Pubblicato il 15/04/2025

N. 07473/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00229/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 229 del 2019, integrato da motivi aggiunti, proposto da Mariposa s.r.l., in persona del legale rappresentante p.t. , rappresentata e difesa dagli avv.ti Stefano Zunarelli e Vincenzo Cellamare, con domicilio digitale presso la pec come da registri di giustizia;

contro

Roma Capitale, in persona del Sindaco in carica, rappresentata e difesa dagli avv.ti Andrea Camarda e Rita Caldarozzi, con domicilio digitale presso la pec come da registri di giustizia;
Agenzia del demanio, Ministero dell'economia e delle finanze, Presidenza del Consiglio dei ministri, in persona dei legali rappresentanti p.t. , rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Regione Lazio, in persona del Presidente in carica, rappresentata e difesa dall'avv. Angela Mariani, con domicilio digitale presso la pec come da registri di giustizia;

per l’annullamento

(ric.)

a) del provvedimento del 10.10.2018, con cui il Comune di Roma ha domandato alla società ricorrente il pagamento del canone per la concessione demaniale n. 09 dell'8.8.2014 di modifica della concessione demaniale n. 2/2010, relativo all'anno 2018 nella misura di euro 94.776,6865 (doc. a – ordine di introito CO20180155315 del 10.10.2018);

(mm.aa.)

a) del provvedimento “Canone Demaniale Marittimo per l’anno 2019 - Stabilimento Balneare denominato “Mariposa”, sito in Roma, Lungomare Amerigo Vespucci n. 44 cap. 00122. Concessione Demaniale Marittima n. 9 del 08.08.2014 di modifica della Concessione Demaniale Marittima n. 2/2010” (prot. n. CO20200025374 del 26.2.2020);

b) del provvedimento “Annullamento nota prot. CO155315 del 10.10.2018. Canone Demaniale Marittimo per l’anno 2018 Stabilimento Balneare denominato “Mariposa”, sito in Roma, Lungomare Amerigo Vespucci n. 44 cap. 00122. Concessione Demaniale Marittima n. 9 del 08.08.2014 di modifica della Concessione Demaniale Marittima n. 2/2010” (prot. n. CO20200007320 del 20.1.2020).

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Roma Capitale, dell’Agenzia del demanio, della Regione Lazio, del Ministero dell'economia e delle finanze e della Presidenza del Consiglio dei ministri;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 marzo 2025 il dott. Pierluigi Tonnara e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso notificato il 10.12.2018 (dep. l’8.1.2019) la Mariposa s.r.l., premesso di essere concessionaria di un’area demaniale sita nella località Ostia lido del Comune di Roma per la gestione di uno stabilimento balneare, ha impugnato il provvedimento del 10.10.2018, con cui Roma Capitale ha domandato alla società il pagamento del canone relativo all’anno 2018 nella misura di euro 94.776,6865.

1.1. A sostegno del ricorso la parte ha articolato i seguenti motivi:

(i) “Violazione art(t). 2, 3, 41, 97 Cost. - violazione art. 21- nonies legge 7 agosto 1990, n. 241; violazione art. 1 comma 251 legge 27 dicembre 2006, n. 296 (finanziaria 2007); eccesso di potere per difetto dl istruttoria, carenza di motivazione, travisamento dei fatti, difetto dei presupposti; contraddittorietà”: l’amministrazione non avrebbe sufficientemente esternato l’ iter logico-giuridico seguito nella determinazione del canone, non avrebbe coinvolto la concessionaria nel procedimento e, senza alcuna spiegazione, avrebbe basato l’ordine di introito su dati dimensionali (aree scoperte, opere di facile rimozione e opere di difficile rimozione) diversi da quelli risultanti dalla concessione e utilizzati fino all’annualità precedente;

(ii) “Ulteriore violazione art. 1 comma 251 legge 27 dicembre 2006, n. 296 (finanziaria 2007); violazione artt. 29 e 49 Codice della navigazione; violazione artt. 934 e 936 cod. civile; eccesso di potere per difetto di istruttoria, carenza di motivazione, travisamento dei fatti, difetto dei presupposti”: le opere realizzate dal concessionario non potrebbero essere qualificate come aree commerciali di pertinenza demaniale, in quanto tali opere sarebbero state realizzate in corso di rapporto e l’efficacia del titolo sarebbe stata prorogata nel tempo senza soluzione di continuità;

(iii) “Sul principio secondo cui nella determinazione dei canoni demaniali delle concessioni demaniali rilasciate con finalità turistico-ricreative non deve tenersi conto dei manufatti realizzati dal concessionario sull’arenile demaniale”: per le opere di cui al motivo che precede non sarebbe dovuto alcun canone o, al più, quello relativo alle opere di facile rimozione;

(iv) “Ulteriore violazione art. 2, 3, 41, 97 Cost. Ulteriore violazione art. 1, comma 251, legge 27 dicembre 2006, n. 296; ulteriore violazione art. 2 e ss. legge 7 agosto 1990, n. 241; ulteriore eccesso dl potere per difetto di istruttoria, carenza di motivazione, difetto dei presupposti, violazione dei principi in tema di giusto procedimento”: in ogni caso la determinazione del canone sarebbe illegittima, in quanto le contestate pertinenze demaniali (ristorante e bar) non avrebbero destinazione commerciale;

(v) “Ulteriore violazione art. 1 comma 251 legge 27 dicembre 2006, n. 296 (finanziaria 2007); ulteriore eccesso di potere per difetto di istruttoria, carenza di motivazione, travisamento dei fatti, difetto dei presupposti; contraddittorietà”: in subordine, la superficie con destinazione commerciale non sarebbe di 302,65 mq, bensì di 211,32 mq (come peraltro assunto nell’ordine di introito relativo al 2017);

(vi) “Ulteriore violazione art. 1 comma 251 legge 27 dicembre 2006, n. 296 (finanziaria 2007)”: dalla giurisprudenza costituzionale si desumerebbe il principio per cui l’applicazione dei nuovi parametri normativi alle concessioni in essere avrebbe imposto all’amministrazione di avviare un procedimento nel contraddittorio con la concessionaria e di esternare in modo dettagliato la motivazione relativa alla valutazione del rapporto e ai beni a esso sottesi.

2. L’Agenzia del demanio, il Ministero dell’economia e delle finanze, la Presidenza del Consiglio dei ministri e Roma Capitale si sono costituiti in resistenza con atti di stile.

3. La Regione Lazio, nel costituirsi in giudizio, ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice adito in favore del giudice ordinario, il proprio difetto di legittimazione passiva e comunque l’infondatezza dei motivi dedotti dalla parte ricorrente.

4. Con successivo ricorso per motivi aggiunti notificato il 20.3.2020 (dep. il 20.4) la società ha altresì impugnato il provvedimento, comunicato il 20.2.2020, con cui Roma Capitale ha domandato alla società il pagamento del canone relativo all’anno 2019, nonché l’atto, comunicato in pari data, in forza del quale l’ente ha rettificato in diminuzione la misura del canone dovuto per l’anno 2018. Oltre alle censure già prospettate con il ricorso introduttivo, la parte ha contestato la decisione dell’ente locale di non accogliere l’istanza di riduzione dei canoni del 50% per le numerose mareggiate che avrebbero eroso gran parte dell’arenile, prospettando che essa ne avrebbe senz’altro diritto e che non sarebbe necessario per Roma Capitale attendere il parere di altre amministrazioni.

5. Con memoria depositata il 7.10.2020 Roma Capitale ha replicato alle doglianze prospettate con il ricorso per motivi aggiunti.

6. Con memoria del 25.11.2024 l’ente locale ha rappresentato che nel 2021 la parte ricorrente ha adìto anche il giudice ordinario con riguardo ai canoni pretesi dall’amministrazione dal 2010 al 2020 (dunque anche quelli per cui è causa) e, in quel contesto, avrebbe articolato medesime censure. Il contenzioso, soggiunge la difesa capitolina, è stato definito con la sentenza del Tribunale di Roma, sez. II, 2.2.2024, n. 1938, che ha disatteso tutti i motivi qui pure articolati, a eccezione della censura concernente la pretesa dell’ente a titolo di uso difforme sulla base del sopralluogo tecnico del 2016. Di talché, ad avviso di Roma Capitale, si sarebbe già formato un giudicato in sede giurisdizionale ordinaria.

7. Con memoria del 27.11.2024 la parte ricorrente ha rappresentato di avere aderito alla definizione agevolata di cui all’art. 100, co. 7, d.l. 14 agosto 2020, n. 104, con riguardo ai canoni relativi agli anni 2018 e 2019; ha dunque dichiarato che sul tema delle pertinenze demaniali è cessata la materia del contendere. Tuttavia, la società ha chiesto di annullare comunque gli ordini di introito oggetto di gravame, perché determinati sulla base della classificazione dell’area in concessione come ad alta valenza turistica; valutazione, quest’ultima, caducata in seguito all’annullamento della deliberazione n. 5 del 26 novembre 2015, prot. n. 138880/15, per effetto della sentenza n. 129/2023 del Consiglio di Stato.

8. All’udienza del 17.12.2024 i difensori delle parti hanno concordemente rappresentato il passaggio in giudicato della predetta sentenza del giudice ordinario; il Collegio ha dunque dato avviso della possibile inammissibilità del ricorso per ne bis in idem . Su richiesta della parte ricorrente, la trattazione è stata quindi rinviata per consentire il più ampio contraddittorio sulla questione.

9. In vista dell’udienza di discussione le parti hanno ulteriormente argomentato le rispettive posizioni.

10. Con memoria ex art. 73 c.p.a., Roma Capitale, oltre a insistere sull’eccezione di giudicato esterno e sulle argomentazioni difensive relative al merito, ha altresì eccepito l’estraneità al thema decidendum del tema dell’alta valenza turistica, prospettando che nessuna censura al riguardo sarebbe stata dedotta dalla parte ricorrente. Infine, ha soggiunto che la procedura ex art. 100, d.l. n. 104/2020 non sarebbe stata ancora definita.

11. La Mariposa s.r.l. ha invece sostenuto la diversità dell’oggetto del giudizio svoltosi dinanzi al giudice ordinario, l’efficacia erga omnes delle pronunce di annullamento da parte del giudice amministrativo relativamente alla questione dell’alta valenza turistica e la rilevanza dell’adesione alla definizione agevolata ex art. 100, d.l. n. 104/2020 in termini di cessazione della materia del contendere sul tema delle pertinenze. Ha quindi chiesto “di annullare gli ordini di introito 2018 e 2019 perché riportano canoni commisurati all’alta Valenza Turistica caducata in seguito all’annullamento della deliberazione n. 5 del 26 novembre 2015, prot. n. 138880/15, per la classificazione nella categoria ‘A’ (‘Alta Valenza Turistica’) operato dalla sentenza 129/2023 del Consiglio di Stato” (mem. del 21.2.2025).

12. Le parti hanno replicato alle rispettive eccezioni ed argomentazioni con appositi scritti difensivi.

13. All’udienza del 25.3.2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

14. In limine litis, deve prendersi atto, in doverosa applicazione del principio della domanda, della riduzione dell’originario petitum operata dalla parte ricorrente con la memoria e con le repliche depositate in vista dell’udienza di discussione. Invero, la società ha chiesto “di annullare gli ordini di introito 2018 e 2019 perché riportano canoni commisurati all’alta Valenza Turistica caducata in seguito all’annullamento della deliberazione n. 5 del 26 novembre 2015, prot. n. 138880/15, per la classificazione nella categoria ‘A’ (‘Alta Valenza Turistica’) operato dalla sentenza 129/2023 del Consiglio di Stato” (p. 6, mem. del 21.2.2025; p. 5 repl. del 4.3.2025). Conseguentemente, la domanda di annullamento deve essere scrutinata esclusivamente in relazione a tale sostrato censorio, mentre tutti gli altri motivi, articolati con il ricorso introduttivo e con l’impugnativa per motivi aggiunti, sono divenuti improcedibili.

15. Del resto, la declaratoria di improcedibilità è pure sorretta dal giudicato esterno sopravvenuto nel corso del giudizio.

15.1. Nella sentenza resa inter partes dal Tribunale civile di Roma (n. 1938/2024 cit.), pacificamente passata in giudicato, si legge che la società aveva convenuto in giudizio Roma Capitale e l’Agenzia del demanio per ottenere (“previa disapplicazione dei provvedimenti di determinazione dei canoni demaniali”):

- “la declaratoria che la determinazione dei canoni relativi agli anni dal 2010 al 2020 deve essere effettuata applicando i valori OMI per il terziario, con condanna alla restituzione delle somme indebitamente corrisposte dall’istante in eccedenza rispetto al dovuto”;

- “la declaratoria della illegittimità della richiesta del canone demaniale per l’anno 2020 e per i precedenti anni dal 2015 al 2019, in quanto basato su calcolo errato e su presupposti errati di fatto e di diritto”;

- “la declaratoria che nel calcolo del canone demaniale marittimo non si deve tenere conto dei beni che sono oggetto del diritto superficiario di cui è titolare il concessionario, senza applicazione della disciplina di cui all’art. 1, comma 251 n. 2, riferito alle opere pertinenziali, in luogo di quella di cui all’art. l, comma l, n. l, lett b) della legge n. 296 del 2006”;

- “[la declaratoria] della illegittimità della richiesta del canone demaniale per l'anno 2020 e per i precedenti anni dal 2017 al 2019, in quanto basato su indennizzi per utilizzo difforme della concessione inesatti e su presupposti errati”;

- “[la declaratoria] della illegittimità della richiesta del canone demaniale per l’anno 2020 e per i precedenti anni dal 2018 al 2019, posto che si sarebbe dovuta operare la riduzione del 50% ai sensi della legge 296/2006, con condanna alla restituzione di tutte le somme indebitamente corrisposte in eccedenza rispetto al dovuto”.

15.2. Di talché, la sentenza del giudice ordinario si è già pronunciata con riguardo (anche) ai canoni in contestazione nell’odierno giudizio e in relazione alle stesse censure articolate con il ricorso introduttivo e con l’impugnativa per motivi aggiunti (vi è, in altri termini, identità di petitum e causa petendi ).

15.3. Sul punto, le contrarie argomentazioni difensive offerte dalla parte ricorrente non colgono nel segno.

15.3.1. In primo luogo, non rileva quanto prospettato dalla società, secondo cui l’oggetto dei due giudizi sarebbe diverso “se solo si constata come nel ricorso per motivi aggiunti sia stato richiesto l’accertamento del diritto alla riduzione del canone al 50% per danni derivanti da eventi eccezionali che hanno distrutto l’area in concessione che non sono stati oggetto di domanda dinanzi al Giudice Ordinario, o comunque sono stati posti sotto il profilo dell’errore di applicazione e di calcolo. Da un lato, dunque, l’accertamento al diritto alla riduzione (o alla conclusione dello stesso) dall’altro la richiesta di riduzione del canone al 50% sulla base della perizia di parte prodotta in sede civile” (p. 4, repl.). Invero, al di là delle diversità riconducibili alla distinta struttura dei due processi, ciò che rileva è che il Tribunale di Roma ha espressamente esaminato la predetta pretesa alla riduzione del canone e l’ha ritenuta destituita di fondamento, ritenendo che non si trattasse di un evento eccezionale e che, in ogni caso, non era stata dimostrata un’incidenza significativa né sull’utilizzazione del bene né sui ricavi (pp. 13-14 sent. cit.).

15.3.2. In secondo luogo, è ininfluente che “l’accertamento della conclusione del procedimento amministrativo rispetto alla sanatoria del canone ex art. 100. D.L. n. 104/2020” non sarebbe stato chiesto al giudice ordinario (p. 4, repl.), giacché nel presente giudizio nessuna domanda è stata al riguardo proposta; invero, la questione è stata introdotta dalla società, peraltro per la prima volta con la memoria depositata in vista dell’udienza di discussione, soltanto come fatto asseritamente dimostrativo della prospettata cessazione della materia del contendere relativamente ai canoni pertinenziali.

15.3.3. In terzo luogo, la portata preclusiva della pronuncia del giudice ordinario non può essere filtrata al lume del riparto di giurisdizione tra i due plessi, nel senso auspicato dalla società. Il Tribunale di Roma ha invero disatteso l’eccezione sollevata sul punto dalle amministrazioni, ritenendo che sulle domande proposte dalla società (sopra riportate) sussistesse la giurisdizione del giudice ordinario. Accertata, per tutte le ragioni sin qui esposte, l’identità di petitum e di causa petendi tra i due giudizi, non rileva se la decisione sulla questione di giurisdizione sia o meno da condividere, giacché “le sentenze di altri giudici sono suscettibili di acquistare autorità di giudicato esterno in tema di giurisdizione, e di spiegare i loro effetti anche al di fuori del processo nel quale siano state adottate, quando la decisione, sia pure implicita, sulla giurisdizione si rapporti, ad essa collegandosi, con la statuizione di merito” (Cons. Stato, sez. III, 13 aprile 2023, n. 3754, che richiama Cass. civ., sez. un., 21 luglio 2015, n. 15208; id., 10 agosto 2005, n. 16779; id., 19 novembre 1999, n. 802; id., 5 febbraio 1999, n. 45).

16. A questo punto si impone l’esame di un’ulteriore questione, ossia se il tema della determinazione dei canoni con riguardo al profilo dell’alta valenza turistica sia anch’esso coperto dal giudicato.

16.1. In proposito, la sentenza resa dal giudice ordinario contiene una espressa statuizione, là dove si legge che: “per la quantificazione del canone non ha incidenza sulla presente controversia la sentenza del Consiglio di Stato Sez. VII, n. 129 del 4.1.2023, la quale non ha annullato ‘erga omnes’ la deliberazione n. 5 del 26.11.2015 di Roma Capitale, relativa a concessione di area ad alta valenza turistica (categoria A), e la nuova scheda di analisi del territorio del Municipio X di Roma Capitale, ma si è limitata a disporre la rinnovazione dell’istruttoria in relazione allo specifico caso concreto sottoposto al suo esame, e lo stesso è da dirsi per la sentenza del Consiglio di Stato, Sez. VII, dell’1.3.2023, n. 2137” (p. 14, sent. cit.).

16.2. Se ne desume che la questione è stata espressamente sottoposta al giudice ordinario e che questi si è pronunciato sulla pretesa, disattendendola per le ragioni appena riportate.

16.3. Sennonché, anche a volere ritenere che si tratti di un’osservazione incidenter tantum , estranea all’ambito oggettivo del giudicato, la questione in esame non è comunque decidibile nel merito nell’odierno giudizio per le ragioni che seguono.

17. Invero, giova osservare che, come eccepito da Roma Capitale, nessuno dei motivi articolati con il ricorso introduttivo o con l’impugnativa per motivi aggiunti concerne l’invalidità derivata degli ordini di introito per l’illegittimità della delibera con cui l’amministrazione ha attribuito al litorale di Ostia la classificazione di “alta valenza turistica" (deliberazione n. 5 del 26 novembre 2015, annullata da Cons. Stato, sent. 129/2023 cit.).

17.1. La questione, dunque, è estranea al thema decidendum per come cristallizzato dalle censure e dalle domande formulate dalla parte ricorrente con le impugnative proposte, non essendo invece consentito dedurre nuove ragioni a sostegno delle domande già articolate con le memorie ex art. 73, co. 1, c.p.a. (peraltro non notificate, e dunque neppure ipoteticamente convertibili in motivi aggiunti; ex plur. Cons. Stato, sez. V, 13.2.2025, n. 1215, secondo cui “[v]a ribadito che è inammissibile il motivo di ricorso dedotto in memoria non notificata alla controparte, che non sia ricollegabile ad argomentazioni espresse nell'atto introduttivo del giudizio e che introduce nuovi elementi di valutazione in origine non indicati, con conseguente violazione sia del termine decadenziale prescritto per l'impugnazione degli atti amministrativi, sia del principio del contraddittorio, atteso che la memoria difensiva non può ampliare il thema decidendum , ma ha il solo compito di offrire una illustrazione esplicativa dei motivi di gravame già dedotti con il ricorso.

Nel caso di specie, è pacifico che tale memoria non è neppur stata in alcun modo notificata dagli allora ricorrenti alle altre parti in causa, a valere in ipotesi quale motivo aggiunto: ne discende, per giurisprudenza costante, l'irricevibilità di tale motivo di impugnazione […]”)

17.2. Ciò consente di rilevare l’errore di prospettiva da cui muove l’odierna ricorrente, che, nei propri scritti difensivi, ha più volte richiamato l’efficacia erga omnes del giudicato di annullamento della predetta deliberazione.

17.2.1. Invero, se si accedesse all’esame di un motivo proposto irritualmente, si verificherebbe una lesione del contraddittorio; e qualora si consentisse alla parte di avvalersi di una ragione di illegittimità non tempestivamente dedotta, si verificherebbe una violazione frontale del termine di decadenza cui è sottoposta l’azione di annullamento: termine che è riferito a tutti i possibili motivi di invalidità, in quanto fatti genetici considerati dalla legge, quoad effectum , come costitutivi del medesimo ed unico diritto alla caducazione dell’atto annullabile (Cons. Stato, Ad. plen., 27 aprile 2015, n. 5, par. 6). In altri termini, per tutti gli aspetti non lambiti dai motivi di ricorso, l’atto amministrativo diviene inoppugnabile e il rapporto, in relazione a quei profili, deve ritenersi esaurito (sull’impossibilità di invocare l’efficacia ultra partes del giudicato in caso di maturazione del termine di decadenza, v. Cons. Stato, Ad. plen., 20.12.2017, n. 11).

17.2.2. In ogni caso, ciò che la parte invoca nel presente giudizio non è neppure il solo effetto caducatorio della sentenza di annullamento (ossia l’espunzione ex tunc dal traffico giuridico della deliberazione sull’alta valenza turistica, non impugnata nel caso che occupa), bensì l’effetto conformativo di quella pronuncia, nel senso che la società pretende un riesame degli ordini di introito gravati (peraltro, giova ribadirlo, per motivi diversi da quelli dedotti) alla luce dei vincoli pro futuro derivati in capo all’amministrazione dalla sentenza di annullamento. Sennonché, per giurisprudenza consolidata, le eccezionali ipotesi di estensione dei limiti soggettivi del giudicato riguardano esclusivamente l’effetto caducatorio e non gli ulteriori effetti del giudicato amministrativo di accertamento della pretesa, ordinatori e conformativi (Cons. Stato, Ad. plen., 27.2.2019, n. 5).

17.2.3. Né risulta pertinente la giurisprudenza citata dalla parte ricorrente nei propri scritti difensivi, in quanto trattasi di pronunce rese con riguardo a casi in cui il tema dell’alta valenza turistica era stato, per l’appunto, ritualmente dedotto con uno specifico motivo di ricorso.

18. In conclusione, il ricorso introduttivo e quello per motivi aggiunti devono essere dichiarati, nei sensi di quanto sopra precisato, in parte improcedibili e in parte irricevibili.

19. La novità delle questioni esaminate giustifica l’integrale compensazione tra le parti delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio (Sezione Quinta Ter ), definitivamente pronunciando sul ricorso introduttivo e sul ricorso per motivi aggiunti, li dichiara, nei sensi di cui in motivazione, in parte improcedibili e in parte irricevibili.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 25 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Anna Maria Verlengia, Presidente FF

Annalisa Tricarico, Referendario

Pierluigi Tonnara, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Pierluigi Tonnara	Anna Maria Verlengia

IL SEGRETARIO