Pubblicato il 03/01/2025

N. 00023/2025REG.PROV.COLL.

N. 06575/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6575 del 2022, proposto da
Istituto di Vigilanza Metronotte s.r.l. (già Istituto di Vigilanza Notturna e Diurna Metronotte s.r.l.), in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Luigi Nilo, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Difesa, Direzione generale del commissariato e dei servizi generali, Servizio amministrativo acquisti ad economia, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, Sez. I stralcio, n. 9140 del 2022, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 giugno 2024 il Cons. Stefano Fantini e udito per la parte appellante l’avvocato Nilo;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.- La Istituto di Vigilanza Metronotte s.r.l. ha interposto appello nei confronti della sentenza 5 luglio 2022, n. 9140 del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, Sez. I stralcio, che ha respinto il suo ricorso per l’accertamento del diritto, a mente dell’art. 115 del d.lgs. n. 163 del 2006, alla revisione del corrispettivo, relativo al contratto di appalto del servizio di vigilanza e custodia, presso una installazione militare, intercorso con il Ministero della Difesa, con richiesta di condanna al pagamento delle maggiori somme a tale titolo dovute.

Deduce che l’amministrazione, nel tempo, ha più volte chiesto la prosecuzione del servizio, originato dal contratto in data 11 marzo 2005, con scadenza al 31 dicembre 2005; in particolare, le proroghe sono andate dall’1 gennaio al 30 aprile 2006; dall’1 maggio al 31 dicembre 2006; dall’1 gennaio al 28 febbraio 2007; dall’1 marzo al 31 marzo 2007; dall’1 maggio al 30 giugno 2007, e poi sino al 30 aprile 2008. Complessivamente, dunque, il contratto si è protratto dall’1 gennaio 2005 al 30 aprile 2008, senza soluzione di continuità ed alle stesse condizioni. Nell’ambito del contratto originario non era prevista alcuna clausola di adeguamento, né distinti atti di proroga.

In data 27 aprile 2011 la società ha presentato una richiesta di revisione del prezzo in relazione ai servizi svolti, cui è stato opposto un diniego dalla Direzione generale di commissariato in data 12 maggio 2011.

Con il ricorso in primo grado ha dedotto la natura imperativa della clausola di adeguamento, con conseguente nullità della pattuizione contrattuale difforme e la sua sostituzione con quella prevista ex lege .

2. - La sentenza appellata ha respinto il ricorso nella considerazione che nella fattispecie controversa al contratto originario (di durata annuale) si siano succedute pattuizioni differenti di durata variabile (mensile o semestrale), autonome tra loro e frutto di singole manifestazioni negoziali delle parti : « non si configura, quindi, un rapporto giuridico unitario ma una serie di obbligazioni succedutesi nel tempo, di fatto senza soluzione di continuità, rispetto alle quali la stessa parte ricorrente ha negoziato le relative condizioni »; ha dunque ritenuto che non si applichi la disciplina della revisione dei prezzi, operante solamente per le proroghe contrattuali.

3.- Con il ricorso in appello la società Istituto di Vigilanza Metronotte ha dedotto l’erroneità della sentenza, nell’assunto che le successive manifestazioni di volontà non si pongono come nuovi ed autonomi rapporti giuridici, ancorché di contenuto analogo a quello originario, vertendosi al cospetto di mere proroghe del previgente contratto, con prosecuzione del servizio alle medesime condizioni iniziali.

4. –All’udienza pubblica del 27 giugno 2024, nella mancata costituzione in giudizio del Ministero della difesa, il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

1.- L’appello critica la sentenza, che ha ravvisato successive manifestazioni di volontà, e dunque nuovi ed autonomi rapporti giuridici, nell’assunto che si tratti invece di proroghe contrattuali, alla stregua dell’insegnamento giurisprudenziale che, al fine di distinguere tra proroga e rinnovo, guarda al dato dell’invarianza delle condizioni contrattuali, con il solo effetto del differimento del termine finale del rapporto.

L’appello è infondato.

Giova premettere che già con l’art. 6 della legge n. 537 del 1993 (come novellato dalla legge n. 724 del 1994) è stato previsto che tutti i contratti pubblici ad esecuzione periodica o continuativa devono recare una clausola di revisione periodica del prezzo pattuito; tale disposizione costituisce norma imperativa non suscettibile di essere derogata in via pattizia, ed è integratrice della volontà negoziale difforme secondo il meccanismo dell’inserzione automatica. Detta disciplina revisionale è poi stata confermata dall’art. 115 del d.lgs. n. 163 del 2006.

La finalità dell’istituto della revisione dei prezzi contrattuali è quella, da un lato, di salvaguardare l’interesse pubblico a che le prestazioni di beni e servizi alle amministrazioni non siano esposte con il tempo al rischio di una diminuzione qualitativa, a causa dell’eccessiva onerosità sopravvenuta delle prestazioni stesse e della conseguente incapacità dell’appaltatore di farvi compiutamente fronte; dall’altro lato, è finalizzata ad evitare che il corrispettivo del contratto di durata subisca aumenti incontrollati nel corso del tempo, tali da sconvolgere l’equilibrio finanziario alla base della stipulazione del contratto (Cons. Stato, II, 6 maggio 2020, n. 2860). Dunque, può dirsi che la revisione periodica dei prezzi sia funzionale all’esigenza di assicurare un costante equilibrio tra le prestazioni dedotte in contratto, mantenendo inalterato il sinallagma funzionale.

La clausola di revisione dei prezzi opera in caso di mera proroga del contratto, e non anche di rinnovo del medesimo (Cons. Stato, III, 10 ottobre 2023, n. 8830; III, 5 marzo 2018, n. 1337); ed infatti mentre la proroga del termine finale di un appalto pubblico di servizi sposta solo in avanti la scadenza conclusiva del rapporto, il quale resta regolato dalla sua fonte originaria, il rinnovo del contratto comporta una nuova negoziazione tra i medesimi soggetti, ossia un rinnovato esercizio dell’autonomia negoziale, che rende incompatibile l’immediata applicazione imperativa della clausola di revisione prezzi (Cons. Stato, III, 9 gennaio 2017, n. 25; V, 22 giugno 2010, n. 3892; V, 14 maggio 2010, n. 3019).

Le esposte coordinate interpretative evidenziano dunque l’esigenza di comprendere se nella fattispecie in esame si verta al cospetto di una proroga contrattuale (evenienza astrattamente compatibile con la revisione), ovvero di un rinnovo del medesimo, epilogo di una nuova negoziazione con il medesimo soggetto, che può concludersi con l’integrale conferma delle precedenti condizioni o con la modifica di alcune di esse se non più attuali.

E’ invero chiaro che dette nuove manifestazioni di volontà danno corso tra le parti a distinti, nuovi ed autonomi rapporti giuridici, ancorché di contenuto identico a quello originario, pur in assenza di una proposta di modifica del corrispettivo (Cons. Stato, V, 30 novembre 2021, n. 7959).

Dunque, più che all’invarianza delle condizioni contrattuali, criterio dirimente appare quello della intervenuta negoziazione o meno tra le parti.

In tale prospettiva, con riguardo alla fattispecie in esame, si ha che il contratto iniziale è stato efficace dall’11 marzo al 31 dicembre 2005; risultano poi versate in atti richieste del Ministero della Difesa (Direzione generale dei servizi generali) di “ prosecuzione del servizio di vigilanza ” per tempi differenziati (di maggiore o minore durata), con esplicita richiesta di “ manifestare la disponibilità a proseguire il servizio, alle stesse condizioni tecniche ed economiche ”, da fare pervenire in forma scritta.

Si è dunque al cospetto di una, seppure minimale, negoziazione tra le parti, che si è trasfusa in una pluralità di contratti, peraltro tutti di breve durata, come posto in rilievo dal diniego iniziale dell’amministrazione in data 12 maggio 2011, ove è bene chiarito che « la revisione prezzi non può operare per i rapporti negoziali instaurati con codesta Ditta in quanto le obbligazioni commerciali sono di breve durata se non addirittura mensili, escludendosi come già detto la configurazione di un rapporto giuridico unitario ponendosi tutte come nuove autonome obbligazioni del tutto indipendenti dal contratto originario ».

2. – Non v’è luogo a provvedere sulle spese di giudizio, stante la mancata costituzione dell’amministrazione appellata.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Nulla per le spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 giugno 2024 con l'intervento dei magistrati:

Diego Sabatino, Presidente

Valerio Perotti, Consigliere

Stefano Fantini, Consigliere, Estensore

Alberto Urso, Consigliere

Elena Quadri, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Stefano Fantini	Diego Sabatino

IL SEGRETARIO