Pubblicato il 22/05/2023

N. 01688/2023 REG.PROV.COLL.

N. 02319/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di Catania (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2319 del 2016, proposto da
IN TO, rappresentato e difeso dall'Avvocato Andrea Ingiulla, con domicilio eletto presso il suo studio in Catania, via Ventimiglia, 145;

contro

Ente Parco dell'Etna e Comune di Biancavilla, in persona dei rispettivi legali rappresentanti, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

della nota prot. n. 299 emessa dal Direttore del Parco dell’Etna il 9/6/2016, recante rigetto del nulla-osta relativo alla domanda di condono edilizio presentata dal ricorrente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 15 maggio 2023 il dott. Francesco Elefante e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Parte ricorrente ha adito l’intestata Sezione chiedendo l’annullamento degli atti di cui in epigrafe allegando, a tal fine, quanto segue:

- di aver chiesto, con istanza prot. 5770 dell’1/3/1995, il condono edilizio ex art. 39, l. 724/1994 in relazione ad un fabbricato abusivo insistente su un fondo di sua proprietà sito a Biancavilla, c.da Stagliata, ricompreso nella zona C del Parco dell’Etna;

-che, con nota prot. n. 905 del 12/1/2006, il Comune di Biancavilla chiedeva al Parco dell’Etna il nulla osta relativo all’istanza presentata;

-che, ritenendo formatosi il silenzio assenso sulla domanda di nulla osta (essendo decorso il termine di 180 giorni dalla data di ricezione della richiesta ex art. 17 l.r. 4/2003,) il Comune di Biancavilla aveva rilasciato il richiesto condono (nota prot. n. 4533 del 15/2/2008);

-che, con nota prot. n. 299 del 9/6/2016, il Direttore del Parco dell’Etna negava in seguito il nulla osta relativo alla domanda di condono presentata.

2. Avverso il suindicato provvedimento parte ricorrente deduceva, in punto di diritto, i seguenti motivi:

1) Violazione ed errata applicazione dell’art. 17, c. 6, della l.r. 16/4/2003 n. 4. Silenzio assenso, consumazione del potere di provvedere sull’istanza. Eccesso di potere per arbitrarietà ed illogicità manifesta atteso che il parere favorevole dell’Ente Parco si era effettivamente formato per silentium in data 12/7/2006, una volta decorso il termine di 180 dalla data di ricezione della pratica di condono inoltrata il 12/1/2006;

2) Omessa valutazione del silenzio-assenso. Mancato contemperamento dei contrapposti interessi. Difetto di motivazione. Violazione dell’art. 3 della l. n. 241790 e della l.r. n. 10/91. Violazione dell’art. 21 nonies, c. 1, della l. 241/1990 atteso che qualora il provvedimento impugnato fosse stato da qualificare come provvedimento di secondo grado, era comunque illegittimo perché adottato in violazione della disciplina sull’autotutela e carente dei relativi requisiti;

3) Difetto di motivazione, sviamento dalla causa tipica, Eccesso di potere. Incompetenza dell’Ente Parco. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 23 della l. r. 37/85, ammissibilità della sanatoria nelle aree ricadenti all’interno dei parchi regionali atteso che l’Ente Parco si era limitato ad addurre quale unico motivo del diniego del parere la presunta non compatibilità della destinazione ad uso civile di abitazione del fabbricato in questione con le destinazione d’uso consentite nel decreto istitutivo del parco, omettendo invece qualsiasi valutazione del perché l’esistenza della costruzione avrebbe arrecato un vulnus alle valenze paesaggistiche ed ambientali della zona interessata. Inoltre, il difetto di motivazione dipendeva dal fatto che il manufatto si trovava in zona C, gravata da un vincolo di tutela meno intenso delle zone A e B del Parco medesimo.

4) Illegittima istituzione dell’Ente Parco dell’Etna, a seguito della declaratoria di incostituzionalità degli artt. 6, c. 1, e 28, c. 1 e 2, della l. r. 6/5/1981 n. 98. Evidenziava al riguardo che con sentenza n. 212 del 18/7/2014 la Corte Costituzionale aveva dichiarato l’illegittimità costituzionale degli artt. 6, c. 1, e 28 c. 1 e 2, l.r. 6 maggio 1981 n. 98 nella parte in cui disciplinava forme di partecipazione degli enti locali nel procedimento istitutivo delle aree naturali protette regionali, tra cui l’Ente Parco dell’Etna, diverse da quelle previste dall’art. 22 della l. 6/12/1991 n. 394. Ne conseguiva l’illegittimità derivata degli atti emessi dal suddetto Ente, tra cui il diniego di nulla osta in esame.

3. Il Parco dell’Etna, pur regolarmente evocato, non si costituiva in giudizio.

4. All’udienza straordinaria di smaltimento del 15 maggio 2023 la causa veniva chiamata e trattenuta in decisione.

DIRITTO

5. Il ricorso deve essere rigettato perché infondato.

6. Con il primo motivo di ricorso il ricorrente ha sostenuto la violazione dell'articolo 17 comma VI della legge regionale 2003 numero 4, alla cui stregua "gli enti di tutela di cui ai commi 8 e 10 dell'articolo 23 della legge regionale 10 agosto 1985, n. 37 devono rilasciare il proprio parere entro il termine perentorio di centottanta giorni dalla data di ricezione della richiesta ed entro il termine perentorio di novanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge per le richieste già presentate agli enti prima di tale data; decorsi tali termini il parere deve intendersi favorevolmente reso. Il decorso di detti termini può essere sospeso una sola volta dal responsabile del procedimento per richiedere chiarimenti e integrazioni esclusivamente agli interessati che hanno richiesto il parere; la sospensione non può in nessun caso superare i trenta giorni, trascorsi i quali il termine riprende a decorrere".

Il motivo è infondato.

Il fatto che quella norma, con chiara finalità acceleratoria in particolare per le pratiche di sanatoria, sia stata disattesa dall'Ente Parco - che ha lasciato trascorrere oltre venti anni per esprimere un parere - non può tuttavia determinare la illegittimità del provvedimento impugnato. Infatti, già in base alla legislazione nazionale, non è ammissibile il formarsi per silenzio-assenso di provvedimenti in materia ambientale e paesaggistica - ovvero nell'esercizio dei compiti che tipicamente sono intestati agli Enti Parco.

In primo luogo deve rilevarsi, in senso generale, che in Sicilia regole conformi risultano attualmente canonizzate dall'art. 29 della L.R. n. 7/2019, alla stregua del cui secondo comma "le disposizioni del presente articolo non si applicano agli atti e procedimenti riguardanti l'ambiente, la tutela dal rischio idrogeologico, la salute e la pubblica incolumità, ai casi in cui la normativa dell'Unione europea impone l'adozione di provvedimenti amministrativi espressi, ai casi in cui la legge qualifica il silenzio dell'amministrazione come rigetto dell'istanza. Si applicano le disposizioni di cui all'articolo 27, commi 4 e 6".

È chiaro quindi che i provvedimenti adottati nel 2016 non avrebbero mai potuto essere inficiati dalle previsioni dell'articolo 17 comma VI della legge regionale 2003 numero 4, in quanto quest'ultimo era già palesemente in contrasto con le previsioni dell'art. 20 della L. n. 241/1990, così come modificato dalla L. n. 80/2005, alla stregua del cui comma quarto "le disposizioni del presente articolo non si applicano agli atti e procedimenti riguardanti il patrimonio culturale e paesaggistico, l'ambiente, la difesa nazionale, la pubblica sicurezza e l'immigrazione, la salute e la pubblica incolumità, ai casi in cui la normativa comunitaria impone l'adozione di provvedimenti amministrativi formali, ai casi in cui la legge qualifica il silenzio dell'amministrazione come rigetto dell'istanza, nonché agli atti e procedimenti individuati con uno o più decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro per la funzione pubblica, di concerto con i Ministri competenti".

In secondo luogo, più nello specifico, deve rilevarsi che l’art. 17, sesto comma, della legge regionale n. 4/2003 – secondo cui “Gli enti di tutela di cui ai commi 8 e 10 dell'articolo 23 della legge regionale 10 agosto 1985, n. 37 devono rilasciare il proprio parere entro il termine perentorio di centottanta giorni dalla data di ricezione della richiesta ed entro il termine perentorio di novanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge per le richieste già presentate agli enti prima di tale data; decorsi tali termini il parere deve intendersi favorevolmente reso. Il decorso di detti termini può essere sospeso una sola volta dal responsabile del procedimento per richiedere chiarimenti e integrazioni esclusivamente agli interessati che hanno richiesto il parere; la sospensione non può in nessun caso superare i trenta giorni, trascorsi i quali il termine riprende a decorrere” - si riferisce espressamente unicamente agli enti di tutela genericamente contemplati dall’art. 23, ottavo e decimo comma, della legge regionale n. 37/1985 (ossia gli enti preposti alla tutela della viabilità quanto alle costruzioni ricadenti nelle fasce di rispetto stradali nonché, per le costruzioni che ricadono in zone vincolate da leggi statali o regionali per la tutela di interessi storici, artistici, architettonici, archeologici, paesistici, ambientali, igienici, idrogeologici, delle coste marine, lacuali o fluviali, gli enti di tutela appositi) mentre viceversa, per i parchi i parchi e le riserve naturali, vi è la disposizione speciale di cui all’art. 24 della stessa legge n. 37/1985 la quale non prevede la formazione del silenzio-assenso (testualmente prevedendo infatti che “Qualora le opere eseguite senza licenza, concessione o autorizzazione o in difformità alle stesse, ricadano nell' ambito di parchi regionali e riserve o nelle relative aree di protezione delimitate con le planimetrie relative allegate alla legge regionale 6 maggio 1981, n. 98 e ai decreti emessi dall' Assessore regionale per il territorio e l' ambiente ai sensi della suddetta legge o comunque nelle zone vincolate ai sensi della stessa legge, il rilascio della concessione o autorizzazione in sanatoria, con esclusione delle opere ricadenti nelle zone a inedificabilita' assoluta realizzate in data successiva all' imposizione del vincolo, e' subordinato al parere favorevole dell' Assessore regionale per il territorio e l' ambiente sentito il Consiglio regionale della protezione del patrimonio naturale”).

Ne consegue, quindi, che l'istituto del silenzio assenso di cui al citato art. 13 non trova applicazione nel procedimento di sanatoria degli abusi edilizi, nei quali, invece, la mancata pronuncia nei termini sull'istanza, va qualificata giuridicamente come silenzio - rifiuto, ai sensi dell'art. 32 della l. n. 47/1985.

7. Anche il secondo motivo di ricorso deve essere rigetto.

Atteso infatti che nella fattispecie non si è formato un provvedimento tacito mediante il meccanismo del silenzio assenso, trattandosi invece di mero silenzio, ne consegue che quello impugnato no può qualificarsi alla stregua di un provvedimento di secondo grado.

8. Alla stessa stregue deve concludersi con riferimento al terzo motivo di gravame atteso che anche il dedotto vizio di motivazione non sussiste, sicché deve rilevarsene l’infondatezza.

Anche a non tenendo conto del fatto che il provvedimento impugnato evidenzia chiaramente la ragione del contestato diniego - dando atto dell’ubicazione del fabbricato in un’area interessata da vincolo idrogeologico e paesaggistico, nonché della sua costruzione in epoca successiva all’istituzione del Parco- va rammentato che il provvedimento con il quale viene scrutinata un'istanza di sanatoria possiede un carattere oggettivo e vincolato, risultando del tutto scevro da apprezzamenti discrezionali. Tanto premesso, proprio in ragione della ripetuta natura vincolata della verifica circa la conformità della richiesta di sanatoria alla normativa urbanistica ed edilizia vigente, il provvedimento in questione non necessita di altra motivazione oltre quella relativa alla rispondenza dell'istanza alle ripetute prescrizioni urbanistiche ed edilizie vigenti al momento dell'esame della domanda ed al momento di realizzazione delle opere (in termini, da ultimo, Consiglio di Stato Sez. II, 6 marzo 2020 n. 1643 e 13 giugno 2019, n. 3972). Nella vicenda all'esame è appena il caso di rammentare che i citati vincoli idrogeologico e paesaggistico - rispettivamente posti dal R.D. 30.12.1923 n. 3267 e ssmm e dalla legge 29.6.1939 n. 1497 e ssmm, quest’ultimo seguito dal Decreto Assessoriale n. 542 del 20.4.1974 con il quale il terreno in questione è stato posto a vincolo paesaggistico a decorrere dal 2.6.1973 – sono vincoli derivanti direttamente dalla legge, sicché il provvedimento impugnato appare sufficientemente motivato con riferimento a tale circostanza.

Senza tacere, peraltro, che nel provvedimento impugnato viene peraltro dato atto che “le strutture arrecano grave pregiudizio all’ambiente soggetto a tutela , che presenta caratteri di notevole pregio naturalistico e ambientale e di particolare interesse geologico, tali da determinarne la condizione di incongruità”.

9. Infine, anche il quarto e ultimo motivo di ricorso deve essere rigettato perché infondato.

A tal fine è sufficiente evidenziare che la citata sentenza della Corte Costituzionale n. 212 del 2014 non rileva nella fattispecie atteso che, in senso diametralmente opposto rispetto a quanto argomentato dalla parte ricorrente, quest’ultima ha stabilito l’illegittimità costituzionale della degli artt. 6, c. 1, e 28, c. 1 e 2, della l. r. 6/5/1981 n. 98, nella parte in cui ha disciplinato forme di partecipazione degli enti locali (nella fattispecie, dei Comuni) nel procedimento istitutivo delle aree naturali protette regionali “ in chiave inammissibilmente riduttiva, quanto al livello ed alle garanzie partecipative” (nella sentenza della Consulta si legge testualmente: “Ebbene, dal sollecitato raffronto tra l’art. 22 della più volte citata legge n. 394 del 1991 e le disposizioni regionali qui ora in esame, emerge senza ombra di dubbio un sensibile “scostamento”, in chiave inammissibilmente riduttiva, quanto al livello ed alle garanzie partecipative, che nessuna operazione ermeneutica – diversamente da come con insistenza prospettato dalla interveniente Regione siciliana – è in grado di colmare.

L’art. 22 della legge statale, infatti, stabilisce – quali «princìpi fondamentali per la disciplina delle aree naturali protette regionali» – che, nel procedimento destinato all’istituzione delle aree medesime, sono chiamate a partecipare le Province, le comunità montane ed i Comuni, attraverso forme articolate e puntuali, quali «conferenze per la redazione di un documento di indirizzo relativo all’analisi territoriale dell’area da destinare a protezione, alla perimetrazione provvisoria, all’individuazione degli obiettivi da perseguire, alla valutazione degli effetti dell’istituzione dell’area protetta sul territorio». Enti locali chiamati, poi, alla gestione dell’area protetta.

Stabilisce, poi, il comma 2 dello stesso articolo – ad ulteriore contrassegno della importanza annessa al livello ed alle forme di partecipazione delle comunità locali –, che, fatte salve le rispettive competenze per le Regioni a statuto speciale e per le Province autonome di Trento e di Bolzano, «costituiscono princìpi fondamentali di riforma economico-sociale la partecipazione degli enti locali alla istituzione e alla gestione delle aree protette e la pubblicità degli atti relativi alla istituzione dell’area protetta e alla definizione del piano per il parco».

Il censurato art. 6 della legge regionale in discorso, invece, si limita, al comma 1, a stabilire che, in attuazione del piano regionale dei parchi e delle riserve naturali, di cui all’art. 5 della legge medesima, si provvede alla istituzione dei parchi e delle riserve con decreto dell’Assessore regionale per il territorio e l’ambiente, previo parere del Consiglio regionale. I decreti istitutivi – puntualizza il successivo comma 3 – «conterranno la delimitazione definitiva delle singole riserve, l’individuazione dell’affidatario e la statuizione degli obblighi dello stesso, in rapporto alle indicazioni tecniche fissate dal Consiglio regionale per la realizzazione dei fini istituzionali delle riserve medesime. Detti decreti recheranno in allegato il regolamento con cui si stabiliscono le modalità d’uso e i divieti da osservarsi».

Alla interlocuzione di soggetti estranei alla amministrazione regionale è dedicato il solo art. 28, il quale stabilisce, al comma 2, che, entro trenta giorni dalla pubblicazione, fra l’altro, della proposta di piano regionale dei parchi e delle riserve naturali, predisposto dal Consiglio regionale per la protezione del patrimonio naturale, a norma dell’art. 4, comma 1, lettera a), «privati, enti, organizzazioni sindacali, cooperativistiche, sociali potranno presentare osservazioni su cui motivatamente dovrà dedurre l’ente o l’ufficio proponente e che dovranno formare oggetto di motivata deliberazione da parte dell’ente preposto all’approvazione degli strumenti suddetti contestualmente alla stessa approvazione».

Si tratta, evidentemente, in entrambi i descritti casi, di previsioni di gran lunga meno garantistiche di quelle statali in tema di partecipazione degli enti territoriali locali al procedimento di istituzione delle aree naturali regionali protette: l’unico e limitato segmento “consultivo” è previsto, infatti, genericamente e indistintamente, a favore di figure soggettive prive di qualsiasi caratterizzazione “individualizzante” e in riferimento alla mera facoltà di «presentare osservazioni»; non già, peraltro, in relazione al provvedimento istitutivo di una determinata area protetta, ma solo alla pubblicazione della proposta di piano regionale dei parchi e delle riserve naturali. Non senza evidenziare come nessun risalto partecipativo venga poi assegnato agli enti locali in tema di gestione delle aree”)

10. In definitiva, in ragione di quanto esposto il ricorso va rigettato perché infondato.

11. Attese tuttavia le concrete modalità di svolgimento della vicenda in esame e la risalenza della stessa si ritiene di dover disporre la compensazione tra le parti delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di Catania (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta perché infondato.

Spese di lite compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 15 maggio 2023 con l'intervento dei magistrati:

Daniele Burzichelli, Presidente

Massimiliano Balloriani, Consigliere

Francesco Elefante, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Francesco Elefante	Daniele Burzichelli

IL SEGRETARIO