Pubblicato il 23/06/2025

N. 01170/2025 REG.PROV.COLL.

N. 02117/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di NO (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2117 del 2024, proposto da
Svas Biosana S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Rosa Settembre, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Azienda ospedaliera di rilievo nazionale San Giuseppe Moscati di Avellino, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Lydia D'Amore, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

1. Del provvedimento AOM-0033064-2024 del 11.11.2024 avente ad oggetto “Nota p.e.c. acquisita al prot. AOM -0021172/2024 del 15.07.2024 avente ad oggetto “adeguamento prezzi contratti ad esecuzione periodica o continuativa relativi a servizi/forniture a seguito di Procedura aperta per l’affidamento di servizi di supporto alle attività sanitarie svolte presso l’AORN MOSCATI” Delibera 834/2015”, notificato a mezzo p.e.c. in data 11.11.2024, con cui il Direttore U.O.C. Acquisizione Beni e Servizi deliberava il mancato accoglimento dell’istanza ex art. 115 D.lgs. 163/2006 presentata dalla Svas Biosana S.p.A. il 15.07.2024 come segue “l’istanza formulata, tra l’altro “a consuntivo”, non può trovare accoglimento in primis per inammissibilità della stessa in assenza di comprovate circostanze eccezionali ed imprevedibili che abbiano inciso sull’equilibrio contrattuale ed in subordine per la improcedibilità di una istruttoria relativa a pretese revisionali di compensi che sono oggetto di un contenzioso in essere”, nonché di tutti gli atti e/o provvedimenti richiamati e/o allegati al predetto provvedimento, ivi inclusi gli atti istruttori, in quanto lesivi degli interessi della ricorrente;

2. del provvedimento prot. n. AOM 0023804-2024 del 12.08.2024 avente ad oggetto “Nota p.e.c. acquisita al prot. AOM -0021172/2024 del 15.07.2024 avente ad oggetto “adeguamento prezzi contratti ad esecuzione periodica o continuativa relativi a servizi/forniture a seguito di Procedura aperta per l’affidamento di servizi di supporto alle attività sanitarie svolte presso l’AORN MOSCATI” Delibera 834/2015” notificato a mezzo p.e.c. in data 12.08.2024 con il quale si comunicava l’avvio del procedimento amministrativo ex art 7 L. 241/90, nonché di tutti gli atti e/o provvedimenti richiamati e/o allegati al predetto provvedimento, ivi inclusi gli atti istruttori, se ed in quanto lesivi degli interessi della ricorrente;

NONCHE’ PER L’ ACCERTAMENTO

della fondatezza della pretesa al compenso revisionale ex art 115 D.LGS 163/2006 e s.m.i. e relativa quantificazione in relazione all’appalto ad esecuzione periodica o continuativa relativo alla procedura aperta per l’affidamento del Servizio di Supporto alle attività sanitarie di cui alla esecuzione d’urgenza giusta Delibera 834 del 02.12.2015, Delibera 399 del 15.09.2016 e successive proroghe, con conseguente quantificazione.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della AORN San Giuseppe Moscati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 giugno 2025 il dott. Antonio Andolfi e uditi per le parti i difensori Settembre Rosa e D'Amore Lydia;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:

FATTO

Con ricorso notificato all’Azienda ospedaliera resistente il 10 dicembre 2024 e depositato il 19 dicembre 2024, l’impresa ricorrente impugna il provvedimento dell’11 novembre 2024, notificato in pari data, con cui è stata respinta l’istanza presentata dalla società ricorrente il 15 luglio 2024 per l’adeguamento dei prezzi relativi ad un contratto ad esecuzione periodica o continuativa, per servizi forniti a seguito di una procedura di affidamento di servizi di supporto alle attività sanitarie presso l’Azienda ospedaliera di rilievo nazionale. La ricorrente chiede inoltre l’accertamento della fondatezza della pretesa alla revisione dei prezzi, in base all’articolo 115 del decreto legislativo 163 del 2006, con relativa quantificazione.

L’Azienda ospedaliera si costituisce in giudizio il 30 dicembre 2024 ed eccepisce l’infondatezza del ricorso.

Il contraddittorio tra le parti si svolge ritualmente e la causa è trattata, nel merito, all’udienza pubblica del 18 giugno 2025, venendo in decisione.

DIRITTO

Con il provvedimento impugnato, l’Azienda ospedaliera resistente ha dichiarato di non poter accogliere l’istanza presentata dalla ricorrente per la revisione dei prezzi, in base all’articolo 115 del decreto legislativo 163 del 2006, in relazione ad un contratto per l’affidamento di servizi di supporto alle attività sanitarie, aggiudicato il 29 ottobre 2015, affidato in via di urgenza il 2 dicembre 2015 prima della sottoscrizione del contratto, intervenuta il 19 ottobre 2017, per la durata di due anni. Il contratto è stato, pacificamente, prorogato alla scadenza con successivi provvedimenti, fino alla data del 15 luglio 2023, quando l’esecuzione del contratto è definitivamente terminata.

L’atto negativo impugnato è motivato con la considerazione che l’istanza sarebbe inammissibile, in assenza di comprovate circostanze eccezionali e imprevedibili che abbiano inciso sull’equilibrio contrattuale; inoltre l’istanza sarebbe improcedibile per pretese di revisione di compensi oggetto di contenzioso.

Con il primo motivo di impugnazione, parte ricorrente deduce la violazione dell’obbligo di previa comunicazione del preavviso di rigetto, di cui all’articolo 10 bis della legge sul procedimento amministrativo.

Il motivo è assorbito dall’esame dei successivi motivi di impugnazione, di natura sostanziale.

Con il secondo motivo, la ricorrente censura l’atto impugnato per violazione di legge ed eccesso di potere. Ad avviso della ricorrente, la norma sulla revisione prezzi recata dall’articolo 115 del decreto legislativo 163 del 2006 sarebbe imperativa e automatica, obbligando la pubblica amministrazione ad espletare una adeguata istruttoria per la verifica della congruità del corrispettivo contrattuale. Irragionevolmente sarebbero state negate circostanze eccezionali e imprevedibili con riferimento all’adeguamento di un’offerta economica formulata nel 2015, ignorando gli effetti della pandemia e della guerra in corso in Europa. L’asserita improcedibilità dell’istanza per contenzioso in essere sarebbe generica e incomprensibile.

La parte pubblica resistente eccepisce preliminarmente la parziale prescrizione del credito e il mancato assolvimento, da parte della ricorrente, dell’onere della prova dell’esistenza di circostanze eccezionali e imprevedibili che avrebbero alterato l’equilibrio contrattuale. L’adeguamento automatico del corrispettivo contrattuale all’aumento dei costi di produzione non sarebbe conforme all’interesse pubblico, costituzionalmente protetto.

A giudizio del Collegio, premesso che è opportuno rinviare l’esame dell’eccezione di prescrizione allo scrutinio del successivo motivo di ricorso, con cui si chiede l’accertamento della fondatezza della pretesa e la quantificazione della stessa, il primo motivo di impugnazione del diniego di revisione prezzi è fondato.

È pacifico che l’esecuzione del contratto è disciplinata, quanto all’applicabilità dell’istituto della revisione dei prezzi, dall’articolo 115 del codice dei contratti pubblici approvato con decreto legislativo 163 del 2006, trattandosi di appalto bandito e aggiudicato prima dell’entrata in vigore del codice dei contratti pubblici approvato con decreto legislativo numero 50 del 2016.

L’articolo 115 del codice del 2006, abrogato ma applicabile alla fattispecie controversa, disponeva che tutti i contratti ad esecuzione periodica o continuativa, relativi a servizi o forniture, dovessero recare una clausola di revisione periodica del prezzo.

La duplice funzione dell’istituto della revisione dei prezzi è stata chiarita dalla giurisprudenza. Da un lato, di tutela dell'esigenza dell'amministrazione di evitare che il corrispettivo del contratto di durata subisca aumenti incontrollati nel corso del tempo tali da sconvolgere il quadro finanziario sulla cui base è avvenuta la stipulazione del contratto; dall'altro, di tutela dell'interesse dell'impresa a non subire l'alterazione dell'equilibrio contrattuale conseguente alle modifiche dei costi che si verifichino durante l'arco del rapporto e che potrebbero indurla ad una surrettizia riduzione degli standard qualitativi delle prestazioni (T.A.R. Campania, Napoli, Sez. VIII, 05/05/2025, n. 3549).

In sostanza, la revisione di natura pubblicistica di cui all'art. 115 del D.lgs. n. 163/2006 trova una specifica “ratio” nell'esigenza di salvaguardare l'interesse pubblico a che le prestazioni di beni e servizi alle pubbliche amministrazioni non siano esposte col tempo al rischio di una diminuzione qualitativa, a causa dell'eccessiva onerosità sopravvenuta delle prestazioni stesse, incidente sulla percentuale di utile considerata in sede di formulazione dell'offerta e della conseguente incapacità del fornitore di farvi compiutamente fronte e di evitare che il corrispettivo del contratto di durata subisca aumenti incontrollati nel corso del tempo tali da sconvolgere il quadro finanziario sulla cui base è avvenuta la stipulazione del contratto. Al contempo la disciplina è posta a tutela dell'interesse dell'impresa a non subire l'alterazione dell'equilibrio contrattuale conseguente alle modifiche dei costi sopraggiunte durante l'arco del rapporto e che potrebbero indurla ad una surrettizia riduzione degli standard qualitativi delle prestazioni (Cons. Stato, Sez. V, 21/05/2024, n. 4513).

Il contratto di cui si tratta, inizialmente aggiudicato per la durata di due anni a decorrere dal 9 dicembre 2015, è stato prorogato più volte, di biennio in biennio, fino al 15 luglio 2023.

È importante sottolineare che si è trattato di proroghe e non di successivi rinnovati affidamenti del servizio, perché la clausola di revisione periodica dei prezzi, prevista dall'art. 115 del D.lgs. n. 163 del 2006, opera solamente in caso di mera proroga del contratto e non anche in caso di rinnovo dello stesso. In presenza di una nuova negoziazione tra le parti, ancorché con identiche condizioni contrattuali, si dà luogo a nuovi ed autonomi rapporti giuridici che escludono l'automatica applicazione della clausola di revisione dei prezzi (Cons. Stato, Sez. V, 03/01/2025, n. 23).

Premesso tutto questo, si ritiene, aderendo al costante orientamento della giurisprudenza, che, a differenza di quanto stabilito dalla legge per i contratti pubblici regolati dal D.lgs. 18 aprile 2016, n. 50 (per i quali la revisione dei prezzi è consentita alle sole condizioni indicate dall'art. 106, comma 1, lett. a), vale a dire se prevista "nei documenti di gara iniziali in clausole chiare, precise e inequivocabili" e sempre che non alteri la natura generale del contratto) il precedente regime in materia, quello definito dal previgente articolo 115 del D.lgs. 12 aprile 2006, n. 163, rendeva invece obbligatoria l'inserzione della clausola di variazione/adeguamento dei prezzi (T.A.R. Campania, Napoli, Sez. VIII, 05/05/2025, n. 3549).

L'art. 115 del D.lgs. n. 163/2006 è norma imperativa, destinata, come tale, ad operare anche in assenza di specifica pattuizione tra le parti ovvero in presenza di pattuizioni con essa contrastanti nell'ambito dei contratti pubblici di servizi e forniture ad esecuzione periodica o continuativa, sicché sussiste sempre il diritto dell'appaltatore alla liquidazione del maggior compenso derivante dalla revisione dei prezzi del contratto per il periodo di originaria durata eccedente il primo anno, calcolato utilizzando l'indice medio del paniere di variazione dei prezzi per le famiglie di operai e impiegati (c.d. indice FOI) mensilmente pubblicato dall'ST, previa sostituzione automatica ex artt. 1339 c.c. di ogni difforme clausola contrattuale con il citato art. 115 del D.lgs. n. 163/2006 (T.A.R. Sicilia, Catania, Sez. II, 17/08/2023, n. 2544).

Ne deriva l’infondatezza delle eccezioni di parte pubblica sull’omesso assolvimento, da parte della ricorrente, dell’onere della prova di eventuali circostanze eccezionali e imprevedibili che abbiano alterato l’equilibrio contrattuale. La mancata previsione nel contratto di appalto di una clausola di revisione periodica del prezzo, in presenza di plurime proroghe del contratto, avrebbe dovuto obbligare la pubblica amministrazione appaltante ad applicare l’istituto della revisione del prezzo, esaminando positivamente l’istanza dell’impresa appaltatrice.

Il diniego impugnato, quindi, è illegittimo, essendo oltretutto irrilevante il generico riferimento ad un contenzioso in essere che renderebbe improcedibile l’istanza di revisione dei prezzi.

Con il terzo motivo di ricorso, l’impresa ricorrente chiede l’accertamento della fondatezza della pretesa al compenso per revisione dei prezzi, ai sensi dell’articolo 115 del codice dei contratti 163 del 2006, con la quantificazione dello stesso in base all’indice di variazione dei prezzi per le famiglie di operai e impiegati, mensilmente pubblicato dall’Istat. Al riguardo parte ricorrente allega un prospetto di calcolo, nel quale suggerisce un importo complessivo pari ad euro 337.191,92.

La pubblica amministrazione resistente eccepisce innanzitutto, come si è già visto, la parziale prescrizione del credito, invocando la prescrizione quinquennale per le prestazioni che devono essere rese in modo periodico. Quanto all’indice medio del paniere di variazione dei prezzi per le famiglie di operai e impiegati, pur riconoscendo l’applicabilità di tale indice, la resistente evidenzia che esso costituirebbe il limite massimo per la revisione del compenso. Il prospetto allegato dalla ricorrente conterrebbe un calcolo sulla base di elementi non meglio specificati e quindi inattendibili.

L’eccezione di prescrizione deve essere respinta.

In linea di principio, si concorda sulla considerazione che il diritto alla revisione dei prezzi soggiace alla prescrizione quinquennale, atteso che esso non è altro che il diritto a un diverso e più vantaggioso calcolo del quantum spettante al prestatore del servizio; pertanto esso si prescrive, per ciascun rateo del corrispettivo contrattuale, a decorrere dal termine di pagamento del rateo, se questo non venga pagato, ovvero del diritto all'integrazione, se il rateo venga pagato in un rapporto inferiore a quello contrattualmente dovuto e poiché il diritto al pagamento dei singoli ratei è soggetto a prescrizione quinquennale, questo è il termine da applicare anche al diritto di chiederne la revisione (T.A.R. Campania, Napoli, Sez. VIII, 05/05/2025, n. 3549).

Nel caso di specie, tuttavia, il termine di prescrizione quinquennale è stato interrotto da un atto di formale costituzione in mora, ex articolo 1219 del codice civile, notificato dalla ricorrente all’Azienda ospedaliera resistente a mezzo posta elettronica certificata il 7 ottobre 2019, con il quale si chiedeva espressamente di determinare le somme dovute ai sensi dell’articolo 115 del decreto legislativo 163 del 2006, concludendo la procedura nei termini di legge, con contestuale liquidazione e pagamento del dovuto.

Il termine di prescrizione quinquennale, già interrotto, quindi, il 7 ottobre 2019, ha ripreso a decorrere per essere interrotto nuovamente e definitivamente con l’istanza presentata il 15 luglio 2024, che ha dato luogo al contenzioso in esame.

Sulla ammissibilità della domanda di accertamento della fondatezza della pretesa alla revisione dei prezzi, si ritiene che l'ambito della giurisdizione esclusiva in materia di revisione dei prezzi nei contratti di appalto pubblico ha definitivamente assunto, in ragione del concorso di situazioni di interesse legittimo e di diritto soggettivo, una portata ampia e generale, includendo ogni controversia concernente la revisione dei prezzi di un contratto di appalto, compreso il profilo del quantum debeatur, con definitivo superamento di quel tradizionale orientamento interpretativo secondo il quale al giudice amministrativo spettavano le sole controversie relative all'an della pretesa alla revisione del prezzo, mentre competevano al giudice ordinario le questioni inerenti alla quantificazione del compenso ( T.A.R. Lazio, Roma, Sez. II, 31/07/2023, n. 12910).

Nel merito, si deve considerare che l'autentico significato precettivo dell'art. 115 del D.lgs. n. 163/2006 risiede proprio nell'ancorare la revisione del prezzo ad indici parametrici capaci di riflettere l'andamento dei prezzi dei fattori della produzione incidenti sulla percentuale di utile considerata in sede di formulazione dell'offerta, senza dover necessariamente esprimere fedelmente la situazione dell'operatore economico interessato, fermo restando l'obbligo della stazione appaltante di verificare in sede di revisione, attraverso lo svolgimento di un'idonea istruttoria, che l'indice prescelto sia effettivamente in grado di mantenere l'equilibrio economico instaurato tra le parti all'atto della stipulazione del contratto entro una ragionevole oscillazione, considerando tutti gli eventi imprevisti ed imprevedibili all'atto della sottoscrizione (T.A.R. Lazio, Roma, Sez. II, 31/07/2023, n. 12902).

In pratica, la revisione dei prezzi non concede al contraente la possibilità di rinegoziare il corrispettivo per compensare gli aumenti dei costi a suo carico, ma solo di conseguire rimodulazioni agganciate alla rilevazione degli aumenti medi dei prezzi di beni e dei servizi, cosicché solo in via eccezionale è possibile il ricorso a differenti parametri, ma nella ricorrenza di evenienze impreviste e imprevedibili, insussistenti all'atto della sottoscrizione del contratto e delle quali non era prevedibile l'avveramento (T.A.R. Lazio, Roma, Sez. II, 31/07/2023, n. 12902).

Quindi, con riferimento al quantum revisionale, il meccanismo legale di aggiornamento del canone degli appalti pubblici di servizi e delle pubbliche forniture prevede che la revisione venga operata a seguito di una istruttoria condotta dai dirigenti responsabili della acquisizione dei beni e servizi sulla base dei dati rilevati e pubblicati semestralmente dall'ST sull'andamento dei prezzi dei principali beni e servizi acquisiti dalle amministrazioni appaltanti. A fronte della mancata pubblicazione di tali dati da parte dell'ST, l'adeguamento dei corrispettivi deve essere calcolato utilizzando l'indice medio del paniere di variazione dei prezzi per le famiglie di operai e impiegati (T.A.R. Campania, Napoli, Sez. VI, 28/09/2023, n. 5286).

Infatti, ai sensi dell'art. 115 del d.lgs. n. 163/2006, "la revisione (dei prezzi) viene operata sulla base di una istruttoria condotta dai dirigenti responsabili dell'acquisizione di beni e servizi sulla base dei dati di cui all'articolo 7, comma 4, lett. c, e comma 5".

Peraltro, è noto che le disposizioni del previgente art. 6 della l. n. 537/1993 non sono state mai completamente attuate, perché non ha concretamente funzionato il meccanismo di rilevazione del costo dei beni e servizi previsto dalla legge; in sostituzione di esso, la giurisprudenza ha, costantemente, ritenuto di poter applicare il c.d. indice F.O.I. fissato dall'ST (cfr. Cons. Stato n. 3373/2003; n. 2461/2002; n. 4801/2002).

In conclusione, con riferimento al “quantum” revisionale, il meccanismo legale di aggiornamento del canone degli appalti pubblici di servizi e forniture prevede che la revisione venga operata a seguito di una istruttoria condotta dai dirigenti responsabili della acquisizione dei beni e servizi sulla base dei dati rilevati e pubblicati semestralmente dall'ST sull'andamento dei prezzi dei principali beni e servizi acquisiti dalle amministrazioni appaltanti, ma l'insegnamento giurisprudenziale consolidato ha chiarito che - a fronte della mancata pubblicazione di tali dati da parte dell'ST - l'adeguamento dei corrispettivi debba essere calcolato utilizzando l'indice (medio del paniere) di variazione dei prezzi per le famiglie di operai e impiegati (c.d. indice F.O.I.) mensilmente pubblicato dal medesimo ST (cfr., ex multis, Cons. Stato, n. 2461/2002).

Il ricorso, quindi, va accolto, con l’annullamento del provvedimento negativo impugnato.

Pure va accolta, per quanto di ragione, la domanda dell’impresa ricorrente per l’accertamento della pretesa al compenso revisionale ex 115 del d.lgs. n. 163/2006.

Detto compenso revisionale andrà determinato dall'amministrazione resistente secondo i predetti principi di diritto, in esito al procedimento amministrativo prescritto dalla legge.

Le spese processuali seguono la soccombenza, nella misura liquidata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania sezione staccata di NO (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato e accerta la fondatezza della pretesa sostanziale dedotta, nei sensi in motivazione.

Condanna la pubblica amministrazione resistente al pagamento, in favore della ricorrente, delle spese processuali, liquidate in euro 1500,00 oltre accessori dovuti per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in NO nella camera di consiglio del giorno 18 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Salvatore Mezzacapo, Presidente

Antonio Andolfi, Consigliere, Estensore

Raffaele Esposito, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Antonio Andolfi	Salvatore Mezzacapo

IL SEGRETARIO