Pubblicato il 25/06/2025

N. 00585/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00563/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

sezione staccata di BR (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 563 del 2024, proposto da
ILIAD ITALIA S.P.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Filippo Pacciani, Valerio Mosca e Martina Menga, con domicilio eletto presso lo studio Mario Gorlani in BR, via Romanino, 16;

contro

COMUNE DI VILLANUOVA SUL CLISI, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Piermario Strapparava, con domicilio eletto presso lo studio Valli' Cappiello in BR, via M. D'Azeglio 1/C;

nei confronti

AGENZIA REGIONALE PROTEZIONE AMBIENTE (ARPA) – LOMBARDIA e REGIONE LOMBARDIA, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

previa sospensione dell’efficacia

- del provvedimento del Responsabile del Servizio Edilizia e Urbanistica prot. n. 4724 di data 16 maggio 2024, con il quale è stata vietata la realizzazione della stazione radio base SRB Iliad BS25089-001 Villanuova Est in via Calchera;

- della nota del responsabile del Servizio Edilizia e Urbanistica prot. n. 1978 di data 23 febbraio 2024, contenente il preavviso di diniego dell’autorizzazione;

- del parere negativo della Commissione per il Paesaggio di data 22 febbraio 2024;

- del provvedimento del responsabile del Servizio Edilizia e Urbanistica prot. n. 2685 di data 18 marzo 2024, con il quale sono state respinte le controdeduzioni al preavviso di diniego;

- degli art. 29 e 30 delle NTA;

nonché per l’accertamento del silenzio-assenso formatosi ex art. 44 comma 10 del Dlgs. 1 agosto 2003 n. 259 sull’istanza di autorizzazione presentata l’11 gennaio 2024.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Villanuova sul Clisi;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 7 maggio 2025 la dott.ssa Costanza Cappelli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La società ricorrente ha presentato al Comune di Villanuova sul Clisi, in data 11 gennaio 2024, istanza ai sensi degli art. 43 e 44 del Dlgs. 1 agosto 2003 n. 259 per l’installazione di una stazione radio base in via Calchera, area non sottoposta a vincolo paesistico.

In data 9 febbraio l’ARPA Lombardia rilasciava il parere tecnico favorevole in relazione al rispetto dei limiti previsti per le emissioni elettromagnetiche di cui al D.P.C.M. 18 luglio 2003.

Il responsabile del Servizio Edilizia e Urbanistica trasmetteva in data 23 febbraio 2024 preavviso di diniego basato sul parere negativo della Commissione per il Paesaggio di data 22 febbraio 2024 (che testualmente reca “Seppur non in area vincolata, il sito costituisce una piana agricola classificata in sensibilità media. Il posizionamento dell’antenna provocherebbe un significativo impatto visivo sia dalla tangenziale SS 45-bis, sia in ingresso nord al territorio comunale dalla SP 116, ove è visibile il pregevole versante collinare [di] Monte Covolo. Altresì risulterebbe compromessa la giacitura degli appezzamenti, con il conseguente frazionamento dei terreni a salvaguardia del residuo territorio agricolo comunale” ).

Con provvedimento del medesimo dirigente di data 18 marzo 2024, venivano respinte le controdeduzioni al preavviso di diniego, veniva suggerito alla ricorrente di valutare l’installazione della stazione radio base all’interno delle “aree per infrastrutture di comunicazione elettronica” in località Selvapiana, ambito dedicato dal PGT a questa tipologia di impianti anche mediante la presentazione di un nuovo progetto da sottoporre alla Commissione per il paesaggio.

2. Il responsabile del Servizio Edilizia e Urbanistica, con provvedimento di data 16 maggio 2024, ha vietato l’inizio dei lavori. In precedenza, con provvedimento del medesimo dirigente di data 18 marzo 2024, erano state respinte le controdeduzioni al preavviso di diniego di data 23 febbraio 2024, ed era stato suggerito alla ricorrente di valutare l’installazione della stazione radio base all’interno delle “aree per infrastrutture di comunicazione elettronica” in località Selvapiana, ambito dedicato dal PGT a tale tipologia di impianti.

Con nota del 16 aprile 2024, la ricorrente riscontrava la richiesta di integrazione del Comune, evidenziandone l’infondatezza e successivo 13 maggio 2024, trasmetteva l’atto di significazione del titolo autorizzativo per silenzio assenso di cui all’art. 44, comma 10, D.Lgs. n. 259/2003, ritenendo non pervenuto alcun provvedimento negativo nei termini di legge.

Il responsabile del Servizio Edilizia e Urbanistica, con provvedimento di data 16 maggio 2024, diffidava l’inizio dei lavori qualificando la comunicazione del 18 marzo 2024 come diniego motivato sulla domanda presentata.

3. Con ricorso introduttivo del presente giudizio, la ricorrente affida l’impugnativa della diffida dolendosi, in primo luogo, dell’illegittimità del provvedimento in quanto tardivo, essendo intervenuto solo successivamente alla formazione del titolo autorizzativo per silenzio assenso (primo motivo), in secondo luogo dell’illegittimità delle richieste di integrazione formulate dal Comune con riferimento alla richiesta di produrre documentazione attestante la disponibilità dell’area di installazione e di valutare un sito alternativo (secondo motivo) ed in terzo luogo dell’indebita valutazione paesistica operata dal Comune anche in assenza di vincolo paesaggistico (terzo motivo).

La ricorrente ha chiesto altresì l’accertamento del silenzio assenso formatosi sull’istanza.

4. L’Amministrazione locale resistente si è costituita in giudizio depositando memoria difensiva.

Ha eccepito in via preliminare l’improcedibilità del ricorso per tardiva impugnazione del provvedimento di diniego del 18 marzo 2024, nel merito, ha insistito per la sua infondatezza.

5. Con ordinanza n. 320 del 10 settembre 2024 veniva accolta la domanda cautelare formulata dalla ricorrente.

6. All’udienza pubblica del 7 maggio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

7. Il ricorso è fondato e va accolto, dovendosi confermare le valutazioni già espresse nell’ordinanza cautelare.

7.1. In via preliminare va rigettata l’eccezione di improcedibilità del ricorso.

Al riguardo si osserva che il diniego del Comune si è perfezionato solo con l’ordine di non iniziare i lavori di data 16 maggio 2024, nel quale viene ribadita la posizione negativa dell’amministrazione sul sito proposto dalla ricorrente.

Tuttavia, l’intervallo a ritroso tra il suddetto provvedimento e il provvedimento parimenti negativo di data 18 marzo 2024 non può essere considerato utile per la formazione del silenzio-assenso, in quanto il Comune, proponendo alla ricorrente una localizzazione alternativa, ha inteso avviare un’ulteriore interlocuzione e dunque era in attesa di una risposta.

Poiché entrambe le parti potevano fare affidamento sulla prosecuzione dell’interlocuzione dopo il 18 marzo 2024, nessuna può invocare a danno dell’altra il tempo trascorso fino al chiarimento del 16 maggio 2024.

7.2. Ne deriva il respingimento dell’eccezione di improcedibilità, nonché in via di conseguenza logica l’infondatezza del primo motivo di ricorso, relativo all’illegittimità del provvedimento per sua tardività rispetto al termine di legge.

7.3. Gli altri due motivi di ricorso possono essere congiuntamente esaminati.

7.4. Aderendo agli indirizzi giurisprudenziali costanti di questa Sezione, possono essere formulate le seguenti considerazioni, esaminando per primo il profilo urbanistico.

Il diniego impugnato è motivato sul rilievo della non conformità urbanistica dell’impianto da installare all’art. 15.4.1 delle NTA del Piano delle Regole, il quale stabilisce che “[l]a cartografia di piano individua gli ambiti destinati alla localizzazione di infrastrutture ed impianti di telecomunicazione” e non ammette tipologie di infrastrutture quale quella oggetto di domanda in altre zone.

Tali previsioni, osserva il Collegio, non sono tuttavia ostative.

L’art. 43 comma 4 d. lgs. n. 259 del 2003 (già art. 86, comma 3) prevede che le infrastrutture relative alle reti di comunicazione, ivi inclusi gli impianti radioelettrici, sono assimilate ad ogni effetto alle opere di urbanizzazione primaria di cui all'articolo 16, comma 7 D.P.R. n. 380/2001, pur restando di proprietà dei rispettivi operatori.

Sulla scorta di tale previsione, la giurisprudenza è costante nel ritenere che le opere di urbanizzazione primaria, in quanto tali, risultano in generale compatibili con qualsiasi destinazione urbanistica e, dunque, con ogni zona del territorio comunale, sottolineandosi che la disposizione dell'art. 43 comma 4 (in origine art. 86 comma 3) del d.lgs. n. 259/2003 ha codificato il principio della necessaria capillarità della localizzazione degli impianti relativi ad infrastrutture di reti pubbliche di comunicazioni (cfr. Cons. St., Sez. VI, 1 agosto 2017, n. 3853; Cons. St., Sez. VI, 20 agosto 2019, n. 5756; T.A.R. BR, Sez. II, 2 novembre 2022, n. 1055; 19 novembre 2021, n. 972; 6 aprile 2019, n. 312; 20 settembre 2021 n. 806).

Ai Comuni è consentito – ai sensi dell’art. 8 comma 6 della L. n. 36/2001 – adottare un regolamento “ per assicurare il corretto insediamento urbanistico e territoriale degli impianti e minimizzare l’esposizione della popolazione ai campi elettromagnetici con riferimento a siti sensibili individuati in modo specifico ”, ma con l’espressa “ esclusione della possibilità di introdurre limitazioni alla localizzazione in aree generalizzate del territorio di stazioni radio base per reti di comunicazioni elettroniche di qualsiasi tipologia ”.

Per conseguenza, secondo la giurisprudenza, " è precluso alle amministrazioni comunali d'introdurre nei piani regolatori e negli altri strumenti pianificatori - regolamento comunale per gli impianti - divieti o limitazioni generalizzati o, comunque, estesi ad intere zone comunali con l'effetto di non assicurare i livelli essenziali delle prestazioni che l'Amministrazione è tenuta a garantire su tutto il territorio nazionale " (Cons. St., Sez. VI, 23 gennaio 2018, n. 444; Cons. St., Sez. VI, 3 agosto 2018, n. 4794).

Tale impostazione è stata fatta propria anche da questo T.A.R., il quale ha avuto modo di affermare che, “ dall'assimilazione degli impianti di tele radio comunicazione alle opere di urbanizzazione primaria discende che le infrastrutture di cui trattasi postulano la possibilità che le stesse siano ubicate in qualsiasi parte del territorio comunale, essendo compatibili con tutte le destinazioni urbanistiche ” (cfr. TAR BR, Sez. II, 19 novembre 2021, n. 972; Id., sez. I, 10 novembre 2015, n. 1468; id., Sez. II, 20 settembre 2021, n. 806).

7.5. In questo quadro normativo, il Comune non può, mediante il formale utilizzo di strumenti di natura urbanistica, adottare misure che nella sostanza costituiscano una deroga ai limiti di esposizione ai campi elettromagnetici fissati dallo Stato, quali, esemplificativamente, il divieto generalizzato di installare stazioni radio-base per telefonia cellulare in intere zone territoriali omogenee, ovvero la introduzione di distanze fisse da osservare rispetto alle abitazioni e ai luoghi destinati alla permanenza prolungata delle persone o al centro cittadino. Disposizioni come queste sono funzionali non al governo del territorio, ma alla tutela della salute dai rischi dell'elettromagnetismo, e si trasformano in una misura surrettizia di tutela della popolazione da immissioni radioelettriche, che l'art. 4, l. n. 36 del 2000 riserva allo Stato attraverso l'individuazione di puntuali limiti di esposizione, valori di attenzione ed obiettivi di qualità, da introdursi con d.P.C.M., su proposta del Ministro dell'ambiente di concerto con il Ministro della salute.

Pertanto, le norme e le prescrizioni di pianificazione locale che individuano specifiche aree di installazione devono essere interpretate nel senso che l'indicazione dei siti idonei non è tassativa, con la conseguenza che, laddove il gestore proponga siti diversi, l'ufficio competente deve comunque svolgere un'istruttoria tecnica per verificare la compatibilità di tali siti con gli interessi primari che il piano urbanistico è preposto ex lege a tutelare (cfr. T.A.R. Latina, sez. I, 27/03/2023, n.182; TAR Pescara, sez. I, 3 aprile 2021 n. 196; TAR Marche, sez. I, 25 settembre 2020 n. 560).

La disapplicazione delle disposizioni urbanistiche limitative va praticata, inoltre, anche qualora venga data agli operatori la facoltà di ottenere delle deroghe dimostrando l’infungibilità del sito prescelto.

In questo modo, infatti, viene introdotto un aggravio irragionevole del procedimento, che costringe la parte privata a fornite una motivazione complessa, quando è invece l’amministrazione che per vietare un determinato sito dovrebbe motivare circa la piena equivalenza tecnica e funzionale del sito alternativo offerto.

7.6. Passando al profilo paesistico, si osserva che tra i poteri regolatori appartenenti ai Comuni rientra la valutazione paesistica delle edificazioni e degli impianti, prevista in Lombardia sull’intero territorio dagli art. 35 e 39 del PTPR, e quindi anche al di fuori delle aree sottoposte a uno specifico vincolo paesistico.

Mentre nelle zone assoggettate a vincolo paesistico la valutazione di compatibilità è rimessa alla Soprintendenza, e dunque i Comuni dispongono in questa ipotesi unicamente di poteri integrativi o di specificazione rispetto alle prescrizioni della Soprintendenza, nelle aree non vincolate vi sono margini più ampi per le valutazioni comunali, ma in ogni caso non costituisce argomento idoneo a sostenere un giudizio paesistico negativo la circostanza che le infrastrutture delle stazioni radio base abbiano un’altezza considerevole, e quindi un significativo impatto visivo.

In realtà, l’altezza è una caratteristica ineliminabile, in quanto deve essere adeguata all’area da servire. È evidente che se si considerasse ostativa la percezione del palo o del traliccio da parte di un osservatore collocato a notevole distanza verrebbe introdotta una sorta di opzione zero, in quanto infrastrutture di questo tipo non potrebbero mai essere cancellate dal campo visivo.

Una tutela così estesa sarebbe però eccessiva, perché gli impianti di telecomunicazione sono ormai una componente necessaria del paesaggio, e dunque non sono più percepibili come un disturbo alla fruizione estetica, essendovi la consapevolezza collettiva che per ragioni funzionali e di sicurezza nessuna parte del territorio può essere sottratta alle connessioni di rete. La vigilanza dell’autorità preposta alla tutela del vincolo paesistico si sposta quindi inevitabilmente sulla quantificazione dell’ingombro visivo e sulle modalità di realizzazione, ai fini del contenimento, ma non della cancellazione, dell’effetto sul paesaggio.

Si potrebbe ipotizzare un sintomo di sproporzione in relazione all’altezza del palo o del traliccio solo se si potesse dimostrare che la progettazione dell’impianto si discosta dalle soluzioni tecniche normalmente praticate dagli operatori del settore, o prevede strutture aggiuntive che incrementano senza necessità lo spazio aereo occupato. Nei provvedimenti impugnati mancano tuttavia osservazioni specifiche su questo punto;

Il Comune non può quindi vietare i lavori, ma può ancora ottenere dalla ricorrente, dopo la realizzazione della stazione radio base, l’esecuzione di interventi di mitigazione.

L’asserita offerta da parte dell’amministrazione di siti alternativi, non elide l’illegittimità della condotta amministrativa, inficiata ab origine dalla decisione degli uffici di non avviare neppure una istruttoria sito-specifica riferita all’area richiesta dalla ricorrente, come invece avrebbero dovuto in ossequio ai principi sopra esposti.

7.7. Negli ambiti sottoposti a vincolo paesistico, o comunque identificati negli strumenti urbanistici quali aree di pregio naturalistico, sarebbe auspicabile che, già in fase di istruttoria, le amministrazioni a vario titolo coinvolte e i soggetti interessati alla realizzazione dell’opera avviassero interlocuzioni anche in ordine alla valutazione di progetti di inserimento paesaggistico – ambientale. Tali progetti, predisposti a cura dell’operatore interessato, sono la sede propria per individuare un bilanciamento tra interessi pubblici e privati. Il bilanciamento può essere raggiunto anche mediante particolari soluzioni estetiche e di design che siano ritenute idonee a favorire l’integrazione delle nuove opere nel sistema paesaggio, inteso come la risultante della varietà degli scambi che avvengono tra componenti ambientali e antropiche.

Così intesa la realizzazione dell’opera, benché prima facie valutata come elemento di disturbo che inquina le vedute panoramiche, potrebbe essere rimeditata e considerata invece un elemento di valorizzazione del paesaggio secondo un’idea nuova dello stesso.

La sinergia tra i soggetti coinvolti, pur portatori di interessi contrapposti, potrebbe auspicabilmente condurre per successive approssimazioni a una progettazione di infrastrutture in grado di arricchire il paesaggio con un’operazione di salvaguardia nell’innovazione (si pensi, a mero titolo esemplificativo, alle cd. antenne camouflage mimetizzate sotto specie di alberi di vario genere e altezze, o alle torri illuminate a led ).

Tale approccio va nella direzione di una riqualificazione complessiva del paesaggio, partendo dall’idea che la trasformazione dovuta alla presenza della nuova opera può diventare migliorativa rispetto alla situazione di partenza.

7.8. Nel caso in esame, la motivazione spesa a supporto del diniego non affronta i profili di effettiva incompatibilità del progetto con il contesto territoriale. La lacuna è particolarmente rilevante, considerata l’assenza di vincoli paesaggistici. Del tutto assente anche qualsiasi indicazione collaborativa per una progettazione di qualità nei termini chiariti sopra.

Il corredo argomentativo è in sostanza fondato su affermazioni generiche e stereotipate, e deve pertanto ritenersi insufficiente a sorreggere il diniego impugnato.

7.9. Infine, deve ritenersi che il supporto motivazionale dei provvedimenti impugnati sia carente anche in ragione dei chiari indirizzi eurounitari, che, nella specifica materia, pur riconoscendo la legittimità di un contemperamento fra le esigenze di copertura del territorio con altri interessi generali da realizzarsi mediante previsione di titoli abilitativi da rilasciarsi a cura delle Autorità preposte alla tutela degli stessi, impone in ogni caso che l’amministrazione sia tenuta « a giustificare il rifiuto del rilascio delle autorizzazioni di loro competenza, secondo criteri e condizioni oggettivi, trasparenti, non discriminatori e proporzionati » (considerando 28 direttiva n. 2014/61/UE) (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 21 marzo 2024, n. 2747).

8. Le considerazioni che precedono appaiono sufficienti a condurre all’accoglimento del ricorso, assorbita ogni altra censura che non sia stata oggetto di specifica disamina, con il conseguente annullamento dell’impugnato diniego.

9. In ragione delle peculiarità della vicenda, le spese del giudizio possono essere compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di BR (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in BR nella camera di consiglio del giorno 7 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Mauro Pedron, Presidente

Ariberto Sabino Limongelli, Consigliere

Costanza Cappelli, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Costanza Cappelli	Mauro Pedron

IL SEGRETARIO