eccezioni della illogicità, del travisamento e della contraddittorietà, fermo restando che l’amministrazione procedente è tenuta a dare conto, nella relativa determinazione, dell’avvenuta valutazione e considerazione di tutti gli interessi coinvolti e, segnatamente, di quelli sacrificati; resta tuttavia inibito al sindacato giurisdizionale sull’eccesso di potere ogni possibilità di sovrapporre una nuova graduazione di interessi in conflitto alla valutazione che di essi sia stata già compiuta dall'organo competente, in quanto profilo attinente al merito in senso stretto dell’azione amministrativa (cfr., in tal senso, Cons. Stato, sez. IV, n. 9745 del 2022).

10.- Sul versante sovranazionale e in relazione alla violazione dell’art. 1 Protocollo n. 1 CEDU (« Ogni persona fisica o giuridica ha diritto al rispetto dei suoi beni. Nessuno può essere privato della sua proprietà se non per causa di pubblica utilità e nelle condizioni previste dalla legge e dai principi generali del diritto internazionale […]»), è stato evidenziato che in un ambito « così complesso e difficile come quello della pianificazione urbana, gli Stati contraenti godono di un ampio margine di apprezzamento nel condurre la loro politica urbanistica» (Terazzi S.r.l. c. LI, n. 27265/95, § 85, 17 ottobre 2002; Elia S.r.l. c. LI, n. 37710/97, § 77, CEDU 2001-IX; e Saliba c. Malta, n. 4251/02, § 45, 8 novembre 2005 )» e « in assenza di una decisione manifestamente arbitraria o irragionevole, la Corte non può sostituire la propria valutazione a quella delle autorità nazionali per quanto riguarda la scelta dei mezzi più idonei per ottenere, a livello nazionale, i risultati perseguiti da tale politica » (Corte eur. dir. uomo, 3 marzo 2015, sez. IV, ric. n. 56449/07, Alessandro Scagliarini e altri contro LI ).

11.- Ora, la scelta urbanistica del Comune di Ortisei resiste alle censure prospettate: le critiche esposte non si sincronizzano con il quadro di riferimento appena richiamato.

11.1.- In primo luogo va rilevato che: a) l’assenza di previsione di spesa per la realizzazione dell’opera non può costituire qui indice di carenza di istruttoria e di motivazione sia in considerazione dei differenti piani su cui operano la pianificazione urbanistica e quella finanziaria (e qui non risulta puntualmente censurata la violazione delle disposizioni dell’ordinamento finanziario e contabile); b) la scelta non si mostra illogica avuto riguardo alle interlocuzioni intercorse tra il Comune e le parti private incise dalla realizzazione del progetto; c) la localizzazione si è rivelata adeguata rispetto alle altre possibili, giudicate inidonee, alla luce del corredo istruttorio che visto financo l’acquisizione di apposito studio che ha individuato come idoneo il sito prescelto rispetto ad altri. Né può ritenersi che la connotazione pubblica della proprietà di altre aree possa rendere recessiva la scelta – di merito – operata dal Comune e comunque la sua apprezzata idoneità rispetto alle altre soluzioni prospettate, considerato che il margine di apprezzamento può ben prescindere dall’assetto proprietario soprattutto qualora le relative aree non siano considerate utili rispetto alle finalità da conseguire.

11.2.- Gli stessi dubbi di compatibilità del progettato intervento con le esigenze di sicurezza degli utenti e con la fluidità del traffico della zona, oltre a costituire espressione di norme che non sono protettive dell’interesse del privato, restituiscono un assetto delle critiche di parte appellante del tutto sganciato da elementi di concretezza a loro supporto e foriere di essere relegate al rango di mere asserzioni a fronte di puntuali valutazioni invece svolte dall’amministrazione.

11.3.- Parimenti, i paventati effetti pregiudizievoli sull’attività imprenditoriale dell’appellante non sono dimostrati, e, in ogni caso, le ragioni sottese alla scelta e all’interesse pubblico devono qui ritenersi, alla luce delle risultanze in atti, prevalenti rispetto all’interesse del privato, peraltro ampiamente coinvolto – circostanza in fatto non contestata – nella fase procedimentale, prodromica all’assunzione della scelta pianificatoria e localizzativa.

11.4.- Da ultimo, va esaminata la censura relativa all’incidenza, sulla motivazione complessiva dell’atto, delle opinioni espresse da singoli consiglieri comunali nel corso della seduta assembleare sulla proposta di localizzazione dell’opera pubblica.

11.4.1 E’ sufficiente, sul punto, osservare, che le (fisiologiche, nel dibattito democratico) opinioni dissenzienti espresse da alcuni consiglieri non possono, nel caso in esame, costituire indizio di erroneità o illegittimità della scelta operata. Al contrario, la proposta in questione è stata sostenuta da una parte significativa del Consiglio e le opinioni dissenzienti sono più volte al merito della scelta e non sono sufficienti, da sole, a fondare – nei termini esposti nel verbale di seduta – concreti profili di legittimità.

11.4.2.- D’altronde, la deliberazione consiliare rappresenta l’atto terminale di un procedimento amministrativo che si è qui già sviluppato attraverso la fase istruttoria condotta dagli uffici competenti e che è sfociato nella formulazione di una proposta deliberativa, corredata dai prescritti pareri: proposta con la quale le opinioni di cui trattasi non si sono tecnicamente (e adeguatamente) confrontate.

12.- Il superiore quadro rende del tutto superflua la nomina del c.t.u. invocata dalla parte appellante, risultando la causa matura per la decisione.

13.- Conclusivamente, l’appello va rigettato con conseguente conferma nell’esito dell’impugnata sentenza.

14.- Le spese del grado possono essere compensate tra le parti costituite avuto riguardo agli specifici profili della controversia; non è luogo a statuizione sulle spese nei confronti di Ladinia s.r.l., non costituita in giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione sesta), definitivamente pronunciando sull’appello in epigrafe, lo rigetta.

Compensa le spese del presente grado di giudizio tra le parti costituite; nulla per le spese nei confronti di Ladinia s.r.l.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12 giugno 2025 con l’intervento dei magistrati:

Hadrian Simonetti, Presidente

Roberto Caponigro, Consigliere

Giovanni Gallone, Consigliere

Giuseppe La Greca, Consigliere, Estensore

Gudrun Agostini, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giuseppe La Greca	Hadrian Simonetti

IL SEGRETARIO