Pubblicato il 17/06/2025

N. 00968/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00991/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 991 del 2020, proposto da Autostrada Torino Ivrea Valle d'Aosta - Ativa S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Arturo Cancrini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Torino e domiciliato ex lege presso la stessa, in Torino, via dell'Arsenale, 21;

per l'annullamento

del provvedimento M_INF-SVCA-25997 del 19.10.2020 con cui il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti ha restituito la perizia di variante tecnica e suppletiva presentata dalla Società e non ha riconosciuto ad investimento le somme di cui all'atto aggiuntivo concluso da TI S.p.A. con la Società appaltatrice per gli “Interventi di adeguamento delle protezioni laterali sovrappasso s.c. Della Caccia progr. Km 11+047 (Cavalcavia n. 8)”

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 marzo 2025 la dott.ssa Martina Arduino e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La ricorrente gestisce in concessione una tratta autostradale, costituita dal tratto Torino -Ivrea -Quincinetto dell'autostrada A5 Torino –Aosta, dalla bretella A4/5 Ivrea -Santhià e dal Sistema Autostradale Tangenziale di Torino (SATT), inclusivo della diramazione per Pinerolo.

Il rapporto concessorio è regolato dalla “Convenzione Unica” sottoscritta il 7 novembre 2007.

La concessione è scaduta il 31 agosto 2016 e da quel momento TI ha continuato a gestire l’infrastruttura in regime di prorogatio nelle more dell’individuazione del nuovo concessionario; nello specifico, il regime de quo impone alla concessionaria di porre in essere tutte le attività di manutenzione ordinaria e straordinaria necessarie per assicurare la sicurezza della rete autostradale di sua competenza.

Tra esse la ricorrente sostiene che vi rientrerebbero anche quelli attuativi degli « Interventi di adeguamento delle protezioni laterali sovrappasso s.c. Della Caccia progr. Km 11+047 (Cavalcavia n. 8)” nell’ambito della reteA4/5 Ivrea -Santhià », cavalcavia di proprietà autostradale benché al servizio della viabilità di competenza del Comune di Settimo Rottaro.

2. Il 6 luglio 2016 la società presentò un piano degli interventi necessari per il mantenimento dei livelli di sicurezza dell’infrastruttura ai sensi dell’art. 14 del Codice della strada: esso comprendeva 79 interventi, ivi compreso quello de quo , che venne, inoltre, inserito anche nel «Piano degli interventi urgenti ed indifferibili per il mantenimento degli standard di sicurezza dell’infrastruttura ai sensi dell’art. 14 del Codice della Strada», presentato al MIT il 9 febbraio 2017.

3. Stante il silenzio dell’amministrazione procedente, la ricorrente propose un ricorso ex art. 117 c.p.a., che venne accolto da questo Tribunale con la sentenza n. 778 del 28 giugno 2017.

4. Nelle more del giudizio, il 16.03.2017, TI inviò al Ministero anche il progetto esecutivo dei lavori (cfr nota n. 8 depositata in giudizio dalla ricorrente) che non venne, però approvato.

5. Il 20 luglio 2017 il Ministero, in ottemperanza alla sentenza n. 778/17, approvò i progetti numero 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 12, 13, 14, 23, 24, 25, 26, 28, 29, 30, 34, 43, 44, 45 e 61.

6. Nonostante il perdurare dell’inerzia dell’amministrazione procedente sui restanti progetti, il 31 gennaio 2018 la Società comunicò al Concedente la propria intenzione di avviare le procedure di evidenza pubblica per l’affidamento dei lavori inseriti nel piano del 9 febbraio 2017, ivi compreso, quindi, quello in esame, il cui contratto di appalto venne stipulato in data 17 maggio 2019.

7. Il 26.3.2020 la Società ha comunicato al Ministero (cfr doc. 15 depositato in giudizio dalla ricorrente) la necessità in corso d’opera di approntare una perizia di variante tecnica e suppletiva (esigenza ribadita in data 15.4.2020), il cui progetto è stato inviato, per l’approvazione, il successivo 16 giugno 2020.

8. Il 9 ottobre 2020 la Società ha rappresentato al Ministero che, poiché erano scaduti i 90 giorni previsti dalla convenzione per l’approvazione dei progetti, essa avrebbe stipulato l’atto aggiuntivo secondo lo schema allegato alla perizia già inviata.

9. Il 19 ottobre 2020 il Concedente ha restituito la perizia relativa alla variante perché, a suo dire, non sussisterebbero i presupposti per il suo esame e la sua eventuale approvazione in quanto il progetto esecutivo degli interventi non sarebbe mai stato approvato e, pertanto, gli oneri ad esso connessi sarebbero rimasti a carico della Concessionaria (provvedimento impugnato M_INF-SVCA-25997).

10. Con ricorso notificato il 18 dicembre 2020, la ricorrete ha impugnato il provvedimento de quo , unitamente a tutti gli atti della procedura, perché asseritamente illegittimi, adducendo il seguente motivo di illegittimità:

- Violazione e/o falsa applicazione dei principi di ragionevolezza e di buon andamento della p.a. (art. 97 cost.), violazione di legge, con riferimento agli artt.3 e 143 d.lgs. 163/2006 (oggi confluiti negli artt.165 e 177 del d.lgs. 50/2016), violazione dei principi di buona fede e correttezza, violazione e/o falsa applicazione della delibera Cipe n.39/2007, eccesso di potere per errore sui presupposti legittimanti l'adozione dei provvedimenti gravati, carenza di istruttoria, illogicità, contraddittorietà, irragionevolezza, carenza di motivazione, contrasto con precedenti determinazioni.

11. Si è costituito in giudizio il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, che ha chiesto la reiezione del ricorso, stante la relativa infondatezza.

12. Con la memoria di replica, depositata in giudizio il 26.02.2025, la ricorrente, informato questo Tribunale di aver agito anche dinanzi al Tribunale ordinario di Torino, al fine di contestare l’inadempimento del Concedente, ha rappresentato di avere già notificato alla controparte il ricorso per sottoporre alle Sezioni Unite della Suprema Corte di Cassazione la questione di giurisdizione.

13. All’udienza pubblica del 20 marzo 2025 la causa è stata trattenuta in decisione dal Collegio.

14. In via preliminare, questo Collegio, considerata la mancata richiesta di sospensione del presente giudizio da parte della ricorrente, che non ha allegato la prova dell’avvenuta notifica del ricorso alla Sezioni Unite della Corte di Cassazione, non ritiene di sospendere il giudizio.

Invero, non risulta in alcun modo documentata la proposizione di regolamento preventivo di giurisdizione.

Pertanto il Collegio ritiene di pronunciarsi sul merito del ricorso, sul presupposto della sussistenza della giurisdizione amministrativa, coerentemente con la decisione di controversie analoghe (cfr T.A.R Piemonte, sez. I, 1.07.2024, n.800 e n. 801).

15. Con l’unica censura la ricorrente contesta la decisione del Ministero in quanto, a suo dire, essa contrasterebbe con gli artt. 3 e 143 d.lgs. 163/2006 (oggi confluiti negli artt. 165 e 177 d.lgs. 50/2016), con la delibera CIPE n. 39/2007 nonché con i principi di ragionevolezza, buon andamento della p.a. nonché buona fede e correttezza; senza contare che il provvedimento impugnato sarebbe comunque affetto da eccesso di potere.

L’intervento de quo sarebbe essenziale per assicurare la sicurezza dell’infrastruttura autostradale, come peraltro già previsto nei vari Piani straordinari condividi con il Ministero.

Nello specifico, la ricorrente osserva come il Concedente avesse prescritto di effettuare appositi monitoraggi sui sistemi di ritenuta e di intervenire qualora le protezioni esistenti non garantissero adeguati livelli di sicurezza e l’intervento in questione è necessario per rendere l’opera conforme alla normativa vigente.

La ricorrente evidenzia, inoltre, che l’intervento de quo sarebbe imposto anche dall’ASL - Torino 1 la quale, il 28 dicembre 2015, avrebbe richiesto la realizzazione dei necessari interventi di protezione per eleminare o ridurre al minimo il fenomeno del c.d. lancio sassi dai cavalcavia.

A dire della concessionaria, infine, poiché l’opera realizzata aumenterebbe notevolmente il valore dell’infrastruttura, l’operato del concedente sarebbe contraddittorio nella parte in cui, da un lato, evidenzierebbe la necessità di eseguire gli interventi per assicurare la sicurezza della circolazione, precisando, altresì, che il loro valore sarebbe stato riconosciuto al momento del subentro di un nuovo concessionario mentre, dall’altro, si sarebbe rifiutato di approvare la variante.

16. Il ricorso è infondato.

Il Collegio premette che la presente controversia ha essenzialmente ad oggetto la possibilità, ai fini convenzionali, della concessionaria di effettuare un intervento ritenuto essenziale per la sicurezza in assenza di un valido contraddittorio con il concedente avente ad oggetto la necessità dell’opera e, soprattutto, le modalità della sua realizzazione, come riconosciuto dalla stessa ricorrente laddove afferma che la procedura in esame è stata avviata dalla società in totale assenza delle prescritte autorizzazioni ministeriali (cfr pag. 5 e 6 del ricorso).

Ciò posto, il fatto che la convenzione preveda che la concessionaria resti obbligata, anche dopo il suo spirare, ad assicurare la corretta gestione e la manutenzione dell’infrastruttura non implica che essa possa realizzare ogni progetto ritenuto necessario in assenza della prescritta autorizzazione del Ministero, anche perché l’art. 20 della convenzione (cfr doc. 2) prevede, per quanto qui di interesse, che i progetti definitivi ed esecutivi, compresi quelli di manutenzione straordinaria e le seguenti varianti, debbano essere approvati dal concedente entro 90 giorni (in questi termini si richiamano le conclusioni giurisprudenziali cui questo Tribunale è già pervenuto con le sentenze di rigetto dei ricorsi proposti da TI per analoghe questioni nei confronti del MIT, cfr T.A.R. Piemonte, sez. I, 1 luglio 2024, n. 800 e n. 801).

Nello specifico, occorre nuovamente evidenziare che l’intervento de quo è stato inserito da TI nel piano degli interventi necessari per il mantenimento dei livelli di sicurezza, ai sensi dell’art. 14 del Codice della Strada, del 6 luglio 2016 e ribadito, il successivo 9 febbraio 2017, allorquando la Società ha trasmesso al Ministero una proposta contenente l’indicazione delle opere ritenute indifferibili ed urgenti, che è stata però approvata solo parzialmente il 20 luglio 2017 (in ottemperanza alla sentenza di questo TAR n. 778/17). Infatti, il Ministero non ha mai approvato l’intervento in esame (contraddistinto dal numero progressivo 36 dell’elenco degli interventi di cui al Piano del 9 febbraio 2017, cfr doc.ti. 6 e 6a depositati in giudizio dalla ricorrente), eppure tale approvazione sarebbe stata necessaria, in quanto il provvedimento M INF.SVCA.REGISTR0 UFFICIALE.U.0013469.20-07-2017 del 20 luglio 2017 (cfr doc. 7), dopo aver premesso che gli « interventi previsti, descritti in sintetiche schede e riportati in un quadro riepilogativo, risultano un numero di 75 (lavori al netto del ribasso convenzionale + somme a disposizione) per un investimento complessivo pari a € 115.023.000,00 », ha affermato che a « seguito di numerosi incontri ed alla trasmissione da parte di codesta società, con nota dell' 11.05.2017 prot. n. 19/2017/U della "mappatura della pericolosità e valutazione del rischio per tutti gli interventi del piano ” è stato concordato e condiviso, tra questa Direzione e codesta Società, un programma che individua gli interventi prioritari per i quali i relativi progetti, a seguito di trasmissione, saranno approvati secondo le disposizioni di riferimento », con la precisazione che gli « interventi individuati come sopra detto sono quelli riportati ai numeri: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 12, 13, 14, 23, 24, 25, 26, 28, 29, 30, 34, 43, 44, 45, 61 », con conseguente esclusione dell’intervento oggetto del presente giudizio, contrassegnato con il n. 36.

Non solo, nelle more della decisione di questo Tribunale, avvenuta il 28 giugno 2017, la Concessionaria ha trasmesso il progetto esecutivo relativo ai lavori de quibus ma anch’esso non è stato approvato.

Dagli atti di causa emerge, quindi, non solo che l’intervento numero n. 36 non è stato espressamente approvato ma anche che la ricorrente, anziché impugnare la decisione di approvare solo parzialmente il piano degli interventi, ovvero censurare il silenzio serbato dall’amministrazione procedente sul progetto esecutivo presentato, ha arbitrariamente deciso di procedere alla sua realizzazione: a pagina 4 del ricorso si legge, infatti, che « Poiché le ragioni di urgenza e di sicurezza nella circolazione non consentivano differimenti nell’esecuzione degli interventi, TI procedeva a dare corso agli affidamenti, tenendone costantemente informato il Concedente ».

Del resto, la mancata approvazione del progetto esecutivo è riconosciuta dalla concessionaria (si veda la pag. 9 del ricorso), che ha affermato come « nonostante l’inerzia nell’approvazione dei progetti (fra l’altro accertata anche dal TAR Piemonte con sentenza n. 778 del 28.6.2017), essendo puntualmente informato dello stato di esecuzione dell’intervento, il MIT non ne ha mai disposto la sospensione », confermando, così, di aver agito in modo del tutto arbitrario.

Sul punto si evidenzia, infine, che nell’inviare il progetto de quo (cfr doc. n. 8 di parte ricorrente), la ricorrente ha dimostrato di essere consapevole di poter procedere solo a seguito della sua formale approvazione: essa ha, infatti, dichiarato espressamente che « In caso di mancata approvazione dei progetti presentati ci riterremo sollevati da qualsiasi responsabilità per la mancata attuazione dei relativi interventi ».

Né l’inerzia del Ministero può essere in alcun modo supplita dalla nomina della commissione di collaudo, in quanto una cosa è assicurarsi della regolarità della procedura e della funzionalità delle opere realizzate e un’altra è decidere di accollarsi l’onere economico delle stesse che, in virtù delle conseguenze della scelta, implica necessariamente un’espressa e inequivocabile manifestazione di volontà.

Tanto premesso, il 26 marzo 2020 la ricorrente ha comunicato al Ministero la necessità di approntare in corso d’opera una perizia di variante tecnica e suppletiva a un progetto che, come visto, non è mai stato approvato; tale perizia è stata poi trasmessa per l’approvazione il successivo 16 giugno 2020 e, anche in questo caso, TI ha arbitrariamente deciso di attribuire significato al silenzio del concedente.

Anziché, infatti, sollecitare l’amministrazione ad approvare la variante ovvero proporre un ricorso ex art. 117 c.p.a., essa ha deciso di agire come se il documento fosse stato approvato per UM : il 9 ottobre 2020 la concessionaria ha rappresentato al Ministero « che erano scaduti i 90 giorni previsti in convenzione per l’approvazione della perizia e che, essendo tale termine perentorio (come statuito dal TAR Piemonte, sentenza. N. 778/2017), avrebbe proceduto alla stipula dell’atto aggiuntivo secondo lo schema allegato alla perizia, onde evitare eventuali contenziosi con l’appaltatore » (cfr. pag. 6 del ricorso introduttivo).

Alla luce di quanto esposto, l’amministrazione procedente ha quindi correttamente respinto l’istanza della ricorrente, difettando i «presupposti normativi e convenzionali per la valutazione di una perizia di variante in assenza dell'approvazione del progetto esecutivo».

Nonostante le considerazioni de quibus siano di per sé dirimenti, il Collegio evidenzia inoltre che non sussiste neppure alcun contrasto con le precedenti determinazioni del Ministero.

Il Ministero non ha infatti mai approvato l’intervento oggetto del presente giudizio; l’autorizzazione ministeriale è un provvedimento espresso che autorizza la spesa e non può essere desunta: dalla condotta inerte dell’Amministrazione (che essendo a conoscenza dell’esecuzione dell’intervento non ne ha disposto la sospensione); dall’ordine impartito ad TI di proseguire nella gestione della concessione anche dopo la sua scadenza con il generale ammonimento del MIT di “effettuare tutti gli interventi preventivamente concordati ed approvati dal Concedente, finalizzati al mantenimento degli standard di sicurezza dell’infrastruttura in gestione”.

Allo stesso modo, il provvedimento del Ministero allegato dalla ricorrente (cfr. provvedimento MIT prot. n. 5510 del 4.6.2015, “Opere protettive in corrispondenza dei cavalcavia autostradali” -doc. 16) non consente ai concessionari autostradali di provvedere alla messa in sicurezza delle opere protettive di pertinenza dei tratti stradali che sovrappassano la rete autostradale, in assenza di autorizzazione dell’ente concedente, essendo piuttosto una risposta a un generale quesito interpretativo degli obblighi, anche di vigilanza, che, rispettivamente, gravano sugli enti proprietari delle strade e sui concessionari. In ogni caso, la risposta a un quesito, di tipo interpretativo, non sostituisce una autorizzazione.

Né rileva la previsione del nuovo bando di gara per l’affidamento della concessione, che contempla proprio gli “interventi di risanamento laterale dei sovrappassi” tra i nuovi interventi (investimenti) da prevedere nella nuova convenzione, specificando che gli stessi sono “in corso di progettazione e/o realizzazione da parte del concessionario uscente”, stante la genericità della previsione, che non è riferita all’opera per cui è causa.

Ebbene, per i suesposti motivi, il Collegio non ravvisa alcuna contraddittorietà nell’operato del Ministero concedente.

Infine, al contrario di quanto sostenuto dalla ricorrente, la concessionaria autostradale rientra pacificamente nel novero delle stazioni appaltanti: per giurisprudenza pacifica, infatti, esse sono organismi « di diritto pubblico ai sensi e per gli effetti del codice dei contratti pubblici, con l'ulteriore conseguenza dell'attrazione dell'attività contrattuale attinente all'esercizio del servizio di cui essa è concessionaria nell'ambito applicativo della direttiva 2004/18/CE, anche ai sensi dell'art. 11, comma 5, lett. c), della legge n. 498 del 1992, come sopra si è detto, essendo essa qualificabile come amministrazione aggiudicatrice » (cfr. T.A.R. Trentino-Alto Adige, Trento, sez. I, 5 gennaio 2016, n. 11). Tant’è che ai sensi del menzionato dato normativo le società concessionarie autostradali devono, tra l’altro, « provvedere, nel caso di concessionari che non sono amministrazioni aggiudicatrici, agli affidamenti a terzi di lavori nel rispetto delle disposizioni di cui agli articoli 142, comma 4, e 253, comma 25, del codice di cui al decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163. In tali casi le commissioni di gara per l'aggiudicazione dei contratti sono nominate dal Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, fermi restando i poteri di vigilanza dell'Autorità nazionale anticorruzione di cui all'articolo 222 del codice dei contratti pubblici, di cui al decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36 ».

Ne consegue che, in caso di mancata approvazione del progetto da parte del concedente, le spese dell’intervento non possono che restare in capo alla concessionaria.

17. Alla luce di quanto esposto, il ricorso è infondato e deve essere respinto.

18. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna la ricorrente al pagamento delle spese di lite, che quantifica in euro 2.000,00 (duemila/00), oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Torino nella camera di consiglio del giorno 20 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Gianluca Bellucci, Presidente

Martina Arduino, Referendario, Estensore

Alessandro Fardello, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Martina Arduino	Gianluca Bellucci

IL SEGRETARIO