Pubblicato il 03/06/2025

N. 01735/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01664/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di TA (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1664 del 2024, proposto da
IA BR RN, rappresentata e difesa dagli avvocati Salvatore Cittadino e Giuseppe Nicolosi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di TA, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Elisabetta Baviera, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

della comunicazione, pervenuta il 20.06.2024, di irricevibilità della C.I.L.A. n. 1848/2024, prot. 22736 del 21.05.2024, presentata dalla ricorrente per la realizzazione, nel lotto identificato al N.C.E.U. al foglio 21 Mappale 2871, di un muro di confine con sistemazione a verde e contestuale apertura di un ingresso carrabile;

di ogni altro provvedimento antecedente, susseguente e/o consequenziale ed ove necessario e nell’ipotesi in cui l’atto si dovesse ritenere ostativo al positivo riscontro sulla richiesta di passo carraio, della delibera della GM del Comune di TA n. 116 del 30.5.2024 avente ad oggetto “Adozione elenco immobili di proprietà comunale suscettibili di dismissioni e valorizzazione per l’anno 2025, triennio 2025/2027”;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di TA;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 marzo 2025 la dott.ssa Valeria Ventura e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso in epigrafe, la ricorrente agisce per l’annullamento del provvedimento con cui il Comune di TA ha dichiarato irricevibile la c.i.l.a. n. 1848/2024, prot. 22736 del 21.05.2024, relativa alla “ realizzazione di un muro di confine con realizzazione di ingresso carrabile e sistemazione del verde”.

La ricorrente, in punto di fatto e per quanto di interesse, rappresenta quanto segue:

-la ricorrente è proprietaria di un terreno sito in TA via La Ferlita, sn, in catasto al foglio 21, p.lle 2871-1119-1766 e 1767, che ha concesso in comodato al marito che svolge in altro terreno attiguo una attività di distribuzione di prodotti alimentari;

- in data 10.05.2024 ha presentato una c.i.l.a. per la realizzazione di un muro di confine, della sistemazione a verde e contestualmente ha richiesto l'autorizzazione di un passo carraio sul terreno di proprietà del Comune foglio 21 particella 1909 e, quindi, sulla strada pubblica e per il quale è stato rilasciato in data 9.4.2024 il parere preventivo positivo della Polizia Municipale;

- il passo carraio è stato chiesto con attraversamento del confinante terreno di proprietà del Comune, in catasto al foglio 21 particella n. 1909, destinato originariamente a sede stradale nel PRG vigente, con vincolo attualmente scaduto, a fondo naturale, privo di manutenzione e recinzione e che di fatto è una pertinenza della strada pubblica già esistente (via La Ferlita);

- detta area è stata, inoltre, inserita nell’elenco dei beni comunali che possono essere dati in concessione giusta delibera di GM 116 del 30.05.2024;

- la Direzione Urbanistica e Gestione del territorio di TA, con il provvedimento impugnato, ha dichiarato in toto la c.i.l.a. irricevibile atteso che il passo carraio da realizzare è prospiciente su area incolta di "altra proprietà” avente un vincolo a strada decaduto e, quindi, equiparabile oggi a zona agricola.

Il ricorso è affidato ai seguenti motivi:

I) Violazione e falsa applicazione dell’art.6-bis Dpr 380/2001; eccesso di potere per perplessità dell’azione amministrativa; Eccesso di potere per sviamento; eccesso di potere per illogicità ed ingiustizia manifesta . Il provvedimento impugnato, quantomeno per la parte relativa alla comunicazione dei lavori di recinzione e sistemazione a verde, sarebbe nullo per carenza di potere, atteso che a fronte di una c.i.l.a. l’amministrazione non avrebbe il potere di dichiararla inammissibile o irricevibile, disponendo essa solo di un potere sanzionatorio e/o inibitorio da esercitare in caso di c.i.l.a. mancante, incompleta o irregolare, ovvero di lavori eseguiti in difformità.

II) Violazione dell'art. 7 e/o dell’art. 10 bis della L. 241 del 1990; violazione del giusto procedimento . In ogni caso, ove si ritenesse che l’amministrazione abbia legittimamente esercitato un potere di interdizione dell’attività oggetto della CILA, sarebbero state, comunque, violate le garanzie procedimentali.

III) Violazione dell’art.6-bis del testo unico dell’Edilizia approvato con DPR 380/2001- erronea valutazione dei presupposti- illogicità e contraddittorietà manifesta- totale assenza di motivazione con violazione dell’art. 3 della L 241/1990 , atteso che (sempre nell’ipotesi in cui si dovesse ritenere infondata la prima censura), senza fare alcuna distinzione, il provvedimento è motivato esclusivamente con riferimento alla richiesta di autorizzazione di passo carraio, senza nulla dedurre sulla realizzazione del muro di confine e sulla sistemazione a verde, interventi certamente realizzabili sulla base di una mera comunicazione di inizio lavori.

IV) Illegittimo diniego dell’autorizzazione al passo carraio - violazione dell’art. 22 del Decreto legislativo 30/04/1992, n. 285, art. 22 e dell’art. 46 del Decreto del Presidente della Repubblica 16/12/1992, n. 495 - eccesso di potere per erronea valutazione dei presupposti- omessa ed adeguata istruttoria – disparità di trattamento- Insufficienza della motivazione e violazione dell’art. 3 della L. 241/1990. Deduce parte ricorrente che il terreno su cui è stato contestualmente richiesto il rilascio di passo carraio è di proprietà del Comune e non di “altra proprietà”, come erroneamente affermato nel provvedimento impugnato, e si tratterebbe di una pertinenza della contigua strada pubblica. Illegittimo sarebbe quindi il diniego, anche in considerazione del fatto che il terreno di proprietà della ricorrente non avrebbe altro accesso possibile alla strada se non attraverso l’area di proprietà comunale risultando sostanzialmente intercluso e per cui, anche in sede civile, si potrebbe chiedere una costituzione di una servitù coattiva .

Deduce, inoltre, la disparità di trattamento considerato che sullo stesso terreno comunale sono stati autorizzati altri passi carrai, i quali attraversano anch’essi la particella 1909 foglio 21 di proprietà del Comune. La richiesta ha ottenuto il parere preventivo positivo della PM e rispetto a tale parere non vi sarebbe alcuna sostanziale motivazione per discostarsi dallo stesso.

2. Si è costituito in giudizio per resistere al ricorso il Comune di TA, e con memoria in data 19 ottobre 2024, ne ha chiesto il rigetto in quanto infondato per le seguenti ragioni: -la dichiarazione di irricevibilità della c.i.l.a. è esplicazione degli ordinari poteri repressivi e sanzionatori di cui l’amministrazione resta titolare, ai sensi dell’art. 6 bis DPR n. 360/01, nel caso in cui l'attività oggetto di c.i.l.a. contrasti con la disciplina urbanistico-edilizia vigente o con altre normative di settore; -in materia di repressione degli abusi, l’omissione delle garanzie procedimentali è ininfluente, avuto riguardo alla natura vincolata del provvedimento; - come risulta dalla nota impugnata, durante la fase di verifica e controllo, effettuata su segnalazione dei Carabinieri di Nesima, l’intervento edilizio oggetto della C.I.L.A. n. 1884/21 è risultato illegittimo per le seguenti ragioni: -il passo carraio da realizzare è prospiciente su area incolta di proprietà comunale (Part.1909); -per la suddetta area il vigente PRG prevede il vincolo stradale, oggi decaduto e pertanto l'area in esame costituisce “zona bianca” equiparabile a ZT “E” (agricola) ai sensi del DM 1444/68. Nella fattispecie non può essere richiesto passo carraio prospiciente su area di altra proprietà ; - il parere preventivo del passo carraio rilasciato dal corpo di polizia municipale prot.163056 del 09/04/2024 non costituisce titolo autorizzativo, non esaurisce le verifiche di conformità urbanistiche edilizie e non sostituisce gli atti abilitanti all'avvio delle opere.

3. Alla udienza camerale del 23 ottobre 2024 parte ricorrente ha rinunciato alla istanza cautelare incidentalmente proposta.

4. In vista della trattazione in pubblica udienza le parti hanno scambiato memorie e repliche.

5. Alla pubblica udienza in data 12 marzo 2025, la causa, sentiti i difensori delle parti, è stata posta in decisione.

6. Il ricorso è parzialmente fondato per le ragioni di seguito esposte.

7. Occorre premettere che il provvedimento impugnato, benché formalmente denominato come “ irricevibilità della C.I.L.A .”, nella sostanza possiede un duplice contenuto.

Esso, infatti, con riguardo alla comunicazione di inizio lavori presentata dalla ricorrente per la realizzazione delle opere edilizie (muro di confine e sistemazione del verde), ha dichiarato la c.i.l.a. irricevibile; al contempo, per quanto attiene invece alla contestuale richiesta avanzata dal privato di apertura di un passo carraio, ha in sostanza denegato l’autorizzazione con la seguente motivazione “-il passo carraio da realizzare è prospiciente su area incolta di proprietà comunale (Part.1909); -per la suddetta area il vigente PRG prevede il vincolo stradale, oggi decaduto e pertanto l'area in esame costituisce “zona bianca” equiparabile a ZT “E” (agricola) ai sensi del DM 1444/68. Nella fattispecie non può essere richiesto passo carraio prospiciente su area di altra proprietà; - il parere preventivo del passo carraio rilasciato dal corpo di polizia municipale prot.163056 del 09/04/2024 non costituisce titolo autorizzativo, non esaurisce le verifiche di conformità urbanistiche edilizie e non sostituisce gli atti abilitanti all'avvio delle opere.” .

Occorre, quindi, tenere distinta la CILA presentata dal ricorrente riferibile ad opere, ricadenti in regime di edilizia libera, realizzate dal medesimo privato sul fondo di suo proprietà, dall’istanza intesa ad ottenere il permesso per l’apertura di un passo carraio, presentata contestualmente.

Ed invero, mentre quest’ultima richiesta necessita che il Comune si pronunci sulla spettanza, o meno, del bene della vita anelato dal privato, la CILA, invece, non si atteggia a guisa di una richiesta finalizzata all’ottenimento di un’autorizzazione, essendo, piuttosto, una mera comunicazione che il T.U. Edilizia impone, come onere, a tutti quei soggetti che vogliano realizzare opere comunque ricadenti nel genus dell’edilizia libera che, dunque, non necessitano di alcun titolo edilizio.

Scopo della CILA, difatti, è soltanto quello di rendere edotto il Comune dell’avvio di lavori per interventi di edilizia libera, rientranti nelle ipotesi di cui all’art. 6-bis del d.P.R. n. 380/2001.8.

8. Ciò premesso e chiarito, il Collegio, con riferimento alla dichiarazione di irricevibilità della c.i.l.a. (a cui si riferiscono il primo, il secondo ed il terzo motivo di ricorso), ritiene fondata la dedotta nullità del provvedimento per difetto assoluto di attribuzione ex art. 21 septies della L. n. 241/1990.

La prospettazione della ricorrente va condivisa alla luce della giurisprudenza amministrativa che, in più occasioni, ha avuto modo di chiarire come "Le dichiarazioni di inammissibilità della comunicazione di inizio lavori asseverata sono considerate atti nulli ai sensi dell'art. 21-septies l. n. 241/1990, in quanto rappresentano l'esercizio di poteri non previsti dalla legge, senza pregiudicare l'attività di vigilanza contro gli abusi e l'applicazione delle relative sanzioni da parte dell'Ente territoriale. La c.i.l.a. non può essere valutata in termini di ammissibilità o irricevibilità da parte dell'Amministrazione comunale, poiché non vi è alcuna disposizione normativa che conceda tale potere riguardo a un'attività che dovrebbe essere solamente conosciuta dall'Amministrazione " (cfr. T.A.R. Veneto, Venezia, n. 867/2024; T.A.R. Campania, Napoli, n. 4976/2024; T.A.R. Calabria, Catanzaro, n. 126/2020 e n. 2052/2018).

Oppure

Ciò premesso e chiarito, il Collegio, con riferimento alla dichiarazione di irricevibilità della c.i.l.a. (a cui si riferiscono il primo, il secondo ed il terzo motivo di ricorso), ritiene fondata ed assorbente la censura veicolata con il terzo motivo.

Come già rilevato da questa Sezione, di recente, “ a fronte dell’attività edilizia libera, ma anche a quella assoggettata all’obbligo di CILA, non sia possibile configurare il medesimo controllo sistematico sulla legittimazione attiva in capo all’Ente comunale. Tale controllo, invero, presuppone un procedimento formale e tempistiche perentorie che non sussistono nell’ambito degli interventi sottoposti alla CILA, dovendosi quindi escludere la presenza di un potere repressivo, inibitorio e conformativo, nonché di autotutela, in quanto nessun titolo edilizio viene richiesto al Comune che, a sua volta, non può ingerirsi nella situazione di base del privato ” (sent. n. 3327/2024).

Se per un verso, quindi, non può ritenersi che la previsione contenuta nell'art. 6-bis, comma 5, del d.P.R. n. 380/2001, avuto riguardo alla sanzione pecuniaria contemplata per la mancata comunicazione asseverata dell'inizio dei lavori, esaurisca il novero dei poteri che l'Amministrazione possa spendere a seguito della presentazione di una CILA, deve comunque affermarsi che il suo potere di controllo, oltre che al dato formale della presentazione della comunicazione, debba essere ricondotto nell’ambito del solo accertamento finalizzato ad appurare se l'opera ricada, effettivamente e così come dichiarato, nell'ambito dell'edilizia libera, senza che possano trovare ingresso altre questioni, tra cui, avuto riguardo al caso odierno, il rilascio, o meno, del permesso all’apertura di un passo carraio (sent. n.4082/2024).

Come esposto, un conto è discorrere del diritto dell’odierno ricorrente ad ottenere l’autorizzazione ad un passo carraio, sussistendone i presupposti di legge, mentre questione diversa è quella della regolarità, dal punto di vista urbanistico-edilizio, delle opere realizzate dal privato sul fondo di sua proprietà, rispetto alle quali, trattandosi di attività di edilizia libera, residuano in capo al Comune poteri di controllo intesi a verificare che, effettivamente, quanto realizzato rientri nel regime semplificatorio previsto dal T.U. Edilizia, potendosi (rectius, dovendosi), in caso contrario, l’Ente locale attivarsi al fine di riportare la situazione di fatto nell’alveo della legalità, avvalendosi dei poteri ad esso riconosciuti dal d.P.R. n. 380/2001.

Di ciò non v’è traccia nel provvedimento impugnato che si è limitato a dichiarare “irricevibile” la c.i.l.a., presentata dal ricorrente per la realizzazione del muro di confine e della sistemazione a verde, adducendo motivazioni che riguardano invece il ben diverso intervento di apertura di passo carraio.

9. Venendo, invece, all’esame del quarto motivo di gravame con cui il ricorrente contesta il provvedimento impugnato nella parte in cui esso ha in sostanza denegato il passo carraio, il Collegio lo reputa infondato.

Osserva il Collegio che l’articolo 22 D.Lgs. n. 285/1992 che regola l’apertura di nuovi accessi sulla pubblica via, ovvero la regolarizzazione di quelli esistenti, testualmente li definisce come quelli « dalla strada ai fondi o fabbricati laterali »; definizione ribadita dall’articolo 3, comma 1, n. 37), del medesimo Codice della Strada, per il quale costituisce passo carrabile l’«accesso ad un’area laterale idonea allo stanziamento di uno o più veicoli» dalla strada pubblica. Ulteriore conferma se ne trae dall’articolo 44, comma 1, D.P.R. n. 495/1992, per cui gli accessi di cui al richiamato art. 22 D.Lgs. n. 285/1992 sono alternativamente « a) le immissioni di una strada privata su una strada ad uso pubblico; b) le immissioni per veicoli da un'area privata laterale alla strada di uso pubblico ».

Da queste norme si ricava agevolmente che l'autorizzazione di cui si discute presuppone necessariamente l'accesso diretto di un’area privata su una strada pubblica, risultando imprescindibile l’elemento della contiguità fisica con quest’ultima.

Ne consegue che, nel caso in cui si mettano in collegamento due aree private, o un'area privata con un'area comunale non qualificabile come strada, non si configura tecnicamente un passo carrabile disciplinato dall'art. 22 del Codice della Strada.

Ora, risulta per tabulas che la menzionata contiguità fisica difetti nel caso di specie, interponendosi tra la strada pubblica (via La Ferlita) e il terreno di proprietà della ricorrente un’area incolta di proprietà comunale (Part.1909), qualificata come “zona bianca” ed equiparabile a zona agricola, non destinata alla circolazione stradale; né sulla base della documentazione in atti è possibile ritenere, come vorrebbe la ricorrente, che l’area in questione sia suscettibile di essere considerata come “pertinenza stradale”, emergendo piuttosto che essa costituisce area distinta e indipendente dalla limitrofa strada come dimostrato dal suo essere costituita in autonoma particella catastale, con un proprio numero identificativo.

Risulta dunque corretta la motivazione del provvedimento impugnato, secondo cui “ il passo carraio da realizzare è prospiciente su area incolta di proprietà comunale (Part.1909) (…). Nella fattispecie non può essere richiesto passo carraio prospiciente su area di altra proprietà ”. Invero, nella specie non si tratta dell’apertura di un passo carrabile (posto che il varco non darebbe direttamente accesso alla strada pubblica, bensì ad un’area di proprietà comunale (la citata p.lla 1909), sulla quale verrebbe in sostanza a crearsi surrettiziamente una servitù di passaggio. Dunque, l’interclusione del fondo può consentire alla parte ricorrente la costituzione di un diritto di servitù di passaggio, ma l’iter da seguire è ben diverso e, peraltro su una tale domanda, come correttamente affermato dalla stessa ricorrente, sussiste la giurisdizione del giudice ordinario.

È infondata anche la censura con cui parte ricorrente si duole della violazione delle garanzie procedimentali, atteso che ai sensi dell’art. 21 octies L. 241/1990, non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato. La natura vincolata del provvedimento, che nel caso di specie si fonda sull'assenza di un presupposto oggettivo previsto dalla legge (mancanza del requisito essenziale dell'accesso su strada pubblica), rende irrilevante, per quanto sopra, anche l'omessa comunicazione del preavviso di rigetto.

Priva di pregio è anche la censura con cui ci si duole di una pretesa disparità di trattamento. In disparte la genericità della censura, rileva il Collegio che la ricorrente non ha fornito alcun principio di prova - come sarebbe stato suo onere - dell'identità della propria posizione rispetto a questi altri soggetti: per insegnamento della costante giurisprudenza, infatti, il vizio di disparità di trattamento presuppone, per il suo apprezzamento, una perfetta identità delle situazioni poste a raffronto, la cui prova deve essere fornita dalla parte interessata (cfr., ex multis, C.d.S., Sez. IV, 10 giugno 2024, n. 5157; id., 22 maggio 2024, n. 4549; Sez. V, 23 aprile 2024, n. 3718; id., 8 gennaio 2024, n. 256; id., 9 novembre 2023, n. 9629; Sez. III, 18 marzo 2024, n. 2569; Sez. VI, 31 gennaio 2024, n. 1005; id., 5 marzo 2013, n. 1298; Sez. VII, 28 dicembre 2023, n. 11282; id., 23 marzo 2023, n. 2959), a prescindere dal fatto che la sola diversità di trattamento non vale a dimostrare di suo un vizio di eccesso di potere (C.d.S., Sez. II, 28 novembre 2023, n. 10181).

Infine, in merito al parere favorevole della polizia municipale, osserva il Collegio che si tratta di parere obbligatorio, necessario per valutare gli aspetti tecnici relativi alla viabilità e alla sicurezza stradale, ma non vincolante, potendo l’amministrazione discostarsi dallo stesso sulla base di una adeguata motivazione (come avvenuto nel caso di specie attesa l'assenza di uno dei presupposti oggettivi per il rilascio del permesso).

10. Alla luce delle considerazioni svolte, il ricorso deve essere parzialmente accolto.

11. La soccombenza parziale e la peculiarità delle questioni trattate consentono, in base al combinato disposto di cui agli articoli 26, comma 1, c. p. a. e 92, comma 2, c. p. c., di disporre la compensazione delle spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di TA (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato nella parte in cui è stata disposta l’irricevibilità della c.i.l.a..

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in TA nella camera di consiglio del giorno 12 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Aurora Lento, Presidente

Daniele Profili, Primo Referendario

Valeria Ventura, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Valeria Ventura	Aurora Lento

IL SEGRETARIO