Pubblicato il 29/01/2025

N. 00175/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01117/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di Salerno (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1117 del 2024, proposto da
Dott. Antonio Serafino &. C. S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Antonella Villani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Azienda Sanitaria Locale di Salerno, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Lucia Fiorillo e Gennaro Galietta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento:

- della nota prot. 89119 del 2.5.2024 sottoscritta dal dirigente amministrativo e dal Direttore UOC dell’Assistenza accreditata dell’A.S.L. di Salerno, recante comunicazione delle risultanze istruttorie relative all’istanza della Dott. Antonio Serafino & C. S.r.l., trasmessa a mezzo p.e.c. in data 2.5.2024;

- di ogni altro atto presupposto, connesso, collegato e conseguente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’A.S.L. di Salerno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 14 gennaio 2025 il dott. Marcello Polimeno e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il presente giudizio concerne la questione relativa alla possibilità della revisione del tetto di spesa di struttura in seguito al sopravvenuto riconoscimento da parte del giudice civile della spettanza di una somma maggiore al centro accreditato ai fini di uno degli anni presi in considerazione per la determinazione di tale tetto.

Al fine di meglio illustrare i termini della questione va evidenziato quanto segue in ordine al quadro normativo in tema di erogazione da parte delle strutture private accreditate delle prestazioni sanitarie a carico del SSR.

Con la DGRC n. 599 del 28.12.2021 la Regione Campania ha disposto il passaggio a partire dall’1.1.2022 dall’impostazione dei tetti di spesa di branca a quella dei tetti di spesa di struttura (v. la nota metodologica allegata a tale delibera per l’illustrazione delle relative ragioni che hanno portato a tale evoluzione del sistema).

Con la DGRC n. 215 del 4.5.2022 la Regione ha quindi stabilito:

- che il nuovo conteggio dei tetti di spesa 2022 “ si basa sul fatturato liquidabile degli esercizi 2018, 2019, 2020 e 2021 comunicato dalle ASL alla Direzione Generale per la tutela della Salute nell’ambito della documentazione richiesta nell’allegato A alla DGRC n. 599/2021 ”;

- che “ … dei quattro esercizi considerati è stata calcolata la media dei soli due importi maggiori di fatturato liquidabile (al netto degli abbattimenti previsti dalla normativa pro tempore vigente).Tale media è stata, poi, utilizzata come driver per attribuire i tetti di spesa alle singole strutture, in proporzione al budget disponibile per ogni Asl/branca ”;

- che “ Più in generale, tutte le strutture accreditate potranno riscontrare la base dati utilizzata per la presente delibera e, se del caso, chiederne la correzione alla ASL competente. In tal caso, l’ASL dovrà definire entro giugno p.v., con il supporto tecnico della So.Re.Sa. S.p.A. e della Direzione Generale per la Tutela della Salute, eventuali correzioni dei tetti di spesa individuali approvati dalla presente delibera. Tali correzioni dovranno essere deliberate dalla/e ASL competente/i, con delibera immediatamente esecutiva, e assunte dalla Regione per presa d’atto con decreto del Direttore Generale per la Tutela della Salute ” (v. par. 3 dell’Allegato A – Relazione Tecnica).

Con la DGRC n. 800 del 29.12.2023 la Regione Campania ha assegnato alle strutture sanitarie private accreditate per l'assistenza specialistica ambulatoriale i volumi massimi di prestazioni ed i correlati limiti di spesa per l'esercizio 2023 e in via provvisoria per l'esercizio 2024, in continuità con quanto già operato per gli anni precedenti.

Al par. 3 dell’Allegato A a tale ultima delibera si legge poi quanto segue:

“ Come stabilito per i tetti di spesa 2022 dalla DGRC n. 215/2022, anche per i tetti di spesa 2023 dettagliatamente assegnati dalla presente delibera, qualora le ASL competenti per territorio rilevino che, per un qualsiasi disguido (ad es. un ulteriore nuovo accreditamento e/o una situazione particolare non già valutata adeguatamente), l’importo assegnato ad un centro privato dalla presente delibera sia da modificare (tenuto conto dei criteri generali di determinazione dei tetti di spesa 2023 qui stabiliti), le stesse ASL provvedono alla correzione, eventualmente attingendo agli accantonamenti centralizzati previsti nell’Allegato 1.1. Tali correzioni dovranno essere deliberate dalla/e ASL competente/i, con delibera immediatamente esecutiva, e assunte dalla Regione per presa d’atto con decreto del Direttore Generale per la Tutela della Salute ”.

2. Tanto premesso in via generale, nel caso di specie va prima di tutto sottolineato che l’A.S.L. di Salerno ha comunicato i seguenti dati relativamente agli importi riconoscibili alla struttura ricorrente per gli anni dal 2018 al 2021 al fine di procedere all'individuazione dei migliori due anni sui quattro indicati da porre a base del calcolo per la determinazione del tetto di struttura: 2018 - € 592.921,14; 2019 - € 605.136,69; 2020 - € 608.624,94; 2021 – € 693.335,91 (v. dati contenuti nel provvedimento impugnato nel presente giudizio).

È poi intervenuta in modo potenzialmente rilevante rispetto al fatturato del centro accreditato ricorrente per l’anno 2018 la sentenza n. 2038/2023, pubblicata in data 8.5.2023, del Tribunale di Salerno, con la quale il giudice ordinario ha rigettato l’opposizione proposta dall’A.S.L. avverso il decreto ingiuntivo n. 420/2022.

In particolare, con tale sentenza il Tribunale ha accertato il diritto della struttura ricorrente ad ottenere la somma di € 182.584,02, oltre interessi moratori, “ a titolo di differenza per l’acconto del corrispettivo per le prestazioni sanitarie di radiologia diagnostica a favore degli assistiti del S.S.N. nel mese di settembre, ottobre e novembre 2018, giuste fatture n. 15 del 16.10.2018, n. 16 del 31.12.2018 e n. 17 del 31.12.2018 ”.

Per quanto di interesse nella presente sede il Tribunale di Salerno ha osservato che l’A.S.L. non ha dimostrato l’intervenuto superamento del tetto di spesa da parte dell’odierna struttura ricorrente per paralizzare il credito azionato da quest’ultima.

Più nel dettaglio, il giudice ordinario ha evidenziato quanto segue: “ l'Asl opponente avrebbe dovuto provare che il credito per cui si agiva riguardava prestazioni che eccedevano il limite già liquidato alla convenzionata. In sostanza, l'Asl avrebbe dovuto dimostrare, con congrua documentazione (non apparendo sufficiente, al riguardo, la produzione della comunicazione del 09.08.2018 all’opposta, vista la sua natura di atto unilaterale e di parte), di aver già rimborsato tutte le prestazioni liquidabili all'opposta nel periodo di riferimento fino a concorrenza del tetto di spesa riconosciuto. E in tal modo sarebbe emerso che le (ulteriori) prestazioni di cui si invocava il pagamento nel presente giudizio avevano superato il valore massimo di derogabilità riconosciuto alla struttura convenzionata e non potevano, perciò, essere remunerate a carico del S.S.N.

Ma tale prova è mancata radicalmente.

…

L’eccepito superamento del tetto di spesa, dunque, in sostanza, il fatto impeditivo dell’adempimento, non è risultato provato, dal che deve seguire il rigetto della opposizione ”.

3. All’esito di tale sentenza con istanza trasmessa a mezzo p.e.c. in data 9.2.2024 la struttura ricorrente ha chiesto all’A.S.L. il ricalcolo del tetto di struttura assegnatole con la DGRC n. 215/2022.

A sostegno di tale istanza la ricorrente ha posto il criterio della media dei soli due importi maggiori di fatturato liquidabile rispetto ai quattro esercizi tra il 2018 ed il 2021, la spettanza alle AA.SS.LL. del compito di correggere i tetti di spesa assegnati da tale delibera, nonché sostenuto che in conseguenza della predetta sentenza del giudice ordinario “ l’istante nell’anno 2018 ha registrato un fatturato di ulteriori €. 182.584,02 oltre a quello riportato nel DD 174/2022, sicché l’anno 2018 è divenuto uno dei migliori due anni insieme al 2021 ”.

4. Con il provvedimento impugnato l’A.S.L.:

- ha prima di tutto premesso il richiamo alla DGRC n. 800/2023, alla relazione tecnica alla stessa (nella quale è a sua volta richiamata la DGRC n. 215/2022) e ad all’intervenuta convalida da parte della Regione dei dati comunicati dalle AA.SS.LL. relativamente ai budget 2022 delle strutture afferenti alla macroarea della Specialistica ambulatoriale;

- ha quindi richiamato i dati relativi al fatturato liquidabile per la struttura ricorrente per gli anni dal 2018 al 2021, l’avvenuto riconoscimento ai centri accreditati delle prestazioni eseguite a tutto il 20.9.2018, giusta delibera del Direttore Generale n. 1 del 9.1.2014, e l’avvenuto riconoscimento alla struttura ricorrente per l’anno 2018 di un fatturato pari ad € 592.921,14;

- ha evidenziato l’avvenuta liquidazione dell’importo di € 182.584,02 di cui al decreto ingiuntivo summenzionato;

- ha sottolineato l’incomprensibilità della richiesta della società ricorrente, “ considerato che è stata inoltrata solo nel 2024, cioè quando si sono palesate tutte le situazioni innanzi descritte che davano per cristallizzati i dati per il 2022, ed alla luce di quanto stabilito nella Deliberazione n.1 del 09.01.2024, mai impugnata dal ricorrente ”, e la mancata presentazione di apposita istanza ad opera della ricorrente nel termine necessario allo svolgimento del contraddittorio con l’A.S.L., così come previsto dalla DGRC n. 215/2022;

- ha richiamato la motivazione resa da Commissario ad acta nominato in sede di ottemperanza di sentenza del giudice amministrativo nel senso che “ non possa procedersi alla rideterminazione del tetto di struttura ogni qualvolta vi sia una condanna al pagamento di somme in favore di un centro accreditato per prestazioni rese al di fuori dei consuntivi approvati dalle AA.SS.LL., in quanto la matrice autoritativa e vincolante delle determinazioni regionali in tema di limiti alle spese sanitarie si collega alla necessità che l'attività dei vari soggetti operanti nel sistema sanitario si dispieghi nell'alveo di una seria ed effettiva pianificazione finanziaria. Ne discende che tale attività di programmazione, tesa a garantire la corretta gestione delle risorse disponibili, assume valenza imprescindibile, in quanto la fissazione dei limiti di spesa rappresenta l'adempimento di un preciso ed ineludibile obbligo che influisce sulla possibilità tesa ad attingere le risorse necessarie per la remunerazione delle prestazioni erogate ";

- ha concluso mettendo in risalto l’avvenuta sottoscrizione da parte della struttura ricorrente dei contratti per gli anni 2021, 2022, 2023 e 2024 con espressa accettazione della clausola di salvaguardia.

5. Con l’odierno ricorso (notificato in data 27.6.2024 e depositato in data 8.7.2024) la società ricorrente ha impugnato la suddetta nota prot. 89119 del 2.5.2024 e ne ha chiesto l’annullamento.

Con i motivi come di seguito rubricati la ricorrente ha censurato il provvedimento impugnato per le seguenti ragioni:

“ 1) ECCESSO DI POTERE (ERRONEITÀ DEI PRESUPPOSTI DI FATTO E DI DIRITTO-DIFETTO ASSOLUTO DI MOTIVAZIONE- CONTRADDITTORIETA’ INTERNA-DISPARITA’ DI TRATTAMENTO) - VIOLAZIONE DD.G.REG. CAMP. 215/2022 E 800/2023- VIOLAZIONE ARTT.1, 2, 3 e SEGG. L.241/90 – VIOLAZIONE ARTT. 24 e 97 COST. - VIOLAZIONE ART. 2909 c.c. ”;

- la contraddittorietà della motivazione nella parte in cui affermerebbe, da una parte, l’immodificabilità dei dati contenuti nella DGRC n. 800/2023 e, dall’altra, l’avvenuta determinazione degli stessi con la delibera n. 1 del 9.1.2024;

- la mancata considerazione dell’avvenuto passaggio in giudicato della sentenza del giudice civile soltanto in data 11.12.2023, con conseguente possibilità per la società ricorrente di presentare la relativa istanza di rettifica dei dati relativi al fatturato 2018 soltanto in seguito all’avvenuta formazione del giudicato;

- la priorità cronologica di alcuni degli atti menzionati dall’amministrazione rispetto al passaggio in giudicato della sentenza del giudice civile, con conseguenti difetti di istruttoria e motivazionali per non aver ricostruito correttamente la successione temporale degli atti;

- le DGRC nn. 215/2022 e 800/2023 contemplerebbero un sistema di variazione dei tetti di spesa rispettivamente per il 2022 e per il 2023, prevedendo la facoltà per le strutture accreditate di “ riscontrare la base dati utilizzata ” e chiederne la correzione all’A.S.L. competente; l’A.S.L. avrebbe quindi scorrettamente interpretato tali atti, ritenendo che essi ostassero all’accoglimento dell’istanza della ricorrente; tra le situazioni particolari contemplate dagli stessi vi rientrerebbe quella oggetto di causa di sopravvenuto giudicato civile che incide sul fatturato da computare ai fini del tetto di spesa;

- non rileverebbe la delibera n. 1 del 9.1.2024, in quanto la stessa non potrebbe essere considerata come innovativa rispetto alle delibere dell’A.S.L. già intervenute prima della suddetta sentenza del giudice ordinario, concludendo la stessa un procedimento avviato prima della sentenza del giudice ordinario; del resto, nella parte in cui tale delibera conferma la data di esaurimento del budget al 20.9.2018 la stessa non sarebbe stata impugnabile da parte della ricorrente; da quanto precede deriverebbe l’imputabilità all’A.S.L. di un difetto istruttorio e motivazionale sul punto;

- l’A.S.L. avrebbe tardivamente riscontrato l’istanza della ricorrente e, in questo modo, gli avrebbe impedito di esercitare appieno il suo diritto di difesa e di impugnare cautelativamente anche la DGRC n. 800/2023 e la delibera n. 1 del 9.1.2024;

“ 2) VIOLAZIONE DD.G.Reg. CAMP 215/2022 e 800/2023- ECCESSO DI POTERE (ERRONEITÀ DEI PRESUPPOSTI DI FATTO E DI DIRITTO- DIFETTO ASSOLUTO DI MOTIVAZIONE) – VIOLAZIONE ARTR. 167 CO.3 DLGS 267/2000- VIOLAZIONE ALLEGATO 4/2 –PUNTO 5.2, LETTERA H) DEL DLGS 118/2011- VIOLAZIONE ART. 97 COST. VIOLAZIONE ARTT. 1, 3 E SEGG. L. 241/90- VIOLAZIONE ART. 2909 c.c. ”;

- l’A.S.L. avrebbe richiamato il contenuto di un’ordinanza di un commissario ad acta senza rendere disponibile il relativo atto ed indicare gli estremi utili ai fini della sua identificazione;

- l’A.S.L. avrebbe violato il meccanismo di revisione dei tetti di spesa di cui alla DGRC n. 215/2022; del resto, l’applicazione di tale meccanismo non inciderebbe in alcun modo sulle risorse stanziate in sede regionale, tenuto conto del fondo accantonamenti previsto dalla DGRC n. 215/2022 (citato dalle stesse delibere nn. 1300/2023 e 1306/2023) proprio per far fronte a situazioni particolari, come indicato altresì nella DGRC n. 309/2022;

- l’amministrazione avrebbe avuto l’obbligo di accantonare nel fondo rischi le somme necessarie a far fronte all’esito dei giudizi intentati dalla ricorrente alla luce dell’art. 167 del D. Lgs. 267/2000 e del principio contabile indicato all’allegato 4/2, punto 5.2, lettera h) del D. Lgs. 118/2011; né tantomeno l’A.S.L. nel provvedimento impugnato si sarebbe soffermata sulla consistenza e l’utilizzo dei fondi alla stessa assegnati per far fronte a situazioni particolari;

“ 3) VIOLAZIONE ART. 2909 c.c.- VIOLAZIONE DDGR CAMP 215/2022 e 800/2023- ECCESSO DI POTERE (ERRONEITÀ DEI PRESUPPOSTI DI FATTO E DI DIRITTO- DIFETTO ASSOLUTO DI MOTIVAZIONE- DISPARITA’ DI TRATTAMENTO) - VIOLAZIONE ART. 97 COST. VIOLAZIONE ARTT. 1, 3 E SEGG. L. 241/90 ”;

- la mancata esposizione da parte dell’A.S.L. della concreta ragione per cui l’avvenuta sottoscrizione dei contratti per gli anni dal 2021 al 2023 precluderebbe l’accoglimento dell’istanza della ricorrente;

- il carattere non ostativo dell’avvenuta sottoscrizione della clausola di salvaguardia rispetto alla pretesa fatta valere dalla ricorrente di ricalcolo del tetto di struttura alla luce del meccanismo di revisione previsto dalle DGRC nn. 215/2022 e 800/2023, nonché del giudicato promanante dalla suddetta sentenza del giudice ordinario.

6. Si è altresì costituita l’A.S.L., la quale ha chiesto la reiezione del ricorso ed ha dedotto:

- l’inammissibilità del ricorso per omessa notifica del ricorso alla Regione Campania, in quanto si tratterebbe di soggetto controinteressato espressamente menzionato nel provvedimento impugnato e portatore di interesse a non invalidare la programmazione economico – sanitaria;

- l’inammissibilità del ricorso per omessa impugnazione dei provvedimenti di programmazione economico - sanitaria regionale e, in particolare, della DGRC n. 800/2023 con la quale sono stati convalidati i dati comunicati dalle AA.SS.LL. relativamente al budget 2022 delle strutture afferenti alla macroarea della specialistica, ivi incluso il dato riferito al budget all’odierna ricorrente;

- l’inammissibilità del ricorso per avvenuta sottoscrizione dei contratti ai sensi dell’art. 8 quinquies, comma 2, del D. Lgs. 502/1992 per gli anni 2021, 2022 e 2023 con accettazione della clausola di salvaguardia e conseguente acquiescenza;

- l’inammissibilità del ricorso per carenza di interesse e mancata impugnazione della delibera n. 1 del 9.1.2024 dell’A.S.L. di Salerno, la quale avrebbe natura di atto presupposto ed immediatamente lesivo e che sarebbe ormai inoppugnabile per decorso del termine decadenziale;

- l’infondatezza del ricorso alla luce: della correttezza delle argomentazioni poste dall’amministrazione a fondamento del provvedimento impugnato; della portata limitata delle statuizioni rese dal giudice civile in sede di opposizione a decreto ingiuntivo; dell’effetto limitato di tali statuizioni al solo rapporto in contestazione e restando comunque un extra budget 2018 dovuto alla mancata prova del superamento del tetto di spesa in sede di giudizio civile; del rischio di generare un perenne stato di incertezza in merito ai provvedimenti finali di fissazione della spese in ambito sanitario; della disparità di trattamento tra il ricorrente ed altri centri accreditati; dell’incentivo al notevole contenzioso esistente in materia.

7. Proposta domanda cautelare, con ordinanza pubblicata in data 19.9.2024 questa Sezione ha accolto l’istanza cautelare nel senso della sollecita fissazione dell’udienza di merito per il giorno 14.1.2025.

8. In vista dell’udienza di merito le parti hanno depositato documenti, memorie e repliche ex art. 73 c.p.a. per insistere nelle rispettive deduzioni.

All’udienza pubblica del 14.1.2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

9. Tanto premesso, vanno vagliate le svariate eccezioni di inammissibilità del ricorso sollevate dall’A.S.L..

9.1. Iniziando da quella relativa all’omessa notifica del ricorso alla Regione questa va respinta, poiché, in continuità con quanto già rilevato da questa Sezione nella sentenza n. 2324/2023, giusta la DGRC n. 215/2022 la Regione ha delegato all’A.S.L. le eventuali correzioni dei tetti di spesa individuali approvati. Ne consegue che in alcun modo la Regione può essere identificata come controinteressata nell’ambito del presente giudizio.

9.2. Passando alla dedotta inammissibilità del ricorso per carenza di interesse e mancata impugnazione della delibera n. 1 del 9.1.2024 dell’A.S.L. di Salerno neppure tale difesa coglie nel segno.

Deve ritenersi che alcuna preclusione alla pretesa fatta valere dalla ricorrente con il presente giudizio sia potuta derivare di per sé dalla predetta delibera, in considerazione della mancata considerazione da parte dell’amministrazione in tale provvedimento della suddetta sentenza del giudice civile.

9.3. Si arriva quindi all’eccezione di inammissibilità del ricorso per avvenuta sottoscrizione dei contratti ai sensi dell’art. 8 quinquies, comma 2, del D. Lgs. 502/1992 per gli anni 2022 e 2023.

Tale eccezione coglie nel segno e va accolta.

9.3.1 Questo Collegio intende condividere e fare applicazione del consolidato orientamento espresso dalla Terza Sezione del Consiglio di Stato in tema di clausole di salvaguardia con la sentenza n. 4076 del 21.4.2023 (nonché in senso adesivo da questa Sezione staccata, v. di recente la sentenza n. 1955/2024); parte della motivazione di quest’ultima sentenza del Consiglio di Stato viene riportata di seguito per semplicità espositiva:

“ 6.1. Il Collegio non ravvisa ragionevoli motivi per discostarsi dal proprio consolidato orientamento che attribuisce piena legittimità alle clausole di salvaguardia contenute nelle convenzioni di accreditamento in materia sanitaria (cfr. da ultimo, Cons. Stato, Sez. III, sentt. nn. 3917 del 2023; n. 5559 del 2020).

6.2. L’accordo sottoscritto dall’appellante reca una specifica clausola, che prevede in capo al singolo operatore l’accettazione completa ed incondizionata del contenuto e degli effetti dei provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa, di determinazione delle tariffe e di ogni altro atto agli stessi collegato o presupposto, in quanto atti che determinano il contenuto del contratto e stabiliscono tra l’altro che: “con la sottoscrizione del contratto, la struttura privata rinuncia alle azioni/impugnazioni già intraprese avverso i suddetti provvedimenti ovvero ai contenziosi instaurabili contro i provvedimenti già adottati e conoscibili”.

6.3. Sul punto specifico, questa Sezione ha avuto modo di chiarire che, in ipotesi analoghe a quella in esame, viene in rilievo lo schema tipico dell’acquiescenza, in quanto il soggetto privato aderente (nel caso all’esame, la Fondazione) in maniera inequivocabile, attraverso manifestazioni espresse, manifesta la sua intenzione di rinunciare, sul piano sostanziale, alla posizione giuridica (asseritamente) lesa dal provvedimento, rinunciando altresì, sul piano processuale, al proprio diritto a ricorrere.

6.4. Sempre secondo il richiamato indirizzo (cfr. sentenza n. 7479 del 2 novembre 2019; n. 2075 del 28 marzo 2019; n. 787 del 1° febbraio 2019; n. 5039 del 23 agosto 2018; n. 4936 del 13 agosto 2018; sentenze dell’11 gennao.2018, nn. 137 e 138, nonché del 18 gennaio 2018, n. 321; 5511 del 25 settembre 2018; sentenza 1° febbraio 2017, n. 430), la sottoscrizione di tali clausole priva il soggetto aderente della legittimazione a impugnare gli atti di determinazione dei tetti di spesa che lo riguardano, con l’ulteriore conseguenza di rendere inammissibili eventuali impugnative ciò nonostante comunque proposte.

6.5. Si è, invero, evidenziato che gli operatori privati - in quanto impegnati, insieme alle strutture pubbliche, a garantire l'essenziale interesse pubblico alla corretta ed appropriata fornitura del primario servizio della salute - non possono considerarsi estranei ai vincoli oggettivi e agli stati di necessità conseguenti al piano di rientro, al cui rispetto la Regione è obbligata.

Ha aggiunto la Sezione che “chi intende operare nell’ambito della sanità pubblica deve accettare i limiti in cui la stessa è costretta, dovendo comunque e in primo luogo assicurare, pur in presenza di restrizioni finanziarie, beni costituzionali di superiore valore quale i livelli essenziali relativi al diritto alla salute. In alternativa, agli operatori resta la scelta di agire come privati nel privato” (cfr. Cons. Stato, Sez. III, 27 dicembre 2019, n. 8879).

6.6. La cd. clausola di salvaguardia è, quindi, “meramente ricognitiva dell’effetto preclusivo dell’iniziativa impugnatoria che si produce, per generale opinione giurisprudenziale, nel caso in cui il soggetto pregiudicato dal provvedimento ponga in essere atti, comportamenti o dichiarazioni univoci, che dimostrino la chiara e incondizionata volontà dello stesso di accettarne gli effetti e l’operatività.

6.7. Non vi è dubbio, infatti, che l’assenso alla stipulazione di un accordo - che ponga un provvedimento ipoteticamente lesivo a suo presupposto, oltre che a fonte determinativa del suo contenuto economico - si atteggia quale comportamento univocamente indicativo della volontà della parte stipulante di accettarne gli effetti, tanto da acquisire i diritti ed assumere gli obblighi, in maniera ugualmente volontaria, che si riconnettono e sono funzionali all’esecuzione della prestazione alle condizioni economiche predeterminate dall’Amministrazione (nell’esercizio del suo potere programmatorio in materia sanitaria).

6.8. Non vale a superare questa conclusione il rilievo formulato dalla parte qui appellante là dove, da un lato, afferma che, nella specie, il contratto sarebbe stato unilateralmente predisposto dalle amministrazioni appellate e definito non modificabile e quindi non oggetto di reale contrattazione, e, dall’altro che, la sottoscrizione della clausola non implica rinuncia alle azioni giudiziali esperite: in senso contrario a tali deduzioni rileva – sulla base del richiamato indirizzo giurisprudenziale - il carattere perentorio e incondizionato della clausola di salvaguardia e della rinuncia espressa, ivi riportata, ad ogni contenzioso pregresso o futuro (Cons. Stato, sez. III, sent. n. 7479 del 2 novembre 2019).

6.9. Corrobora tale conclusione l’orientamento già seguito da questa Sezione, con riferimento alla prassi dell’apposizione di clausole con le quali le strutture private precisano di sottoscrivere i contratti al solo scopo di non incorrere nella sospensione del rapporto di accreditamento e riservandosi comunque ogni più ampia tutela, là dove ha già reiteratamente chiarito che - nelle ipotesi in cui detta facoltà di sottoscrizione con riserva non risulti contemplata nel modello contrattuale di riferimento - i caveat in tal senso formalizzati debbano “intendersi come non apposti e, dunque, come tali, non … idonei a impedire la formazione dell’accordo” (cfr. da ultimo Cons. Stato, sez. III, nn. 6991 e 6983/2021; 6959/2020; 321/2018), anche perché altrimenti l’intero accordo (nell’ipotesi di fondatezza del ricorso) si dovrebbe considerare integralmente privo di effetti in base al principio generale desumibile dall’art. 1419 del codice civile, dal momento che una tale previsione ha una portata determinante nel complessivo assetto di interessi, rilevando dunque la regola simul stabunt, simul cadent.

6.10. Di contro, la legittimità delle clausole di salvaguardia, il cui inserimento negli accordi è stato successivamente recepito a livello di scelta generale per arginare gli effetti del proliferare dei contenziosi già insorti e in funzione transattiva degli stessi, è stata più volte affermata per essere dette pattuizioni essenzialmente funzionali alla tutela del diritto alla salute, quale bene superiore costituzionalmente garantito, e per essere le stesse clausole niente affatto foriere di una indebita compressione del diritto di agire in giudizio dell’operatore privato, il quale ben può valutare il proprio interesse a coltivare il contenzioso in atto e, quindi, a non sottoscrivere la clausola e l’intero accordo, fermo restando che anche sottoscrivendo la clausola manterrebbe intatto il proprio diritto d’azione in giudizio, costituzionalmente garantito, in relazione alle sopravvenienze (cfr. Cons. Stato, sez. II, n. 8676 del 2021 e sez. III, n. 6662 del 2019) ” (più di recente nel senso di ribadire tale consolidato orientamento v. anche Consiglio di Stato, III Sez., 18 giugno 2024, n. 5458).

9.3.2. Nel caso di specie è pienamente applicabile quanto enunciato dal Consiglio di Stato ed appena riportato.

Vengono in rilievo le pattuizioni contenute nel contratto stipulato dalla struttura ricorrente in relazione all’anno 2022 in data 8.3.2022, contenute all’art. 14 e rubricate “Clausola di salvaguardia”:

“ 1. Con la sottoscrizione del presente contratto la sottoscritta struttura privata accetta completamente ed incondizionatamente il contenuto e gli effetti dei provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa, di determinazione delle tariffe e ogni altro atto agli stessi collegato e presupposto, in quanto atti che determinano il contenuto del contratto per il periodo di efficacia dello stesso.

2. In considerazione dell’accettazione dei provvedimenti indicati sub comma 1 (provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa, delle tariffe ed ogni altro atto agli stessi collegato o presupposto) con la sottoscrizione del presente contratto, la struttura privata rinuncia alle azioni/impugnazioni già intraprese avverso i predetti provvedimenti ovvero ai contenziosi instaurabili contro i provvedimenti già adottati e conoscibili, aventi effetti temporalmente circoscritti alla annualità di erogazione delle prestazioni, regolata con il presente contratto ”.

9.3.3. Orbene, va prima di tutto premesso che la preclusione all’impugnazione “ deve ritenersi estesa anche agli atti con i quali, come nella specie, le ASL definiscono i tetti di spesa per singole strutture e ciò sia perché il tenore testuale della clausola non autorizza distinzioni al riguardo, riferendosi agli atti determinativi dei tetti di spesa indipendentemente dall’Autorità sanitaria che li fissa, sia anche per ragioni di coerenza sistematica, tenuto conto che la “tenuta” del sistema si fonda tanto sull’intangibilità degli atti regionali a monte che a valle su quella degli atti delle ASL che ne costituiscono attuazione sul piano territoriale di competenza ” (T.A.R. Campania, I Sez., 15 aprile 2024, n. 2517).

Mediante la sottoscrizione di contratto recante tale clausola parte ricorrente si è da tempo privata della legittimazione a contestare a monte i provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa e, quindi, a valle l’impugnato provvedimento in relazione al profilo del tetto di spesa di struttura per l’anno 2022, con l’ulteriore conseguenza di rendere inammissibile l’azione di annullamento proposta nel presente giudizio.

Non si ravvisano congrue ragioni per discostarsi nella presente fattispecie dal consolidato orientamento in materia e non giovano alla società ricorrente gli argomenti dalla stessa spesi in ricorso, poiché:

- il giudicato dalla stessa invocato non contiene alcun vincolo diretto rispetto al tetto di spesa della struttura ricorrente per l’anno 2022;

- così, la suddetta sentenza del giudice civile si è limitata ad accertare la spettanza di un credito in favore della ricorrente; vale a dire che tale sentenza non ha direttamente imposto alcunché in ordine al tetto di spesa per l’anno 2022, per cui il giudicato contenuto nella stessa non può in alcun modo essere posto a fondamento della pretesa della ricorrente;

- non rileva poi la dedotta intervenuta variazione del tetto di struttura da parte dell’A.S.L. rispetto ad altri due centri, pur avendo gli stessi sottoscritto contratti relativi all’anno 2022; dalla lettura della delibera n. 1300 del 16.11.2022 emerge che la rideterminazione dei tetti di tali strutture è derivata da circostanze completamente diverse rispetto a quelle rilevanti nell’odierno giudizio (nella delibera si dà atto che rispetto a questi due centri sono intervenute installazioni di nuove apparecchiature nell’anno 2021, con conseguente passaggio da una tipologia ad un’altra delle relative strutture);

- del resto, risulta evidente che consentire a contenziosi civili relativi a crediti azionati dalle strutture sanitarie nei confronti dell’A.S.L. di incidere retroattivamente anche a distanza di molti anni (stante la durata non di rado contenuta dei relativi giudizi) sui tetti di spesa concernenti la singola struttura sanitaria finirebbe per frustrare in modo evidente le summenzionate finalità perseguite per il tramite dell’inserimento della clausola di salvaguardia;

- tale profilo di inammissibilità del ricorso rende prive di rilievo le doglianze di parte ricorrente rispetto alla questione dell’accantonamento o meno di somme nel fondo rischi da parte dell’A.S.L..

10. Anche a ritenere superabile il profilo di inammissibilità del ricorso evidenziato al precedente paragrafo questo Collegio osserva ad abundantiam che comunque il ricorso dovrebbe ritenersi infondato.

Basta considerare, oltre ai profili già messi in evidenza quanto alla non rilevanza nel senso della fondatezza delle pretese di parte ricorrente del giudicato promanante dalla sentenza indicata dalla ricorrente, che il meccanismo previsto dalle DGRC nn. 215/2022 e 800/2023 non può essere invocato da parte ricorrente nel caso di specie.

In effetti, la finalità di quel meccanismo risiede nell’evitare di utilizzare il criterio dell’attribuzione alle strutture private convenzionate dello stesso budget dell’anno precedente e di consentire di estendere la base dati sulla quale calcolare il tetto individuale di struttura. Non viene in alcun modo enunciata quale ratio di tale meccanismo quella di tenere conto di qualsivoglia pronuncia del giudice civile (anche intervenuta a distanza di molti anni dall’esercizio di riferimento) di accertamento di crediti ulteriori da parte della singola struttura accreditata nei confronti dell’A.S.L.. Per la verità, si deve ritenere che pronunce di questo tipo limitino i propri affetti all’accertamento di un credito aggiuntivo della struttura accreditata nei confronti dell’A.S.L. in relazione ad una certa annualità e non possano anche intervenire sui provvedimenti determinativi dei tetti di spesa relativi ad altra successiva annualità (neppure disapplicati nel caso di specie da parte del giudice civile).

Peraltro, stante la finalità di tale meccanismo e la tempistica assai ridotta prevista ai fini della presentazione delle istanze di correzione da parte delle strutture accreditate e per la risposta dell’A.S.L. (entro il mese di giugno 2022) tale istituto non può quindi essere in alcun modo applicato in fattispecie del tipo di quella di cui alla presente vicenda.

Del resto, a ragionare diversamente si consentirebbe alle strutture accreditate di superare qualsivoglia termine di decadenza ai fini della contestazione dei tetti di spesa di struttura fissati dall’amministrazione, con conseguente vanificazione delle clausole di salvaguardia e concreto rischio di pregiudizio per le esigenze di programmazione della spesa in materia sanitaria.

Non pare privo di rilievo sottolineare che nel caso di specie l’istanza di ricalcolo del tetto è stata avanzata dalla società ricorrente nel febbraio 2024 e, dunque, a distanza di nove mesi dalla pubblicazione della suddetta sentenza del giudice civile. Tanto conferma ulteriormente il rischio di notevoli incertezze derivanti dall’adesione ad un’interpretazione del tipo di quella proposta da parte ricorrente rispetto alla stabilità della programmazione regionale in materia sanitaria.

Non rileva poi in favore del ricorrente quanto dedotto a proposito della necessità che l’amministrazione verificasse l’eventuale accantonamento di somme nel fondo rischi, trattandosi di questioni contabili che non possono in alcun modo superare l’assorbente considerazione relativa alla non operatività del suddetto meccanismo correttivo in fattispecie come quella attenzionata nell’odierno giudizio.

Neppure dall’operato dell’amministrazione è derivata alcuna preclusione a parte ricorrente ai fini della proposizione di impugnative avverso gli stessi atti, tenuto conto che la ricorrente, quale operatore specializzato nel settore, non poteva in alcun modo ignorare il termine di decadenza esistente ai fini dell’impugnazione di atti amministrativi (laddove ritenuti direttamente lesivi della sua sfera giuridica).

Quanto poi alla lamentata violazione del principio di trasparenza la stessa non sussiste, avendo l’A.S.L. non tanto fondato la sua decisione su altro atto non integralmente messo a disposizione della società ricorrente (l’ordinanza del commissario ad acta), bensì utilizzato il richiamo a quell’atto per far proprio uno degli argomenti ivi utilizzati.

11. In conclusione, il ricorso proposto va dichiarato inammissibile.

Le spese vanno compensate in ragione della peculiarità della fattispecie, ferma restando l’irripetibilità del contributo unificato ove versato.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania - Sezione staccata di Salerno (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Salerno nella camera di consiglio del giorno 14 gennaio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Pierluigi Russo, Presidente

Olindo Di Popolo, Consigliere

Marcello Polimeno, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Marcello Polimeno	Pierluigi Russo

IL SEGRETARIO