Pubblicato il 09/06/2025

N. 11128/2025 REG.PROV.COLL.

N. 11190/2017 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 11190 del 2017, integrato da motivi aggiunti, proposto da SA s.r.l., in persona del legale rappresentante p.t. , rappresentata e difesa dagli avv.ti Antonella Capria, Antonio Lirosi ed Elisabetta Gardini, con domicilio digitale presso la pec come da registri di giustizia;

contro

TO dei servizi energetici s.p.a. (“Gse”), in persona del direttore della Direzione affari legali e societari p.t. , rappresentata e difesa dagli avv.ti Sergio Fienga, Giovanni Battista De Luca, Maria Antonietta Fadel e Antonio Pugliese, con domicilio digitale presso la pec come da registri di giustizia;

per l’annullamento

(ric. e I mm.aa.)

- della nota prot. n. GSE/P20170064763 - 29/08/2017, avente ad oggetto “Attività di verifica mediante controllo documentale ai sensi dell'art. 14 comma 1 del D.M. 28 dicembre 2012, per il progetto di riduzione dei consumi di energia primaria identificato dal codice 0013644092211T010 della Proposta di Progetto e di Programma di Misura (di seguito PPPM) e dal relativo codice di RVC 0013644092212R015 - Seguiti Commerciali”;

- della nota prot. n. GSE/P20170049235 - 22/06/2017, avente ad oggetto “Attività di verifica mediante controllo documentale ai sensi dell'art. 14 comma 1 del DM 28 dicembre 2012, per il progetto di riduzione dei consumi di energia primaria identificato dal codice 0013644092211T010 della Proposta di Progetto e di Programma di Misura (di seguito PPPM) e dal relativo codice di RVC: 0013644092212R015 il cui Soggetto Titolare è la società SA S.r.l.. Comunicazione di esito.”;

(II mm.aa.)

- della nota prot. n. GSE/P20210036154 – 28/12/2021, avente ad oggetto “Istanze di applicazione

dell'art. 1, comma 89 della L. 124/2017 (GSE/A20170281666 del 29 settembre 2017) e dell'art. 56 del DL 76/2020 (prot. GSE/A20200156794 del 9 ottobre 2020) in merito ai provvedimenti di esito dell'attività di controllo condotta ai sensi dell'art. 14, comma 1 del D.M. 28 dicembre 2012 (prot. GSE/P20170049239, GSE/P20170049235, GSE/P20170049236, GSE/P20170049241 del 22 giugno 2017). Comunicazione di esito.”.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Gse;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 maggio 2025 il dott. Pierluigi Tonnara e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso spedito per la notifica il 30.10.2017 (dep. il 16.11) la SA s.r.l. ha impugnato l’atto del 22.6.2017, con il quale il Gse ha concluso il procedimento di controllo avviato ex art. 14, co. 1, d.m. 28.12.2012, nonché la nota del 29.8.2017, con cui il TO ha provveduto alla quantificazione dei titoli di efficienza energetica ritenuti indebiti per un controvalore di 101.769,20 euro.

1.1. In punto di fatto la parte ha premesso: di essere titolare di una raffineria di idrocarburi, tra le più grandi del bacino del Mediterraneo, con annesso impianto di cogenerazione IGCC, sita in Sarroch (CA) e di avere realizzato un progetto di efficienza energetica “consistito nell’inserimento di tre scambiatori in serie (ET-24 A/B/C) che recuperano parte del calore dal fondo della stabilizzatrice T-802 (U800) per preriscaldare la carica in ingresso alla colonna ET-T2 (TAME) al fine di ridurre la quantità di vapore a bassa pressione utilizzata per preriscaldare la carica stessa”; in particolare, la SA s.p.a., allora titolare del progetto, aveva ottenuto dall’Autorità l’approvazione della proposta di progetto e di programma di misura (“pppm”) n. 0013644092211T010, mentre l’odierna ricorrente aveva conseguito l’approvazione di dodici richieste di verifica e certificazione (“rvc”) con il riconoscimento di 4.791 titoli di efficienza energetica; sennonché con gli atti impugnati, all’esito del procedimento di controllo avviato nel novembre 2015, il TO ha provveduto a una modifica dell’algoritmo per il calcolo dei risparmi generati dall’intervento e ha preteso la restituzione di 1.006 titoli, in quanto ritenuti erogati in eccesso rispetto a quelli dovuti.

1.2. La società con un unico motivo (rubricato “illegittimità sopravvenuta/nullità per violazione e falsa applicazione dell’art. 1, comma 89, della l. 4 agosto 2017, n. 124”) ha quindi prospettato di avere titolo alla conservazione dei titoli riconosciuti con l’approvazione delle precedenti rvc alla luce di quanto innovativamente previsto dall’art. 1, co. 89, l. n. 124/2017; disposizione che, secondo la parte ricorrente, avrebbe portata retroattiva.

2. Il Gse si è costituto in resistenza con atto di stile.

3. Con successivo ricorso per motivi aggiunti (not. il 12.10.2020; dep. il 5.11) la società ha dedotto nuove ragioni a sostegno delle domande già proposte. In particolare, con un’unica censura (rubricata “illegittimità sopravvenuta/nullità per violazione e falsa applicazione dell’art. 56, comma 7, del d.l. 16 luglio 2020, n. 76, convertito in l. 11 settembre 2020, n. 120”), la parte ha prospettato che la pretesa a mantenere i titoli di efficienza energetica riconosciuti con le rvc approvate prima della conclusione dell’attività di controllo troverebbe un ulteriore fondamento normativo nella disciplina introdotta con l’art. 56, co. 7, d.l. 16 luglio 2020, n. 76; disposizione che, ad avviso della società, si applicherebbe retroattivamente per espressa previsione di legge.

4. Con un secondo ricorso per motivi aggiunti (not. il 25.2.2022; dep. il 22.3) la SA ha impugnato il provvedimento del 28.12.2021, con cui il Gse ha respinto le istanze di riesame presentate dalla società in virtù delle novelle del 2017 e del 2020.

4.1. A fondamento dell’impugnativa la parte ha articolato le seguenti censure:

(i) “Violazione e falsa applicazione dell’art. 56 comma 7 e 8 d.l. 76/2020, dell’art. 42, comma 3, d.lgs. 28/2011, dell’art. 21 octies e 21 nonies della l. 241/90 – eccesso di potere per errore e difetto dei presupposti, travisamento, difetto ed errore di motivazione, contraddittorietà – ingiustizia manifesta”: il termine di 18 mesi previsto, nella versione allora vigente, dall’art. 21- novies della l. n. 241/1990 per l’esercizio del potere di autotutela troverebbe applicazione, per espressa previsione dell’art. 56, co. 8, d.l. n. 76/2020, anche ai provvedimenti adottati prima dell’entrata in vigore della novella e decorrerebbe dalla data di adozione dell’atto con cui è stato riconosciuto l’incentivo; in ogni caso, quand’anche il predetto termine non trovasse applicazione, comunque ciò non escluderebbe l’operatività dei commi 3- bis e 3- ter dell’art. 42 del d.lgs. n. 28/2011 che, nella formulazione introdotta con la novella del 2020, preclude la salvezza delle rvc già approvate soltanto se le difformità derivino “da documenti non veritieri ovvero da dichiarazioni false o mendaci rese dal proponente” (ipotesi, queste appena riportate, che non ricorrerebbero nel caso di specie);

(ii) “Violazione e falsa applicazione dell’art. 42 del d.lgs. 28/2011 e art. 56, commi 7 e 8, del d.l. 16 luglio 2020, n. 76, convertito in l. 11 settembre 2020, n. 120 sotto altro profilo – violazione degli artt. 46 e 47 del d.P.R. n. 445/2000 – violazione dell’art. 21 nonies della legge n. 241/1990 - eccesso di potere per travisamento di fatto e di diritto e difetto di motivazione e di istruttoria”: il termine di 18 mesi non potrebbe essere derogato in ragione di quanto previsto all’art. 21- novies , co. 2- bis , l. n. 241/1990, in quanto l’accesso ai certificati bianchi sarebbe basato su “dichiarazioni sostitutive”, rispetto alle quali il predetto termine potrebbe essere legittimamente disatteso soltanto in caso di falsità accertata con sentenza passata in giudicato;

(iii) “Violazione e falsa applicazione dell’art. 42 del d.lgs. 28/2011 e art. 56, commi 7 e 8, del d.l. 16 luglio 2020, n. 76, convertito in l. 11 settembre 2020, n. 120 sotto altro profilo – violazione dell’art. 21 nonies della legge n. 241/1990 – eccesso di potere per difetto di motivazione e travisamento - contraddittorietà”: il predetto termine non potrebbe essere derogato neppure ritenendo che la società abbia conseguito gli incentivi sulla base di una “falsa rappresentazione dei fatti”, in quanto la condotta della SA non potrebbe dirsi sorretta da dolo o colpa grave, giacché essa “di certo non poteva ritenere di essere tenuta ad uno standard informativo maggiore ed ulteriore rispetto a quanto non risultasse dalla modulistica relativa all’istanza di accesso agli incentivi”;

(iv) “Violazione e falsa applicazione dell’art. 42 del d.lgs. 28/2011 e art. 56, commi 7 e 8, del d.l. 76/2020, convertito in l. 11 settembre 2020, n. 120 sotto ulteriore profilo. Violazione dell’art. 21 nonies della legge n. 241/1990. Eccesso di potere per difetto di motivazione – contraddittorietà”: in ogni caso, il provvedimento sarebbe illegittimo nella parte in cui non tiene conto che i commi 3- bis e 3- ter dell’art. 42 d.lgs. n. 28/2011 non escludono più la salvezza delle precedenti rvc per la mera discordanza tra quanto trasmesso dal proponente e la situazione reale dell’intervento, bensì soltanto qualora le difformità riscontrate “derivino da documenti non veritieri ovvero da dichiarazioni false o mendaci rese dal proponente”;

(v) “Violazione sotto ulteriore profilo dell’art. 56, co. 7 e 8 del d.l. 76/2020 per mancata applicazione del principio di decurtazione degli incentivi in misura compresa fra il 10 e il 50%. Violazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990. Eccesso di potere per difetto di motivazione”: in subordine, il TO avrebbe dovuto applicare, in virtù di quanto previsto dalla novella del 2020, la decurtazione degli incentivi compresa tra il 10% e il 50%;

(vi) “Falsa applicazione degli articoli 3, 10, lettera b) e 10 bis della legge n. 241/1990. Eccesso di potere per difetto assoluto di istruttoria e difetto di motivazione. Ingiustizia grave e manifesta. Irragionevolezza. Violazione dei canoni di efficienza, efficacia e buon andamento dell’azione amministrativa”: il Gse avrebbe omesso di comunicare il preavviso di rigetto.

5. All’odierna udienza, in vista della quale le parti hanno presentato memorie, la causa è stata trattenuta in decisione.

6. Il ricorso introduttivo e il primo ricorso per motivi aggiunti sono infondati per le ragioni che seguono.

6.1. Le novelle legislative invocate dalla parte – art. 1, co. 89, l. n. 124/2017 e art. 56, co. 7, d.l. n. 76/2020 – non hanno portata retroattiva.

6.1.1. In particolare, quanto alla prima, come precisato in giurisprudenza, essa non reca norme di interpretazione autentica e gli effetti sui procedimenti conclusi possono derivare soltanto da un successivo intervento del Gse in via amministrativa e non dalla immediata applicazione di tali disposizioni negli eventuali giudizi in corso, non essendo derogata espressamente dalle stesse la regola generale del tempus regit actum (Cons. Stato, sez. II, 18.12.2023, n. 1092).

6.1.2. Quanto alla seconda, è stato chiarito che anche tale sopravvenienza normativa non ha natura di interpretazione autentica e, per espressa previsione, si applica ai procedimenti pendenti o, se già definiti, solo a seguito di apposita istanza dell’interessato, alle condizioni indicate dall’art 56, co. 8, d.l. n. 76 del 2020 ( ex multis , Cons. Stato, sez. II, 3.1.2024, n. 125; da ultimo, questa Sezione, 10.2.2025, n. 2961).

7. Parimenti privo di fondamento è il secondo ricorso per motivi aggiunti, per mezzo del quale la società ha impugnato il provvedimento del 28.12.2021, con cui il Gse ha respinto le istanze di riesame da essa presentate alla luce delle novelle del 2017 e del 2020.

7.1. Quanto alla dedotta violazione del termine di cui all’art. 21- novies l. n. 241/1990 (primi tre motivi), è dirimente osservare che esso non può applicarsi retroattivamente ai provvedimenti già adottati e non può che decorrere dall’entrata in vigore del d.l. n. 76/2020, che quel termine ha introdotto (cfr. Cons. Stato, sez. II, 18.12.2023, n. 10920).

7.1.1. In ogni caso, la parte ha avuto accesso al regime incentivante sulla base di una inveritiera rappresentazione delle caratteristiche essenziali dell’intervento (sull’autonoma rilevanza di tale ipotesi, a prescindere da un giudicato penale di condanna, v., ex multis, Cons. Stato, sez. VI, 4.10.2024, n. 8010). Invero, come chiarito in giurisprudenza, la “falsa rappresentazione” può sostanziarsi anche nell’omessa indicazione, da parte del privato, di un elemento essenziale per l’istruttoria che l’amministrazione deve svolgere, di cui essa non possa avvedersi nel corso di un’ordinaria istruttoria e che disveli, pertanto, un intento fraudolento o malizioso del richiedente, come tale insuscettibile di ingenerare un affidamento meritevole di tutela (Cons. Stato, sez. VI, 26.3.2024, n. 2856).

7.1.2. È proprio quanto verificatosi nel caso che occupa, ove è incontestato tra le parti che la società, in sede procedimentale e prima del controllo da parte del Gse, “ha rappresentato solo parzialmente le reali modalità di generazione di energia elettrica e termica in situ e non ha sufficientemente dettagliato la struttura della rete di distribuzione del vapore presso lo stabilimento industriale che, solo nel corso delle attività del controllo, si è rivelata invece piuttosto articolata e tale da includere macchine quali turbine a vapore deputate allo sfruttamento del salto entalpico del vapore, finalizzato alla produzione di energia elettrica, prima del suo impiego presso le singole utenze”; soltanto con una “rappresentazione completa e accurata di queste sezioni” è stato possibile “determinare l’effettivo risparmio conseguito in termini di energia primaria, poiché una riduzione della richiesta di vapore agli usi finali non si traduce solo in una minore quantità di vapore generato, ma, per quanto rilevato in sede di verifica, in una riduzione di vapore messo a disposizione delle turbine di stabilimento, con conseguente riduzione dell’energia elettrica da esse prodotte” (pp. 5-6 del provv. imp.).

7.1.3. Tale specifica e accurata ricostruzione da parte del Gse, come anticipato, non è stata oggetto di alcuna dettagliata contestazione da parte della società; quest’ultima, invero, non ha offerto una sua versione alternativa a quella dettagliatamente descritta dal TO, bensì si è limitata a eccepire di non sapere di essere tenuta a uno standard informativo maggiore rispetto a quello dalla stessa osservato nelle richieste di incentivazione.

7.1.4. Si tratta di eccezione da disattendere, perché è pacifico che la rappresentazione della realtà impiantistica da parte della società è risultata talmente approssimativa da celare l’esistenza di turbine a vapore destinate allo sfruttamento del salto entalpico del vapore e quindi “una riduzione di energia elettrica generata a parità di effetto utile reso” (p. 6 del provv. imp.); ed è appena il caso di rammentare che l’impresa che aspira all’incentivazione, in quanto soggetto professionale, è tenuta a un dovere di diligenza (anche nella predisposizione della documentazione finalizzata a ottenere i benefici a carico della collettività) adeguato alla natura dell’attività esercitata, dovendosi peraltro ribadire che al regime di incentivazione è sotteso “il principio di autoresponsabilità, secondo il quale costituisce onere dell’interessato fornire la prova di tutti i presupposti per l'ammissione all'incentivo, ricadendo sullo stesso eventuali carenze che incidano sul perfezionamento della fattispecie agevolativa” ( ex plur., questa Sezione, sent. n. 2578 del 4.2.2025 e giur. ivi cit.).

7.1.5. Per incidens, giova pure osservare che nella specifica materia per cui è causa la giurisprudenza ha reiteratamente sottolineato che “in un sistema basato sulle autodichiarazioni la funzionalità delle operazioni, le esigenze di celerità procedimentale e di parità di trattamento nonché il principio di autoresponsabilità impongono un onere di veritiera dichiarazione di tutti i dati in possesso dell’interessato. Non ha alcun rilievo il profilo della colpa, essendo dirimente, in materia di autodichiarazione, il dato oggettivo della difformità tra quanto dichiarato e la realtà” (Cons. Stato, sez. II, 6.2.2025, n. 943).

7.2. Le considerazioni che precedono consentono altresì di esplicare l’infondatezza della pretesa della società a ottenere la salvezza delle rvc già approvate in applicazione dell’eccezionale “sanatoria” di cui all’art. 42, co. 3- bis e 3- ter, d.lgs. n. 28/2011 (primo e quarto motivo), in quanto, come correttamente rilevato dal Gse, gli incentivi sono stati in parte acquisiti – e solo per tale parte ritenuti indebiti dal TO – mediante “dichiarazioni false o mendaci rese dal proponente” (ciò che esclude l’operatività delle norme invocate, secondo quanto espressamente previsto dal legislatore).

7.3. Con riguardo alla decurtazione degli incentivi, richiesta in via subordinata (quinto motivo), occorre rammentare che la rimodulazione dell’incentivo “presuppone che non si tratti di violazioni rilevanti ai fini dell’ottenimento dell’incentivo” (Cons. Stato, sez. IV, 24 gennaio 2022, n. 462); condizione assente nel caso di specie, in quanto il Gse ha riscontrato una inveriteria rappresentazione dei fatti connotata da una certa gravità (v. supra par. 7.1.2 ).

In ogni caso, è sufficiente ribadire ( ex multis , questa Sezione, sent. 2.1.2025, n. 12) che:

- “la disposizione (l’art. 1, co. 960, l. 27 dicembre 2017, n. 205) che ha previsto, in luogo della decadenza, una decurtazione dell’incentivo in misura compresa tra il 20 e l’80 per cento in ragione dell’entità della violazione, non avendo portata interpretativa, ma innovativa, non può che applicarsi alle violazioni accertate dopo il 1° gennaio 2018, data della relativa entrata in vigore (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 14 aprile 2020, n. 2396 e 2 ottobre 2019 n. 6583; Cons. Stato, sez. VI, 3 gennaio 2022, n. 9)”;

- quanto poi, all’applicazione dell’art. 13- bis , co. 1, lett. a) , d.l. 3 settembre 2019, n. 101 (conv. con modif. dalla l. 2 novembre 2019, n. 128), che ha ulteriormente novellato la disposizione in esame prevedendo la possibilità di applicare la decurtazione nella misura ricompresa fra il 10 e il 50 per cento, “occorre considerare che il comma 2 dello stesso art. 13- bis prevede, ai fini della sua applicazione alle fattispecie sub iudice , la necessità di una richiesta di parte, la cui presentazione ‘equivale ad acquiescenza alla violazione contestata dal GSE nonché a rinuncia all’azione’, circostanza che l’odierna ricorrente non ha specificamente indicato di volere o accettare”;

- non è quindi possibile operare “un’automatica applicazione in sede giudiziale del solo effetto della decurtazione dell’incentivo, in quanto non conforme al testo, né alla ratio , della medesima disposizione, che ha anche un intento deflattivo del contenzioso, su espressa richiesta di parte”.

7.4. Con riferimento, infine, alla dedotta violazione dell’art. 10- bis l. n. 241/1990, è stato già precisato che “la ratio della disciplina prevista [dall’articolo citato] è quella di evitare decisioni a sorpresa e garantire che tutte le ragioni dell’istante siano prese in esame, prima che la p.a. decida definitivamente”; esigenza che non ricorre nei procedimenti di secondo grado (questa Sezione, sentenza n. 2961/2025 cit.).

Del resto, rammentato che le garanzie procedimentali sono poste a protezione di interessi concreti, giova osservare che la vicenda amministrativa per cui è causa è stata complessivamente caratterizzata da un serrato contraddittorio tra le parti, dapprima nel corso dell’attività di controllo, poi nel giudizio medio tempore instaurato e, ancora, con la valutazione dell’istanza di riesame.

In altri termini, la ricorrente aveva piena conoscenza delle ragioni che, a parere del TO, non consentivano l’adozione di un provvedimento diverso da quello confermativo delle precedenti determinazioni e, pertanto, era certamente nella posizione di replicare (com’è in effetti avvenuto) agli argomenti ostativi, rimasti immutati nel tempo, con ciò escludendosi una lesione del diritto al contraddittorio procedimentale (cfr. Tar Lazio, sez. III- ter , 3.12.2024, n. 21696).

8. In conclusione, tutte le impugnative devono essere respinte.

9 . La complessità e la novità delle varie questioni (quantomeno al tempo dell’introduzione del giudizio) giustificano l’integrale compensazione tra le parti delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sez. V- ter , definitivamente pronunciando, respinge il ricorso introduttivo e i ricorsi per motivi aggiunti in epigrafe.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Anna Maria Verlengia, Presidente FF

Annalisa Tricarico, Referendario

Pierluigi Tonnara, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Pierluigi Tonnara	Anna Maria Verlengia

IL SEGRETARIO