Pubblicato il 07/01/2025

N. 00070/2025REG.PROV.COLL.

N. 10031/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 10031 del 2023, proposto dalla società Red TA s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Nino Sebastiano Matassa, Rosa Volse, Antonio Montecalvo, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Vieste, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Antonio Leonardo Deramo, con domicilio digitale come da Pec da Registri di Giustizia;

nei confronti

Cenavio s.r.l., non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Puglia (Sezione Prima) n. 702/2023.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Vieste;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 settembre 2024 il consigliere Paolo Marotta e uditi per le parti gli avvocati, come da verbale;

Viste le conclusioni delle parti.

1. La società Red TA s.r.l. ha impugnato la sentenza indicata in epigrafe, con la quale il T.a.r. Puglia, Sezione Prima, ha dichiarato inammissibile, per difetto di interesse, e comunque ha respinto il ricorso di primo grado, proposto dalla predetta società per l’annullamento della determinazione dirigenziale del Comune di Vieste, prot. n. 0019903 del 29 giugno 2021, con la quale l’Amministrazione comunale ha disposto l’annullamento in autotutela dei seguenti atti:

- del permesso di costruire n. 23616 del 28 ottobre 2019;

- della S.C.I.A. edilizia n. 5408 di prot. del 27 febbraio 2020;

- della Segnalazione Certificata di Agibilità n. 18160 di prot. del 21 luglio 2020;

- della S.C.I.A. commerciale n. 28039 di prot. del 24 luglio 2020 per “ l’allestimento di area a parcheggio e sosta con servizi al Lungomare E. Mattei - Località Scialara ”.

1.1. Il giudice di primo grado ha ritenuto che la società Red TA s.r.l. non avesse interesse alla decisione nel merito del ricorso, in quanto la predetta società in data 3 giugno 2021 aveva presentato al S.U.A.P. del Comune di Vieste comunicazione di cessazione dell’attività di campeggio di cui alla S.C.I.A. del 24 luglio 2020, “ dimostrando in tal modo di non avere interesse all’odierna pretesa oltreché di prestare acquiescenza alla determinazione successivamente formalizzata dal Comune con il provvedimento in questa sede contestato ”.

1.2. Il T.a.r. Puglia ha comunque esaminato nel merito le censure formulate nel ricorso introduttivo del giudizio, respingendole e condannando la società ricorrente al pagamento in favore del Comune di Vieste delle spese di giudizio, liquidate in € 2.000,00, oltre accessori di legge.

2. Con il primo motivo di appello la società appellante contesta l’inammissibilità del ricorso introduttivo del giudizio dichiarata dal T.a.r. Puglia.

A tale riguardo, evidenzia che la mera comunicazione di avvio o di cessazione dell’attività commerciale stagionale non avrebbe rilevanza ai fini dell’interesse al ricorso, tenendo conto del fatto che l’oggetto del presente giudizio concerne principalmente il permesso di costruire rilasciato dal Comune di Vieste nell’ottobre del 2019 e annullato in autotutela dalla Amministrazione comunale.

Inoltre, le S.C.I.A. presentate dalla società in data 3 giugno 2021, aventi ad oggetto la cessazione dell’attività di “campeggio” e contestualmente l’avvio dell’attività per “mini area sosta camper”, avrebbero comportato solo una diversa qualificazione giuridica dell’attività svolta e sarebbero state in linea con il permesso di costruire e con quanto sostenuto nel ricorso introduttivo del giudizio.

3. Con il secondo motivo di appello, l’appellante deduce erroneità della sentenza in relazione al quarto motivo del ricorso di primo grado.

La società premette che l’annullamento del permesso di costruire è stato disposto dalla Amministrazione comunale con la seguente motivazione: “ Per quanto l'intervento sia formalmente intitolato realizzazione di un parcheggio camper, per come è strutturato con le successive scia, ha assunto la indubbia conformazione di struttura ricettiva, con una serie di servizi che sono incompatibili con il mero parcheggio camper così come definito dalla vigente normativa; di conseguenza, l'immobile, come attualmente conformato, consente lo svolgimento di un'attività ricettiva che deve ritenersi contra legem ”.

Fa rilevare che il progetto approvato con l’originario p.d.c. non è stato mai modificato con le successive S.C.I.A; le deduzioni di parte ricorrente sarebbero state ignorate dal giudice di primo grado, avendo questi recepito acriticamente quanto affermato dal provvedimento impugnato e ribadito in giudizio dalla difesa del Comune.

Evidenzia di non aver mai presentato alcuna variante al permesso di costruire sopra richiamato; l’unica S.C.I.A. edilizia presentata prevedeva solo modeste opere relative alla diversa “ distribuzione interna dei manufatti adibiti a servizi igienici, della direzione e nella sistemazione esterna, mediante realizzazione di rampe per la fruibilità di tali manufatti ai soggetti con ridotte capacità motorie ”.

Il provvedimento di annullamento, intervenuto in data 29 giugno 2021, sarebbe illegittimo, proprio perché ha utilizzato, come presupposto per l’esercizio dei poteri di autotutela, una S.C.I.A. commerciale (di per sé irrilevante e comunque) non più esistente.

Né assumerebbe alcuna rilevanza la questione relativa alla necessità o meno del piano campeggi, la cui approvazione, a giudizio dell’appellante, non sarebbe necessaria per l’esercizio dell’attività di mini sosta camper.

Sostiene che il Comune avrebbe potuto (al più) inibire le attività di cui alle S.C.I.A. presentate dalla società, ma non annullare il permesso di costruire.

Fa rilevare che nel quarto e nel quinto motivo del ricorso introduttivo del giudizio era stata denunciata anche la violazione e falsa applicazione dei principi europei di ragionevolezza e proporzionalità, in quanto il provvedimento di annullamento del titolo edilizio originario sarebbe stato adottato in violazione del principio di proporzionalità, travolgendo senza alcuna valida ragione anche il permesso di costruire.

4. Con il terzo motivo di appello, l’appellante deduce erroneità della sentenza impugnata in relazione al quarto motivo del ricorso di primo grado.

Nell’esercizio del potere di autotutela, il Comune di Vieste non avrebbe in alcun modo valutato l’intervenuto consolidamento degli interessi del privato, in relazione alla realizzazione della struttura edilizia, che, al momento della adozione del provvedimento di annullamento d’ufficio, non solo era stata completata, ma era anche in esercizio.

Il giudice di primo grado non avrebbe esaminato adeguatamente la censura, dilungandosi sulla intervenuta “ esplicitazione dell’interesse pubblico all’annullamento d’ufficio…. Invero, l’Amministrazione ha adeguatamente indicato le ragioni di interesse pubblico ….Risulta pertanto (auto)evidente l’attualità, concretezza e rilevanza dell’interesse pubblico valutato a supporto del disposto annullamento ”.

L’appellante fa rilevare che la questione dedotta in giudizio non attiene alla sussistenza o meno di un interesse pubblico all’esercizio dei poteri di autotutela, ma alla assenza di qualsivoglia motivazione sulla valutazione dell’interesse privato ormai consolidato, evidenziando che per il legittimo esercizio del potere di annullamento in autotutela, l’art. 21 – nonies della l. n. 241/1990 non richiede solo la mera affermazione dell’interesse pubblico all’annullamento dell’atto viziato, ma anche la presenza di una congrua motivazione in ordine alla prevalenza dell’interesse pubblico su quello privato.

5. Con il quarto motivo di appello, l’appellante deduce erroneità della sentenza in relazione al quarto e quinto motivo del ricorso di primo grado.

In primo grado (paragrafi 4.5 – 4.13) era stata dedotta la violazione dell'art. 21 nonies della l. n. 241 del 1990, poiché l’annullamento del p.d.c. sarebbe intervenuto “ entro un termine non ragionevole ”.

La censura evidenziava che la previsione di un termine ragionevole costituisce un parametro a cui l’Amministrazione deve ancorare l’esercizio del proprio potere di annullamento d’ufficio, proprio per non ledere il legittimo affidamento del privato.

Nel ricorso introduttivo del giudizio si evidenziava infatti che il permesso di costruire è stato rilasciato il 28 ottobre 2019; il provvedimento impugnato è stato adottato il 29 giugno 2021; l’annullamento in autotutela è intervenuto a distanza di quasi due anni dal rilascio del permesso di costruire, allorquando la struttura era stata completata e già in esercizio.

L’atto di annullamento sarebbe intervenuto oltre il decorso di un tempo ragionevole, considerato che i profili di criticità posti poi a base dell’annullamento erano chiari al Comune sin dall’avvio del procedimento di rilascio del titolo.

Si contesta quanto affermato dal Comune di Vieste, secondo la cui prospettazione solo con la S.C.I.A. del febbraio 2020 l’intervento avrebbe assunto una connotazione definitiva; al contrario, la società fa rilevare che il progetto non è mai modificato.

Inoltre, la questione della ammissibilità dell’intervento diretto senza la preventiva redazione del piano attuativo sui campeggi era chiara al Comune sin dal 22 maggio 2019, allorquando era stato inviato il preavviso di rigetto del permesso di costruire.

Pertanto, anche a voler considerare fondate le asserite ragioni poste alla base dell’annullamento del permesso di costruire, il provvedimento di annullamento sarebbe stato adottato tardivamente.

Il giudice di primo grado avrebbe ignorato la censura, soffermandosi sul distinto profilo del superamento del termine di 18 mesi, ma non avrebbe motivato adeguatamente sul fatto che, anche a voler ritenere rispettato il termine di 18 mesi, stante le concrete e rilevanti circostanze rilevate, il provvedimento è comunque intervenuto oltre un termine ragionevole.

6. Con il quinto motivo di appello, l’appellante deduce erroneità della sentenza in relazione al quarto motivo del ricorso di primo grado, sotto ulteriore profilo.

Sostiene che il provvedimento di annullamento sia stato emesso oltre il termine massimo dalla legge, dovendosi, a suo giudizio, applicare il termine di 12 mesi, introdotto dall’art. 63 d.l. del 31 maggio 2021 n. 77 e non quello di 18 mesi previsto dall’art. 21 – nonies della l. n. 241/1990 nella sua precedente formulazione.

Fa rilevare che la riduzione del termine è stata introdotta con il decreto legge e non dalla legge di conversione; la previsione normativa relativa alla riduzione del termine è entrata in vigore a far data dal 1° giugno 2021 e, dunque, prima dell’adozione del provvedimento di annullamento.

Il giudice di primo grado ha ritenuto che non può “ al riguardo invocarsi il più breve termine di dodici mesi trattasi di deduzione introdotta solo con la memoria difensiva del 16 settembre 2022, non notificata ”.

L’appellante sostiene che il giudice avrebbe dovuto applicare lo ius superveniens , senza necessità di alcuna richiesta da parte del ricorrente.

Anche a voler astrattamente ritenere applicabile al caso di specie la sospensione dei procedimenti disposta dalla normativa emergenziale, il provvedimento di annullamento sarebbe comunque tardivo, in quanto intervenuto a distanza di un anno dalla cessazione della emergenza covid.

Si contesta che il termine per l’annullamento possa farsi decorrere “ dalla S.C.I.A. edilizia in variante del 27 febbraio 2020, con cui l’intervento ha assunto una connotazione definitiva ”, in quanto gli interventi oggetto della SCIA non sarebbero idonei a mutare il progetto originario del permesso di costruire, bensì unicamente a rendere l’area accessibile ai portatori di handicap.

6. Con il sesto motivo di appello, la società appellante deduce erroneità della sentenza in relazione ai primi tre motivi del ricorso di primo grado.

6.1. Con le prime tre doglianze del ricorso di primo grado era stato censurato il provvedimento di ritiro del permesso di costruire nella parte in cui l’Amministrazione comunale ha ritenuto necessaria la preventiva redazione del piano campeggi.

A giudizio dell’appellante, tutta la disquisizione sulla necessità o meno della preventiva redazione di un piano dei campeggi sarebbe ultronea.

La norma di piano regolatore generale del 1992 sul piano campeggi non sarebbe applicabile alle aree destinate a sosta camper.

A sostegno di questa conclusione, la società appellante evidenzia:

a) la disciplina delle mini aree di sosta è stata introdotta con la successiva legge regionale 11/1999;

b) nel Comune di Vieste vi è sovrabbondanza di campeggi, la realizzazione di strutture destinate alla ricettività di turisti muniti di camper sarebbe invece fenomeno recente;

c) la norma di piano regolatore generale sulla preventiva redazione del piano campeggi non si applicherebbe alle aree per mini sosta camper; ciò sarebbe implicitamente desumibile dal fatto che il Comune, adottando una specifica deliberazione di Consiglio comunale (la n. 64 del 29 dicembre 2020), ha stabilito che “ nel territorio del Comune di Vieste deve ritenersi in contrasto con il vigente strumento urbanistico e quindi non ammissibile ogni intervento di trasformazione urbanistica, ancorché eseguito senza opere, volto all’istituzione di mini aree di sosta così come definiti dall’art. 23 della L.R. 11/09 ”; ciò dimostrerebbe che il piano regolatore comunale non prevedeva tale divieto (la deliberazione consiliare avrebbe portata innovativa); a riprova di ciò, fa rilevare che la delibera introduce il “divieto” per l’intero territorio comunale, mentre la norma di piano regolatore comunale si riferiva solo alle zone Comparto “Turistico esistente” TE; essendo la deliberazione consiliare successiva al rilascio del permesso di costruire, essa non produrrebbe alcun effetto con riferimento alla struttura della società Red TA s.r.l. in quanto autorizzata in precedenza.

La società appellante sostiene che, con la predetta deliberazione, il Comune ha inteso esercitare un potere diverso da quello della pianificazione urbanistica, volendo invece programmare le attività economiche e limitando nuove iniziative imprenditoriali, a favore di quelle già insediate.

In questo modo, il Comune avrebbe esercitato un potere non previsto dall’ordinamento giuridico, che non attribuisce all’ente locale il potere di disciplinare la concorrenza in materia economica e di limitare la libera iniziativa imprenditoriale.

6.2. Nel giudizio di primo grado era stato inoltre evidenziato che la previsione del piano regolatore generale sul piano dei campeggi andava posta in relazione alla successiva legge regionale n. 11/1999, che, all’art. 17, prevede la possibilità di adottare e approvare un “piano particolareggiato” relativo ai campeggi solo per disciplinare la realizzazione di “ unità abitative fisse dotate di tutti i servizi per ospitare turisti sprovvisti di mezzi di pernottamento autonomi ”; a suo giudizio, ove non vi sia tale esigenza, come nel caso di specie, l’intervento non potrebbe essere subordinato alla previa approvazione di un atto pianificatorio (piano campeggi).

Dal momento che il Comune, pur essendo decorsi 30 anni dalla approvazione del piano regolatore generale (risalente al 1992), non ha mai redatto e approvato alcun piano campeggi, autorizzando invece nel corso del tempo numerose strutture ricettive, sarebbe illegittima l’applicazione della previsione del piano regolatore.

Il piano regolatore generale prevede la redazione del piano campeggi per le sole aree classificate come Turistiche Esistenti (TE); la previsione del piano regolatore non si applicherebbe all’area della odierna appellante, in quanto classificata urbanisticamente come B2 e destinata all’ampliamento della struttura ricettiva “Hotel Pizzomunno”.

A giudizio dell’appellante, il giudice di primo grado avrebbe errato nella interpretazione delle previsioni del piano regolatore generale; la norma, pur essendo stata inserita nel piano regolatore generale del 1992, non sarebbe mai stata attuata.

Per oltre 30 anni, il Comune di Vieste, pur non provvedendo alla approvazione del piano campeggi, avrebbe rilasciato titoli edilizi di analogo tenore di quello oggetto dell’atto di ritiro.

Ove la previsione di piano regolatore dovesse essere interpretata come una norma che impedisce l’edificabilità del suolo in mancanza del piano particolareggiato sui campeggi, essa sarebbe decaduta per decorso del termine quinquennale, trattandosi di un vincolo (la previa redazione del piano attuativo) da tempo divenuto inefficace.

A tale riguardo, l’appellante richiama l’art. 2, comma 1, l. 19 novembre 1968 n. 1187 (oggi articolo 9 del d.P.R. 8 giugno 2001 n. 327), a norma del quale i vincoli che comportano l’inedificabilità dei suoli decadono con il decorso del termine di cinque anni.

In ogni caso, la previsione del piano campeggi non si applicherebbe al caso di specie, in quanto gli indici urbanistici dettati per la redazione del piano campeggi si riferiscono esclusivamente alla realizzazione di “unità abitative fisse”; solo per tali ipotesi l’art. 17 della legge regionale sul l.r. n. 11/1999 prevede la possibilità di adottare e approvare un “piano particolareggiato”.

L’appellante fa rilevare che in primo grado era stato dedotto (paragrafi 6.2 – 6.3) che “l’area di che trattasi è comunque completamente urbanizzata ed interclusa” e che alla luce della pacifica giurisprudenza, è illegittimo il diniego di concessione edilizia fondato sulla carenza del piano attuativo prescritto dal piano regolatore qualora l’area interessata dal progetto risulti urbanizzata.

7. Con il settimo motivo di appello, la società deduce erroneità della sentenza in relazione al secondo motivo del ricorso di primo grado (con cui la società Red TA aveva impugnato in via gradata le NTA del piano regolatore comunale laddove prevedono la previa redazione del piano campeggi).

La sentenza ha ritenuto tardiva la doglianza, considerato che la norma di PRG “ impone un effetto conformativo dello ius aedificandi direttamente incidente sulla posizione soggettiva, con il conseguente onere di immediata impugnazione ”.

Sostiene l’appellante che la previsione sulla preventiva redazione del piano campeggi non ha natura urbanistica, ma di programmazione dell’attività economica e dunque non è immediatamente lesiva: poiché la norma di piano censurata non concerne la zonizzazione del suolo, bensì costituirebbe una previsione soprassessoria, non autonomamente lesiva.

La previsione di piano regolatore generale che preclude ogni ulteriore autorizzazione per le attività ricettive all’aperto ove manchi la previa redazione di uno strumento programmatorio attuativo sarebbe contra legem , poiché priva di fondamento normativo.

L’art. 17 della l.r. n. 11/1999 si prefigge di impedire le autorizzazioni in favore di unità abitative stabili in assenza di un piano particolareggiato; al di fuori di questa ipotesi, la normativa statale e regionale non consentirebbe ai Comuni di precludere le iniziative di attività economica nel settore della ricettività all’aperto a tempo indeterminato, subordinandole alla preventiva approvazione di uno strumento programmatorio che il Comune non ha mai redatto né approvato.

8. Con l’ottavo motivo di appello, la società appellante deduce erroneità della sentenza in relazione al quarto motivo del ricorso di primo grado, sotto ulteriore profilo.

Ribadisce che il provvedimento di annullamento è stato emesso oltre il termine massimo previsto dal legislatore, dovendosi applicare il termine di 12 mesi, introdotto dall'art. 63 del d.l. del 31 maggio 2021, n. 77, e non quello di 18 mesi previsto dalla precedente formulazione della norma; la riduzione del termine è stata difatti introdotta con norma di immediata applicazione.

La sentenza di primo grado ha ritenuto che non può “ al riguardo invocarsi il più breve termine di dodici mesi trattasi di deduzione introdotta solo con la memoria difensiva del 16 settembre 2022, non notificata ”.

Fa rilevare nuovamente di aver dedotto la violazione del termine massimo concesso dall’ordinamento giuridico; se nel corso del giudizio tale termine viene modificato dal legislatore, non occorre proporre motivi aggiungi, dovendo il giudice applicare lo ius superveniens senza necessità di alcuna richiesta da parte del ricorrente.

Ribadisce che il provvedimento impugnato sarebbe illegittimo perché emesso oltre il termine di 12 mesi, sostenendo che il nuovo termine di dodici mesi opera immediatamente anche per i procedimenti avviati prima della entrata in vigore della nuova norma.

Anche a voler astrattamente ritenere applicabile al caso di specie la sospensione dei procedimenti disposta dalla normativa emergenziale, evidenzia che il provvedimento di annullamento è stato adottato dopo oltre un anno dalla cessazione della emergenza covid.

Sostiene che il termine di 18 mesi non va considerato come un termine processuale (che è liberamente godibile dalla parte), ma va computato tenendo conto della necessità di non aggravare l’interesse del privato, consolidatosi per effetto del decorso del tempo.

Ribadisce ancora una volta il termine per l’annullamento non può farsi decorrere “ dalla S.C.I.A. edilizia in variante del 27 febbraio 2020, con cui l’intervento ha assunto una connotazione definitiva ”, evidenziando che gli interventi oggetto della SCIA (edilizia) non erano idonei a modificare il progetto edilizio originario, essendo finalizzati unicamente a rendere l’area accessibile ai portatori di handicap.

9. Si è costituito in giudizio il Comune di Vieste, eccependo l’improcedibilità dell’atto di appello in considerazione del fatto che la società Red TA s.r.l. aveva impugnato anche il provvedimento di sospensione della S.C.I.A. presentata dalla predetta società per l’esercizio dell’attività di camping; il relativo contenzioso è stato definito con sentenza del T.a.r. Puglia n. 701/2023 che non è stata impugnata e che è quindi passata in giudicato.

L’Amministrazione comunale ha contestato comunque, nel merito, la fondatezza delle doglianze formulate dalla parte appellante e ne ha chiesto la reiezione.

10. Con ordinanza n. 82/2024, questa Sezione ha accolto in parte l’istanza cautelare, sospendendo l’esecutività della sentenza impugnata nella parte in cui precludeva alla società appellante anche la prosecuzione dell’attività di parcheggio e di sosta.

11. Con atto notificato in data 27 marzo 2024 e depositato in pari data, la società appellante ha chiesto l’adozione di misure cautelari in esecuzione della ordinanza cautelare n. 82/2004, censurando il provvedimento del Comune di Vieste del 7 marzo 2024 prot. n. 7021, con il quale il predetto Comune ha respinto l’istanza di rinnovo della autorizzazione relativa alla gestione di una struttura ricettiva all’aperto “ mini area sosta camper ”.

12. Con ordinanza n. 1662/2024, questa Sezione ha respinto l’istanza di esecuzione della precedente ordinanza cautelare, ritenendo che l’Amministrazione comunale avesse correttamente adempiuto il dictum cautelare.

13. Con memoria depositata in data 26 luglio 2024, la società appellante ha ribadito le proprie deduzioni, insistendo per l’accoglimento dell’appello.

14. Con memoria di replica depositata in data 4 settembre 2024, il Comune di Vieste si è soffermato sia sui profili di inammissibilità, che di merito, insistendo per la conferma della sentenza impugnata.

15. All’udienza pubblica del 26 settembre 2024, sulle conclusioni delle parti, il ricorso è stato trattenuto in decisione.

16. In via preliminare, ritiene il Collegio che il fatto che la società Red TA s.r.l. non abbia impugnato la sentenza del T.a.r. Puglia 2 maggio 2023 n. 701, con la quale è stato respinto il ricorso proposto dalla medesima società nei confronti dell’ordinanza n. 146 dell’11 agosto 2020 (con la quale il dirigente del Settore Tecnico - S.U.A.P. del Comune di Vieste ha vietato la prosecuzione dell’attività iniziata a seguito della S.C.I.A. commerciale del 24 luglio 2020), non consente di dichiarare la improcedibilità dell’atto di appello, atteso il provvedimento di autotutela censurato (in questa sede) dalla predetta società si riferisce non solo alla S.C.I.A. del 24 luglio 2020, ma ad una serie di atti, in relazione ai quali, in assenza di una espressa dichiarazione della parte interessata, non può considerarsi venuto meno l’interesse al ricorso.

16.1. Ritiene invece il Collegio parzialmente fondato il primo motivo di appello, in quanto non costituisce elemento idoneo a far dichiarare l’inammissibilità dell’intero ricorso introduttivo del giudizio (come ritenuto dal giudice di primo grado) il fatto che, in data 3 giugno 2021, la società Red TA s.r.l. abbia presentato al S.U.A.P. del Comune di Vieste comunicazione di cessazione dell’attività di campeggio, di cui alla S.C.I.A. del 24 luglio 2020, concernendo il provvedimento di annullamento in autotutela non solo la S.C.I.A. commerciale del 24 luglio 2020 (prot. n. 28039), ma anche il permesso di costruire del 28 ottobre 2019 (prot. n. 23616), la S.C.I.A. edilizia del 27 febbraio 2020 (prot. n. 5408) e la Segnalazione Certificata di Agibilità del 21 luglio 2020 (prot. n. 18160).

La declaratoria di inammissibilità del ricorso di primo grado, per difetto di interesse, deve essere limitata all’annullamento in autotutela della S.C.I.A. commerciale del 24 luglio 2020 (prot. n. 28039).

17. Debbono ritenersi infondate le censure dirette a contestare la sussistenza di adeguata motivazione per l’esercizio del potere di annullamento in autotutela del permesso di costruire rilasciato in data 28 ottobre 2019.

Diversamente da quanto rappresentato dalla società ricorrente (odierna appellante) il provvedimento di annullamento in autotutela del permesso di costruire è congruamente motivato, con la indicazione dell’interesse pubblico e la sua comparazione con l’interesse del privato; a questo riguardo, non viene in rilievo una esigenza di tutela del legittimo affidamento del privato che ha tenuto un atteggiamento non sempre chiaro sulle finalità perseguite; nella istanza finalizzata al rilascio del permesso di costruire, come pure nella relativa relazione tecnica (peraltro, molto scarna), non era stata evidenziata la volontà di avviare una attività turistico – recettiva, che si è palesata solo successivamente, con la presentazione della S.C.I.A. edilizia prot. n. 5408 del 27 febbraio 2020 e della S.C.I.A. commerciale prot. n. 28039 del 24 luglio 2020 per “ l’allestimento di area a parcheggio e sosta con servizi al Lungomare E. Mattei - Località Scialara ”.

18. Proprio in considerazione del carattere non univocamente intelligibile delle istanze presentate dalla odierna appellante deve ritenersi che il provvedimento di annullamento in autotutela sia intervenuto entro un termine ragionevole.

A tale riguardo, questa Sezione nella ordinanza n. 1662/2024, con la quale è stata respinta l’istanza di esecuzione della precedente ordinanza cautelare, ha avuto modo di precisare quanto segue: “ Il permesso di costruire concerneva l’esecuzione di “lavori di allestimento di area di parcheggio e sosta con servizi al lungomare” (e non come sostiene l’appellante “impianto per parcheggio - camper con direzione e servizi”); il Comune di Vieste non ha mai autorizzato la realizzazione di aree e mini - aree sosta camper; ciò risulta anche dalla nota prot. 7080 del 17 marzo 2020, nella quale il dirigente del Settore tecnico del Comune di Vieste, successivamente alla emanazione del permesso di costruire e in relazione alla SCIA n. 5408, prescriveva: “che non venga principiato alcun intervento edilizio funzionale alla realizzazione di aree e mini aree di sosta camper atteso che le stesse risultano in contrasto con il disposto dell’art. 23 comma 2 della L.R. 11/99 e ss.mm.ii.”.

10.3. Con nota del 19 marzo 2020, acquisita al protocollo comunale con il n. 7070, il legale rappresentante della società Red TA, pur premettendo che: “gli interventi sono relativi alla realizzazione di una struttura turistica di tipo ricettivo all’aria aperta, intesa come struttura aperta al pubblico, attrezzata per la sosta di turisti provvisti di mezzi autonomi di pernottamento quali camper, così come previsto dalla L.R. Puglia n. 11/1999”, dichiarava testualmente: “che, infine, la scrivente società non ha alcuna intenzione di realizzare un’area mini sosta camper, né di infrangere il disposto di cui all’art. 23, comma 2 della L.R. 11/99 ss. ” .

La dichiarazione da ultimo richiamata, resa dal legale rappresentante della società interessata in sede procedimentale (in ordine al fatto di non avere “ alcuna intenzione di realizzare un’area mini sosta camper, né di infrangere il disposto di cui all’art. 23, comma 2 della L.R. 11/99 ss. ”), ha verosimilmente indotto in errore l’Amministrazione comunale in ordine alle reali intenzioni della società che si sono manifestate solo successivamente.

19. Non sono reputate dal Collegio meritevoli di condivisione le censure formulate dalla appellante con riguardo alla invocata applicazione del termine di 12 mesi (anziché quello di 18 mesi) per l’esercizio del potere di annullamento d’ufficio degli atti sopra richiamati.

Come è noto, il termine per l’esercizio del potere di annullamento d’ufficio, inizialmente fissato dall’art. 6 della l. n. 124/2015 in 18 mesi, è stato ridotto a 12 mesi, per effetto dell’art. 63 del d.l. del 31 maggio 2021 n. 77, convertito dalla legge 29 luglio 2021 n. 108.

Ancorché il decreto legge sia entrato in vigore il giorno successivo a quello della sua pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana (avvenuta il 31 maggio 2021) e già nel testo originario prevedeva la riduzione da 18 a 12 mesi del termine per l’esercizio del potere di annullamento d’ufficio degli atti amministrativi, ritiene il Collegio che la nuova disciplina non possa applicarsi retroattivamente, con riguardo ai procedimenti in corso, atteso che tale esegesi, oltre a porsi in contrasto con il generale principio di generale irretroattività della legge (art. 11 preleggi cod. civ.), finirebbe per limitare in maniera eccessiva e irragionevole l’esercizio del potere di autotutela amministrativa.

Aderendo alla tesi della appellante si perverrebbe alla inammissibile conclusione di ritenere che, ancorché il procedimento di annullamento in autotutela sia stato avviato con atto del 12 maggio 2021 prot. n. 115 (in costanza della norma che fissava in 18 mesi il termine per l’esercizio del potere di autotutela), essendo medio tempore stata modificata la disciplina dell’art. 21 – nonies della l. n. 241/1990, al momento della adozione del provvedimento di annullamento d’ufficio, il termine previsto per l’esercizio del potere di autotutela era ormai esaurito.

Ritiene invece il Collegio che le modifiche apportate dal legislatore all’art. 21 - nonies l. n. 241/1990 con il d.l. 31 maggio 2021 n. 77, convertito dalla legge 29 luglio 2021 n. 108 (con riduzione del termine per l’esercizio del potere di annullamento d’ufficio da 18 a 12 mesi), non possano trovare applicazione che con riguardo esclusivo ai provvedimenti di amministrazione attiva adottati successivamente alla entrata in vigore della nuova norma, analogamente a quanto statuito dalla giurisprudenza amministrativa in relazione alla introduzione, ad opera della l. n. 124/2015, del termine di 18 mesi per l’esercizio del potere di autotutela (cfr. ex multis , Consiglio di Stato, sez. VI, 20 marzo 2020 n. 1987).

20. Orbene, essendo stato il permesso di costruire n. 23616/2019 emanato in data 28 ottobre 2019, al momento dell’adozione del provvedimento di annullamento d’ufficio (con determinazione dirigenziale del 29 giugno 2021 prot. n. 0019903), il termine di 18 mesi per l’esercizio del potere di autotutela non era ancora decorso, dovendo tenersi conto della sospensione straordinaria dei termini per i procedimenti amministrativi dal 23 febbraio 2020 sino al 15 maggio 2020 (83 giorni), disposta dalla normativa emergenziale connessa alla epidemia da covid 19.

21. Sul piano della disciplina sostanziale, ritiene il Collegio che anche le aree mini sosta camper siano assoggettate nel Comune di Vieste alla previa redazione di un piano campeggi, da redigere in forma di piano attuativo.

La previsione del piano campeggi è contenuta sia nelle norme tecniche di attuazione del piano regolatore generale del Comune di Vieste del 1992 che nella legislazione regionale.

In particolare, la legge regionale della Puglia 11 febbraio 1999 n. 11 dispone:

- all’art. 17, commi 1 e 2: “ 1. Sono campeggi le strutture ricettive aperte al pubblico, a gestione unitaria, attrezzate per la sosta e il soggiorno di turisti provvisti, di norma, di tende o di altri mezzi autonomi di pernottamento e possono assumere la denominazione aggiuntiva di "Centro Vacanze" qualora siano dotati di rilevanti impianti e servizi sportivi, di svago e commerciali.

2. Nei complessi di cui al comma 1 è possibile riservare apposite aree attrezzate con unità abitative fisse dotate di tutti i servizi per ospitare turisti sprovvisti di mezzi di pernottamento autonomi. Il numero massimo di unità abitative non potrà essere superiore a trenta unità per ettaro e, comunque, la ricettività non potrà superare centoventi posti letto per ettaro. Per i campeggi esistenti e autorizzati, le cui aree sono previste negli strumenti urbanistici, la realizzazione delle unità di cui al presente comma viene consentita con il rilascio di permesso a costruire secondo la disciplina di cui al D.P.R. n. 380/2001. Per i campeggi esistenti e autorizzati, le cui aree non sono previste negli strumenti urbanistici, la realizzazione delle unità abitative, di cui al presente comma, viene consentita previa presentazione di apposito piano, che con delibera del consiglio comunale costituisce variante allo strumento urbanistico. Detta variante sarà approvata dalla Giunta regionale entro novanta giorni dalla data di trasmissione all'Assessorato regionale competente ”;

- all’art. 23, commi 1 e 2: “ 1. Sono definite mini-aree di sosta quelle strutture che hanno un minimo di dieci e un massimo di trenta piazzole che svolgono la propria attività integrata anche con altre attività extraturistiche, in supporto al turismo campeggistico, itinerante, rurale ed escursionistico.

2. Le mini-aree di sosta sono prioritariamente istituite nei Comuni privi di campeggi e villaggi turistici e devono possedere i requisiti standard minimi previsti per i campeggi a una stella ”;

- all’art. 24, comma 1: “ I complessi ricettivi all'aria aperta di cui agli articoli 15, 17 e 19 (villaggi e campeggi) devono essere allestiti in apposite aree inquadrate dal piano urbanistico comunale che tenga conto della effettiva vocazione turistico-ricettiva della località in rapporto anche alle esigenze del movimento turistico locale e generale ”).

Le mini aree di sosta camper partecipano quindi delle caratteristiche previste per i campeggi ad una stella; ad esse si estende la previsione della previa adozione del piano campeggi, da redigere in forma di piano particolareggiato, espressamente prevista dalle norme tecniche di attuazione del piano regolatore generale del Comune di Vieste e dalla legge regionale.

Né può essere attribuita rilevanza giuridica dirimente alla deliberazione di consiglio comunale n. 64 del 29 dicembre 2020, richiamata dalla società appellante nell’atto di appello.

In disparte la considerazione che detta deliberazione non sembra essere stata richiamata nel ricorso introduttivo del giudizio ed è stata prodotta solo in grado di appello, il Collegio ritiene che detta deliberazione non abbia contenuto precettivo; ciò si desume dalla stessa qualificazione della deliberazione come “ Atto di indirizzo e parere ”; nella predetta deliberazione, l’organo consiliare, dopo aver premesso che “ nell’ultimo periodo pervengono sempre più numerose richieste relative alla realizzazione di mini aree di sosta nel territorio comunale, in supporto al turismo campeggistico, itinerante, rurale ed escursionistico ” e dopo aver richiamato l’art. 23 comma 2 della l.r. 11/1999 e ss.mm.ii. nel punto in cui dispone che “ le mini aree di sosta sono prioritariamente istituite nei Comuni privi di campeggi e villaggi turistici ”, ha evidenziato che “ la ricettività turistica del vigente PRG risulta esaurita e che ogni altro nuovo insediamento turistico determinerebbe scompensi in termini di aree da reperire per standard ed attrezzature di uso collettivo e di opere di urbanizzazione”; ha quindi deliberato “ di stabilire che nel territorio del Comune di Vieste deve ritenersi in contrasto con il vigente strumento urbanistico e quindi non ammissibile ogni intervento di trasformazione urbanistica, ancorché eseguito senza opere, volto all’istituzione di mini aree di sosta così come definiti dall’art. 23 della L.R. 11/99 ”.

Trattasi all’evidenza di una deliberazione che non ha contenuto innovativo, essendo meramente ricognitiva delle prescrizioni stabilite a livello di strumentazione urbanistica e di legislazione regionale.

22. La deliberazione consiliare richiamata dalla odierna appellante (ossia la deliberazione di consiglio comunale 29 dicembre 2020 n. 64) conferma che la mancanza di un piano campeggi ha determinato nell’ambito del territorio comunale di Vieste una proliferazione non omogenea di campeggi e di strutture ricettive di varia natura, in contrasto con le esigenze di una ordinata pianificazione del territorio comunale.

La qualificazione urbanistica dell’area della società appellante (come B2) non fa venire meno, con riguardo alla posizione della odierna appellante, la prescrizione della previa adozione del piano campeggi, in quanto comunque l’area nella disponibilità della società appellante ricade in zona turistica (secondo le previsioni del piano regolatore comunale, l’area in questione è destinata all’ampliamento della struttura ricettiva “Hotel Pizzomunno”).

23. Neppure possono essere accolte le censure della odierna appellante relative al carattere intercluso dell’area, che, a suo giudizio, giustificherebbe l’edificazione dell’area, prescindendo dalla previa approvazione di un piano campeggi.

A tale riguardo, le allegazioni della parte appellante non sono suffragate da adeguati elementi probatori.

24. Non si ravvisa nel provvedimento impugnato l’esercizio da parte del Comune di Vieste di poteri estranei alle proprie funzioni istituzionali, né la violazione della libertà di iniziativa economica del privato, in quanto, da un lato, la pianificazione del territorio comunale costituisce una prerogativa del Comune, dall’altro, la libertà di iniziativa economica deve necessariamente essere coordinata con le scelte di pianificazione di ordinato sviluppo del territorio, rimesse al Comune (non appaiono conferenti i precedenti giurisprudenziali richiamati dalla società appellante, che attengono non all’esercizio dei poteri di pianificazione territoriale, ma alla differente problematica di contingentamento delle attività economiche).

Il fatto che il Comune di Vieste non si sia dotato ancora di un piano campeggi non è dirimente, prevedendo l’ordinamento giuridico gli strumenti per indurre l’Amministrazione all’esercizio di potestà di natura pubblicistica di carattere doveroso.

25. Infondate sono anche le censure dirette a contestare l’intervenuta decadenza del vincolo, per effetto del decorso del tempo; la previsione contenuta nelle norme tecniche di attuazione del p.r.g. della previa dotazione del piano dei campeggi, ai fini della realizzazione in zona turistica di campeggi e di strutture ricettive di varia natura, ha natura conformativa e non è soggetta a durata predefinita.

26. Non assumono rilevanza giuridica ai fini della decisione della presente causa i documenti depositati dalla società (che attesterebbero l’avvio di altre attività turistico - ricettive nel territorio del Comune di Vieste), in quanto, da un lato, in linea generale, non possono costituire termine di paragone della legittimità degli atti impugnati nel presente contenzioso gli atti e i provvedimenti estranei all’oggetto del presente giudizio, dall’altro, i documenti depositati dalla società si riferiscono a permessi di costruire rilasciati antecedentemente al provvedimento di autotutela (oggetto del presente giudizio) ovvero a segnalazioni certificate di inizio attività rispetto alle quali non sono documentate le determinazioni assunte dalla Amministrazione comunale.

27. Nondimeno, l’appello merita accoglimento in relazione alla dedotta violazione dei principi di ragionevolezza e proporzionalità, limitatamente alla parte in cui l’Amministrazione comunale nel procedere all’annullamento in autotutela degli atti sopra richiamati ha inibito alla società Red TA anche la mera attività di parcheggio e di sosta, per la quale non assumono rilevanza giuridica la previa approvazione del piano campeggi (prevista dagli atti di pianificazione territoriale comunale e dalla l.r. n. 11/1999) e il possesso degli altri requisiti stabiliti dal legislatore regionale per i campeggi e per le aree o mini - aree di sosta (camper).

28. In conclusione, l’appello va accolto in parte, nei termini di cui ai punti 16.1. e 27 della presente decisione; sono respinte tutte le altre censure, con preclusione (allo stato), quindi, dello svolgimento per la società appellante di ogni attività ricettiva, sia nella forma del campeggio che della sosta camper.

29. In ragione della complessità della fattispecie dedotta in giudizio e del parziale accoglimento delle doglianze formulate dalla società appellante, le spese del doppio grado di giudizio possono essere compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte, nei sensi di cui in motivazione e per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, annulla il provvedimento adottato in autotutela dal Comune di Vieste nella parte in cui ha (implicitamente) inibito alla società Red TA s.r.l. anche l’attività di parcheggio e di sosta.

Compensa le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 settembre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Vincenzo Lopilato, Presidente FF

Silvia Martino, Consigliere

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

Paolo Marotta, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Paolo Marotta	Vincenzo Lopilato

IL SEGRETARIO