Pubblicato il 13/06/2025

N. 04468/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01228/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1228 del 2022, integrato da motivi aggiunti, proposto da
A.P. COMMERCIALE S.r.l., rappresentata e difesa dall’Avv. Marcello Fortunato, con domicilio digitale come da PEC da Registi di Giustizia;

contro

- COMUNE DI GRAGNANO, rappresentato e difeso dagli Avv.ti Anna Lucia Grivet Fojaja e Alfonso Navarra, con domicilio digitale come da PEC da Registi di Giustizia;
- CITTÀ METROPOLITANA DI NAPOLI, rappresentata e difesa dall’Avv. Giuseppe Cristiano, con domicilio eletto in Napoli alla Piazza Matteotti n. 1 e con domicilio digitale come da PEC da Registi di Giustizia;

per l'annullamento

quanto al ricorso introduttivo:

a) della disposizione del SUAP del Comune di Gragnano prot. n. 5494 del 4 marzo 2022, con la quale è stata inibita la SCIA commerciale presentata dalla società ricorrente il 31 gennaio 2022 per l’apertura di una media struttura di vendita nel territorio comunale alla Via Volte n. 8, nonché della relazione tecnica prot. n. 3049 del 7 febbraio 2022 ivi richiamata;

b) ove lesivo, dell’art. 43 delle N.T.A. del P.U.C. del Comune di Gragnano;

c) di ogni altro provvedimento, eventualmente adottato, recante l’inibizione dell’attività in oggetto, nonché di tutti gli atti presupposti, connessi, collegati e consequenziali;

quanto al ricorso per motivi aggiunti:

d) della disposizione del SUAP del Comune di Gragnano prot. n. 5639 del 7 marzo 2022, con la quale è stata inibita la SCIA commerciale ripresentata dalla società ricorrente il 4 marzo 2022 per l’apertura di una media struttura di vendita nel territorio comunale alla Via Volte n. 8;

e) della diffida della Polizia Municipale dell’8 marzo 2022 a cessare l’attività di vendita entro tre giorni e del connesso verbale di ispezione;

f) di tutti gli atti presupposti, connessi, collegati e consequenziali.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio delle amministrazioni resistenti;

Vista l’ordinanza collegiale del Consiglio di Stato n. 1959 del 29 aprile 2022, con cui, in riforma dell’ordinanza collegiale di questo Tribunale n. 679 del 30 marzo 2022, è stata accolta l’istanza cautelare ai fini della sollecita fissazione dell’udienza di merito;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Dato avviso ai sensi dell’art. 73, comma 3, c.p.a.;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 marzo 2025 il dott. Carlo Dell'Olio e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Premesso che:

- con il ricorso introduttivo, la A.P. Commerciale S.r.l. impugna, unitamente agli atti in epigrafe individuati, la disposizione del SUAP del Comune di Gragnano prot. n. 5494 del 4 marzo 2022, con la quale le è stata inibita la SCIA commerciale presentata il 31 gennaio 2022 per l’apertura di una media struttura di vendita (d’ora in seguito anche “MSV”) nel territorio comunale alla Via Volte n. 8;

- con il ricorso per motivi aggiunti, la medesima impugna, in uno alla diffida e al connesso verbale di ispezione in epigrafe, la successiva disposizione del SUAP del Comune di Gragnano prot. n. 5639 del 7 marzo 2022, con la quale le è stata inibita la SCIA commerciale ripresentata il 4 marzo 2022 per l’apertura della MSV di cui sopra;

- tale ultimo provvedimento inibitorio, nel mutuare il proprio corredo motivazionale dal primo diniego di SCIA del 4 marzo 2022, poggia essenzialmente sui seguenti sette ordini di motivi, ciascuno di per sé capace di supportare la negativa determinazione assunta: i) il Comune di Gragnano è sprovvisto del SIAD (Strumento comunale d’Intervento per l’Apparato Distributivo) e l’apertura della MSV, interessando la zona “Città Storica” del PUC approvato con deliberazione del Consiglio Comunale n. 25 del 12 giugno 2020, si pone in contrasto con l’art. 19, comma 9, della legge regionale n. 7/2020 (testo unico sul commercio), che consente l’apertura di tale tipologia di esercizio, in mancanza del SIAD, solo nelle zone territoriali omogenee destinate all’insediamento delle attività produttive, delle attività terziarie e delle attività alle stesse correlate; ii) l’apertura della MSV confligge anche con l’art. 43, punto 4, lett. b), delle NTA del PUC, che per la zona di insediamento dell’esercizio prevede anche una residuale destinazione d’uso commerciale, ma “limitatamente alle destinazioni a CU (unità di vicinato fino a 150 mq di superficie di vendita)”; iii) l’area pertinenziale funzionalmente annessa al fabbricato ospitante la MSV ed asservita a parcheggio non si presenta conforme ai parametri delle dotazioni di parcheggio fissate nell’allegato C della legge regionale n. 7/2020, essendo inferiore ai 750 mq. necessari per la conduzione di tale tipologia di esercizio; iv) la relazione tecnica allegata alla SCIA “non contiene alcuna indicazione riguardo alle caratteristiche dei reflui prodotti prima di ogni trattamento pertanto affinché i reflui prodotti dalla nuova struttura possano essere considerati assimilati ad acque reflue domestiche occorre che venga dato atto della conformità degli scarichi ai valori di cui alla Tabella B.1 del richiamato regolamento regionale (regolamento regionale n. 11 del 12 ottobre 2012, ndr.)”; v) la pratica edilizia trasmessa dalla società interessata “risulta carente della scia di prevenzione incendi che deve essere presentata contestualmente all’istanza/scia ed è trasmessa a cura del suap ai VV.F competenti per territorio”; vi) detta pratica “risulta carente della seguente documentazione: atto di disponibilità dell’immobile in capo alla società AP Commerciale, attestato di pagamento dei diritti di istruttoria suap, modello scia per l’apertura di media struttura di vendita conforme alla legge regionale 7/2020”; vii) “la pratica de qua risulta carente anche rispetto all’impegno di essa società AP Commerciale srl di favorire l’assunzione e/o il rimpiego di personale”, in dispregio di quanto previsto dall’art. 27, comma 4, lett. d) ed e), della legge regionale n. 7/2020;

Rilevato, in via preliminare che:

- come preannunciato nel corso dell’odierna udienza di discussione, il ricorso introduttivo deve essere dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, essendo la SCIA per l’apertura della MSV stata ripresentata a cura della A.P. Commerciale subito dopo il ricevimento della prima inibitoria. Infatti, è evidente che la società ricorrente ha perso ogni utilità a coltivare l’impugnativa della disposizione del SUAP prot. n. 5494 del 4 marzo 2022 e degli atti (in epigrafe indicati) confluiti nel relativo iter procedimentale, dal momento che detta disposizione è stata superata dalla rinnovata produzione, in pari data, della stessa pratica commerciale bocciata in prime cure. Pertanto, su tale nuova SCIA del 4 marzo 2022 si trasferisce l’attuale interesse economico della ricorrente, con la conseguenza che il vaglio giurisdizionale non può che concentrarsi sulla successiva disposizione inibitoria prot. n. 5639 del 7 marzo 2022 e sugli altri atti (diffida e connesso verbale di ispezione) gravati con il ricorso per motivi aggiunti;

- quanto al ricorso per motivi aggiunti, va respinta l’istanza della società ricorrente, formulata nelle memorie difensive depositate il 10 e il 20 febbraio 2025, con cui si chiede la pronuncia di improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse assistita dalla precisazione che essa ricorrente avrebbe “acquisito un nuovo titolo annonario in virtù del quale l’attività è regolarmente in esercizio”, laddove detto titolo annonario sarebbe costituito da una nuova SCIA commerciale presentata il 26 gennaio 2023;

- invero, come correttamente eccepito dalla difesa comunale, essendo finalizzata a segnalare esclusivamente “variazioni significative dello stato dei luoghi”, tale SCIA è priva di autonomia procedimentale e si innesta come variante non sostanziale sulla precedente SCIA del 4 marzo 2022 di cui condivide le sorti, per cui l’inibitoria che ha riguardato quest’ultima non può che travolgere, per caducazione, anche la SCIA in parola, il che rende pienamente procedibile il ricorso per motivi aggiunti;

- sempre in ordine al ricorso per motivi aggiunti, il Collegio reputa di non indugiare sulle questioni di rito prospettate dalla difesa della Città Metropolitana, giacché il gravame si profila infondato nel merito;

Rilevato che, con un primo corredo di censure, nel ricorso per motivi aggiunti si lamenta quanto segue:

a) l’amministrazione comunale, omettendo di procedere ai sensi dell’art. 19, comma 3, della legge n. 241/1990, “ha immediatamente diffidato la s.c.i.a. depositata dalla ricorrente e disposto il contestuale divieto di prosecuzione dell’attività senza verificare in alcun modo la sussistenza dei presupposti per la conformazione dell’attività in essere e senza garantire alcun doveroso contraddittorio preventivo”;

b) contrariamente a quanto ritenuto dall’amministrazione comunale, non esiste alcun contrasto tra l’apertura della MSV e l’art. 19, comma 9, della legge regionale n. 7/2020, atteso che la predetta disposizione normativa depone nel senso che nei comuni privi di SIAD, come quello di Gragnano, sarebbe comunque consentita l’apertura di medie strutture di vendita in tutti gli immobili ad uso commerciale a prescindere dalla specifica destinazione di zona;

Considerato che le prefate doglianze non meritano condivisione per le ragioni di seguito esplicitate:

aa) nella specie non era assolutamente praticabile la procedura delineata dell’art. 19, comma 3, della legge n. 241/1990 al fine della conformazione dell’attività intrapresa alla normativa vigente previo contraddittorio con la società ricorrente, giacché l’iniziativa commerciale da questa avviata si palesava, ad avviso dell’amministrazione comunale, irrimediabilmente confliggente con la disciplina di settore in punto di compatibilità urbanistica e di dotazione di sufficiente area parcheggio, il che escludeva in radice la possibilità di regolarizzazioni postume mantenendo in esercizio la MSV. Ne discende che l’inibitoria della SCIA poteva essere correttamente comminata senza la necessità di ulteriori passaggi procedimentali;

bb) infine, giova riportare il testuale enunciato dell’art. 19, comma 9, della legge regionale n. 7/2020: “Le domande per l’apertura di medie strutture, di grandi strutture di vendita o di esercizi speciali per le merci ingombranti, nonché degli esercizi operanti nei mercati in area privata, nei comuni dove non è vigente il SIAD sono ammesse, se ricadenti nelle zone territoriali omogenee destinate all’insediamento delle attività produttive, delle attività terziarie e delle attività alle stesse correlate, fatto salvo il rispetto delle norme previste dal presente testo unico.”. Ebbene, diversamente da quanto sostenuto dalla ricorrente, per l’apertura di una media struttura di vendita nei comuni, come quello di Gragnano, privi di SIAD, è necessario non solo che l’immobile a ciò adibito sia funzionale all’uso commerciale, ma anche che lo stesso esercizio di vendita sia ricompreso all’interno di zone territoriali omogenee specificamente destinate all’insediamento di attività produttive, di attività terziarie e di attività alle medesime correlate. Tanto si evince dal chiaro tenore letterale della disposizione legislativa in commento e dalla sua stessa ratio, che è quella di preservare, fino all’approvazione del SIAD (che non a caso costituisce strumento integrato della pianificazione urbanistica), le zone omogenee aventi valore storico-architettonico o vocazione prettamente residenziale dall’insediamento degli esercizi commerciali a maggior impatto urbanistico, quali le medie e le grandi strutture di vendita (ossia i supermercati e gli ipermercati). Non è quindi indifferente la specifica destinazione di zona, occorrendo, nella mancanza del SIAD, che una media o grande struttura di vendita trovi collocazione solo in zone omogenee funzionalmente dedicate all’esercizio di attività produttive, terziarie e correlate. Tra queste sicuramente non rientra la zona “Città Storica” del Comune di Gragnano, che è parte integrante del centro storico e che ha destinazione propriamente conservativa del nucleo originario dell’abitato e non incentivante degli insediamenti di carattere produttivo-commerciale, con la conseguenza che si palesa assolutamente inattaccabile il motivo di inibitoria della SCIA fondato sulla non riconducibilità della MSV alla cornice normativa regionale qui illustrata;

Considerato, altresì, che:

- quanto sopra esposto riveste carattere assorbente ed esime il Collegio dall’esaminare le restanti censure, articolate nei motivi aggiunti, con cui parte ricorrente intende infirmare la disposizione inibitoria prot. n. 5639 del 7 marzo 2022 con riferimento ai rimanenti profili motivazionali enucleati ai punti ii), iii), iv), v), vi) e vii) della premessa, dal momento che comunque l’impianto complessivo di tale atto risulta validamente sorretto dal primo aspetto motivazionale sopra scrutinato (contrasto con l’art. 19, comma 9, della legge regionale n. 7/2020). Soccorre, al riguardo, il condiviso principio secondo il quale, laddove una determinazione amministrativa di segno negativo tragga forza da una pluralità di ragioni, ciascuna delle quali sia di per sé idonea a supportarla in modo autonomo, è sufficiente che anche una sola di esse passi indenne alle censure mosse in sede giurisdizionale perché il provvedimento nel suo complesso resti esente dall’annullamento (cfr. Consiglio di Stato, A.P., 29 febbraio 2016 n. 5; Consiglio di Stato, Sez. V, 6 marzo 2013 n. 1373 e 27 settembre 2004 n. 6301; Consiglio di Stato, Sez. VI, 5 luglio 2010 n. 4243);

- pertanto, resistendo gli atti impugnati con il ricorso per motivi aggiunti alle prospettazioni attoree, anche in virtù del disposto assorbimento di censure, la relativa impugnativa merita di essere rigettata per infondatezza;

Ritenuto, in conclusione, che:

- ribadite le suesposte considerazioni, mentre il ricorso introduttivo va dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, il ricorso per motivi aggiunti deve essere respinto siccome infondato;

- le spese processuali devono essere addebitate alla soccombente parte ricorrente, nella misura liquidata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, così statuisce:

- dichiara improcedibile il ricorso introduttivo;

- respinge il ricorso per motivi aggiunti.

Condanna la società ricorrente a rifondere le spese processuali, così liquidate: a) € 2.000,00 (duemila/00), oltre accessori di legge, in favore del Comune di Gragnano; b) € 2.000,00 (duemila/00), oltre accessori di legge, in favore della Città Metropolitana di Napoli.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 13 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Michelangelo Maria Liguori, Presidente

Carlo Dell'Olio, Consigliere, Estensore

Cesira Casalanguida, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Carlo Dell'Olio	Michelangelo Maria Liguori

IL SEGRETARIO