Pubblicato il 05/05/2025

N. 03549/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01034/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Ottava)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1034 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Dhi di Nardi Holding Industriale S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Antonella Mascolo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Pontelatone, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Carmela De Franciscis, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

per l’accertamento, ex artt. 31, comma 1 e 117 c.p.a.,

dell'illegittimità del silenzio serbato dal Comune di Pontelatone rispetto all'istanza della DHI del 17.4.2023 (doc. 1) di adeguamento del canone ex art. 115 del D.Lgs. n. 163/2006 e del conseguente riconoscimento del compenso revisionale maturato dalla Società nell'esecuzione dei contratti rep. n. 6 del 6.10.2010 e n. 1 del 13.1.2017.

nonché, per la condanna

dell'Amministrazione resistente a pronunciarsi sull'istanza proposta dalla Società ricorrente in data 17.4.2023, mediante adozione di un provvedimento espresso entro il termine di 30 giorni ovvero nel diverso termine che il Tribunale riterrà di giustizia;

nonché, per la nomina

di un Commissario ad acta in caso di perdurante inerzia del Comune resistente;

per quanto riguarda i motivi aggiunti:

per l’annullamento della nota prot. n. 1281 del 20.3.2024 con cui il Comune di Pontelatone ha negato alla DHI l'adeguamento del canone ex art. 115 del d.lgs. n. 163/2006;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Pontelatone;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 aprile 2025 la dott.ssa Paola Palmarini e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con il ricorso introduttivo in epigrafe la ricorrente DHI di Nardi Holding Industriale s.p.a. (d’ora in avanti DHI) ha dedotto l’illegittimità del silenzio serbato dal Comune di Pontelatone sulla sua istanza del 17 aprile 2023 <<di adeguamento del canone ex art. 115 del d.lg. n. 163/2006 e del conseguente riconoscimento del compenso revisionale maturato dalla società nell’esecuzione dei contratti rep. n. 6 del 6 ottobre 2010 e n. 1 del 13 gennaio 2017>>.

Premette la ricorrente che:

- con contratto rep. n. 6 del 6 ottobre 2010 il Comune di Pontelatone le affidava il servizio di igiene urbana nel territorio comunale per la durata di un anno, per un canone di servizio pari a euro 89.120,85 (oltre IVA), destinato ad incrementarsi del 20% a partire dalla data di attivazione del servizio di raccolta separata dell’umido, così come previsti dall’art. 13, lett. b) del capitolato tecnico;

- con varie determine dirigenziali la durata del contratto originario veniva prorogato sino all’11 ottobre 2016;

- successivamente, con contratto rep. n. 1 del 13 gennaio 2017 il Comune le affidava nuovamente il servizio in questione per la durata di 22 mesi per un canone di servizio complessivamente pari a euro 284.204,48;

- la durata di tale ultimo contratto veniva prorogata con varie determine dirigenziali fino all’11 gennaio 2019;

- in corso di esecuzione dei predetti contratti la DHI richiedeva (senza esito) la revisione del canone d’appalto ai sensi e per gli effetti dell’art. 115 del d.lg. n. 163/2006 (note del 27 dicembre 2011, 25 novembre 2013, 28 ottobre 2015, 2 dicembre 2016, 6 febbraio 2017, 6 dicembre 2018, 12 agosto 2019);

- da ultimo, con nota del 17 aprile 2023 chiedeva il riconoscimento delle spettanze maturate per le annualità dal 2012 al 2019 a titolo di compenso revisionale in esecuzione dei contratti del 6 ottobre 2010 e del 13 gennaio 2017.

Non avendo ottenuto riscontro ha adito il T.A.R. per accertare l’illegittimità del silenzio serbato dal Comune di Pontelatone.

Si è costituito per resistere il Comune intimato.

Con ricorso per motivi aggiunti la ricorrente ha impugnato, deducendone l’illegittimità sotto vari profili, il provvedimento del 20 marzo 2024 con il quale il Comune ha negato la revisione del canone.

Con memoria successivamente depositata la difesa comunale ha eccepito in rito l’inammissibilità del gravame per difetto di giurisdizione relativamente alle somme richieste per il contratto sottoscritto nel 2017 in ragione della presenza di una clausola derogatoria in questo senso (ossia in favore del giudice ordinario) e, in quanto, si tratterebbe di mere rinegoziazioni del contratto; in subordine, nel merito, ha eccepito l’intervenuta prescrizione per parte delle somme richieste.

Con varie memorie le parti hanno insistito nelle rispettive posizioni.

Alla pubblica udienza del 17 aprile 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

Preliminarmente, in rito, la difesa comunale ha eccepito il difetto di giurisdizione del Giudice adito in quanto l’art. 21 del contratto sottoscritto nel 2017 avrebbe individuato come foro competente a dirimere le eventuali controversie insorte tra le parti il Tribunale di Santa Maria Capua Vetere (ossia il giudice ordinario).

L’eccezione è destituita di fondamento.

In disparte la circostanza che il citato art. 21 ha devoluto le “le vertenze che avessero a sorgere” tra le parti alla “competente autorità giudiziaria” individuando solo quale foro competente per territorio il Tribunale di Santa Maria Capua Vetere, la giurisdizione (come evidenziato anche dalla difesa della ricorrente) è materia riservata alla legge e non è derogabile dalle parti.

Sempre in punto di giurisdizione la difesa comunale ritiene sussistente la giurisdizione del giudice ordinario in quanto la domanda della ricorrente riguarderebbe rinegoziazioni del contratto del 2017; sul punto è agevole replicare che la ricorrente invoca la revisione del canone sul presupposto che si tratti del medesimo contratto prorogato con conseguente giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

Al riguardo occorre, comunque, date conto della questione della giurisdizione in materia di revisione dei prezzi che è stata di recente ascritta alla giurisdizione del G.O. sebbene l’art. 133 co. 1 lett. e n. 2 del c.p.a. la affidi alla giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo. Il dibattito è riportato, fra le altre dalla sentenza del T.A.R. del Lazio n. 2827/2023 che, nel richiamare i più recenti arresti delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, adotta la tesi secondo cui: «nelle controversie relative alla clausola di revisione del prezzo negli appalti di opere e servizi pubblici, la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, in conformità alla previsione di cui al D.Lgs. n. 104 del 2010, art. 133, comma 1, lett. e), n. 2), sussiste nell’ipotesi in cui il contenuto della clausola implichi la permanenza di una posizione di potere in capo alla P.A. committente, attribuendo a quest’ultima uno spettro di valutazione discrezionale nel disporre la revisione, mentre, nella contraria ipotesi in cui la clausola individui puntualmente e compiutamente un obbligo della parte pubblica del contratto, deve riconoscersi la corrispondenza di tale obbligo ad un diritto soggettivo dell’appaltatore, il quale fa valere una mera pretesa di adempimento contrattuale, come tale ricadente nell’ambito della giurisdizione ordinaria (Cass. civ., SS.UU., ord. 22 novembre 2021, n. 35952)».

Nella fattispecie, tuttavia, la ricorrente invoca l’avvio dell’istruttoria prevista dall’art. 115 del d.lg. n. 163/2006 ai fini dell’esercizio del potere autoritativo volto al riconoscimento del proprio diritto alla revisione dei prezzi con conseguente radicamento, ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. e), n. 2) c.p.a., della giurisdizione esclusiva (cfr. da ultimo in questo senso C.d.S. n. 489/2025).

Nel merito il ricorso è infondato e, pertanto, deve essere respinto.

Come esposto in fatto la ricorrente ha chiesto con la nota del 17 aprile 2023 l’adeguamento del canone in relazione a due diversi contratti di appalto relativi al servizio di igiene urbana svolto nel territorio comunale: 1) quello sottoscritto in data 11 ottobre 2010 e, in virtù di varie proroghe durato fino all’11 ottobre 2016; 2) quello sottoscritto in data 13 gennaio 2017 e avente durata dall’11 novembre 2016 all’11 settembre 2018 ma prorogato con varie determine dirigenziali fino all’11 gennaio 2019.

Relativamente al primo contratto risulta fondata l’eccezione di prescrizione sollevata dalla difesa comunale.

Va, al riguardo, premesso che, il primo dei due contratti ricade sotto la disciplina dell’art. 115 del d.lg. n. 163/2006 (rubricato adeguamenti dei prezzi), vigente all’epoca della sua sottoscrizione il quale disponeva che “Tutti i contratti ad esecuzione periodica o continuativa relativi a servizi o forniture debbono recare una clausola di revisione periodica del prezzo. La revisione viene operata sulla base di una istruttoria condotta dai dirigenti responsabili dell'acquisizione di beni e servizi sulla base dei dati di cui all'articolo 7, comma 4, lettera c) e comma 5”.

Nell’elaborazione giurisprudenziale si è sottolineato che la revisione dei prezzi ha una duplice funzione: da un lato, di tutela dell'esigenza dell'amministrazione di evitare che il corrispettivo del contratto di durata subisca aumenti incontrollati nel corso del tempo tali da sconvolgere il quadro finanziario sulla cui base è avvenuta la stipulazione del contratto; dall'altro di tutela dell'interesse dell'impresa a non subire l'alterazione dell'equilibrio contrattuale conseguente alle modifiche dei costi che si verifichino durante l'arco del rapporto e che potrebbero indurla ad una surrettizia riduzione degli standard qualitativi delle prestazioni (Consiglio di Stato, Sez. III, 19 luglio 2011 n. 4362). La giurisprudenza amministrativa è poi costante nell'affermare che l'art. 115 citato (che riprende la formulazione già contenuta nell'art. 6 della L. n. 537/1993) è una norma imperativa, che si sostituisce di diritto ad eventuali pattuizioni contrarie (o mancanti) nei contratti pubblici di appalti di servizi e forniture ad esecuzione periodica o continuativa (cfr., ex multis, Consiglio di Stato, Sez. V, 4079/2009; T.A.R. Campania, Napoli, n. 4362/2019; T.A.R. Lazio, Roma, n. 9531/2017): ciò in quanto la clausola di revisione periodica del corrispettivo di tali contratti ha lo scopo di tenere indenni gli appaltatori delle amministrazioni pubbliche da quegli aumenti dei prezzi dei fattori della produzione che, incidendo sulla percentuale di utile stimata al momento della formulazione dell'offerta, potrebbero indurre l'appaltatore a svolgere i servizi o ad eseguire le forniture a condizioni deteriori rispetto a quanto pattuito o, addirittura, a rifiutarsi di proseguire nel rapporto, con inevitabile compromissione degli interessi pubblici.

Per evitare tali inconvenienti, il legislatore ha, quindi, disposto l'inserimento obbligatorio della clausola di revisione prezzi ed ha contemporaneamente delineato il procedimento istruttorio attraverso cui la stazione appaltante deve determinare l'entità del compenso revisionale.

Si è inoltre chiarito che il diritto alla revisione dei prezzi soggiace alla prescrizione quinquennale, atteso che non è altro che il diritto ad un diverso e più vantaggioso calcolo del quantum spettante al prestatore del servizio; pertanto, esso si prescrive, per ciascun rateo del corrispettivo contrattuale, a decorrere dal termine di pagamento del rateo, se questo non venga pagato, ovvero del diritto all'integrazione, se il rateo venga pagato in un rapporto inferiore a quello contrattualmente dovuto, e, poiché il diritto al pagamento dei singoli ratei è soggetto a prescrizione quinquennale, questo è il termine da applicare anche al diritto di chiedere la revisione.

Nella fattispecie, l’unica richiesta di revisione prezzi che risulta con certezza pervenuta al Comune resistente è quella del 17 aprile 2023 con conseguente prescrizione del diritto alla revisione dei canoni relativi al primo dei due contratti conclusosi nel 2016; per le altre note citate in ricorso con le quali la ricorrente avrebbe richiesto già in precedenza l’adeguamento del canone (asseritamente inviate tra il 2011 e il 2019) non vi è prova in atti della loro ricezione da parte del Comune con conseguente inidoneità delle stesse a interrompere il termine di prescrizione (cfr. sul punto la difesa comunale).

Con riferimento al secondo contratto va osservato che esso ricade sotto la vigenza del nuovo (per l’epoca) codice dei contratti pubblici ossia il d.lg. n. 50/2016 (entrato in vigore in data 18 aprile 2016).

Recentemente il Consiglio di Stato (n. 9212/2024) ha ribadito che ai contratti pubblici regolati dal d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50, quale il contratto in oggetto, la revisione dei prezzi è consentita alle sole condizioni indicate dall’art. 106, comma 1, lett. a), vale a dire se prevista “nei documenti di gara iniziali in clausole chiare, precise e inequivocabili” e sempre che non alteri la natura generale del contratto. “Al di fuori di tali ipotesi, il contraente privato non può pretendere una revisione dei prezzi pattuiti neanche in presenza di eventi eccezionali e imprevedibili stante la scelta compiuta dal legislatore di deviare dal precedente regime in materia, come definito dal previgente articolo 115 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, che rendeva invece obbligatoria l’inserzione della clausola di variazione/adeguamento dei prezzi”. << Ne consegue [sempre C.d.S. cit.] , in mancanza di apposita previsione contrattuale, l’infondatezza della pretesa della società ricorrente, riproposta col primo motivo di appello, per la quale l’amministrazione avrebbe dovuto avviare un’attività istruttoria volta all’accertamento della sussistenza dei presupposti per il riconoscimento del compenso revisionale. La giurisprudenza menzionata a supporto di tale pretesa, nonché di quella conseguenziale concernente l’adozione del provvedimento di riconoscimento del compenso provvisionale e di determinazione del relativo importo (in specie, Cons. Stato, III, 6 agosto 2018, n. 4827 e Cons. Stato, V, 6 settembre 2022, n. 7756), è riferita alla diversa disciplina dell’art. 115 del d.lgs. n. 163 del 2006, che, come detto, non è confluita nell’art. 106 del d.lgs. n. 50 del 2016. Nel vigore di quest’ultima disposizione, è stato invece affermato in giurisprudenza che “la revisione del contratto è ammessa, di regola (salve disposizioni di leggi speciali) solo ove espressamente pattuita” (Cons. Stato, VI, 23 febbraio 2023, n. 1844). Detta disciplina e la relativa interpretazione vanno ritenute compatibili col diritto europeo, considerata la sentenza del 19 aprile 2018, pronunciata dalla Corte di Giustizia dell’Unione Europea nella causa C-152/17, che ha affermato che le direttive dell’Unione europea in materia di appalti pubblici non ostano a norme di diritto nazionale che escludano la revisione dei prezzi dopo l’aggiudicazione del contratto >>.

In altri termini, l’art. 106 citato (a differenza del vecchio art. 115) ha rimesso alla discrezionalità della stazione appaltante in sede di redazione dei documenti di gara la previsione di clausole di revisione dei prezzi.

Tornando al caso che occupa il secondo contratto rinvia al capitolato speciale d’appalto il quale all’art. 29 (rubricato <<invariabilità del canone e revisione>>) ha previsto che il canone d’appalto <<quale risulterà dagli atti di gara resta fisso e invariabile per tutta la durata dell’appalto>>; inoltre, come evidenziato dalla difesa comunale la ricorrente ha dato atto (cfr. lettera h della dichiarazione C da essa sottoscritta in sede di gara) della remuneratività dell’offerta e dell’invarianza dei prezzi per tutta la durata del servizio.

In sostanza, il contratto (così come le successive proroghe siglate alle medesime condizioni) non prevedeva alcuna clausola di revisione del prezzo, pertanto, il Comune legittimamente l’ha negata con la nota impugnata.

La tesi sostenuta in ricorso della necessaria inserzione automatica della clausola revisionale non è condivisibile alla luce del codice del 2016 (vigente all’epoca della sottoscrizione del contratto) che si è limitato, nell’art. 106, a facoltizzare l’inserimento della previsione nei documenti di gara (peraltro, solo a condizione che la modifica del contratto durante il suo periodo di efficacia non fosse tale da alterare le condizioni della gara, dovendo altrimenti essere esperita una nuova procedura di affidamento).

In conclusione il ricorso deve essere respinto.

Le spese seguono la soccombenza e trovano liquidazione in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Ottava), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li respinge.

Condanna parte ricorrente al pagamento delle spese di lite in favore del Comune resistente liquidate nella complessiva somma di € 3.000,00 (tremila/00), oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 17 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Paolo Corciulo, Presidente

Paola Palmarini, Consigliere, Estensore

Domenico De Falco, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Paola Palmarini	Paolo Corciulo

IL SEGRETARIO