Pubblicato il 06/02/2025

N. 00943/2025REG.PROV.COLL.

N. 00205/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 205 del 2022, proposto da
-OMISSIS--., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Zeno Perinelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Gestore dei Servizi Energetici - G.S.E. S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Tommaso Paparo, Fabrizio Pietrosanti e Antonio Pugliese, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Tommaso Paparo in Roma, via Lazio 9;
Eosol S.r.l., non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza) n.-OMISSIS-;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Gestore dei Servizi Energetici - Gse Spa;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 14 gennaio 2025 il Cons. Maria Stella Boscarino;

Viste le richieste di passaggio in decisione della causa presentate dal GSE e dalla -OMISSIS-;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Il giudizio di primo grado ha avuto ad oggetto l’impugnazione del provv. Gse/p20130101070 dell'8/05/2013 di non accoglimento della richiesta di ammissione alle tariffe incentivanti, ai sensi del D.M. 5 luglio 2012, in relazione ad un impianto fotovoltaico.

1.1. In data 25 agosto 2012, la società agricola -OMISSIS- ha presentato la richiesta di iscrizione dell'impianto fotovoltaico denominato -OMISSIS-, di potenza pari a 347,04 kW, ubicato nel Comune di San Giovanni Suergiu, al registro informatico tenuto dal GSE. Quindi, con comunicazione del 10 ottobre 2012, ha richiesto l'ammissione alle tariffe incentivanti ai sensi del D.M 5 luglio 2012.

Con provvedimento del 22 febbraio 2013, il GSE ha comunicato al soggetto responsabile di aver riscontrato delle difformità nelle dichiarazioni presentate, atteso che l'impianto non risultava essere stato costruito con componenti realizzati unicamente all'interno di un Paese membro dell'Unione Europea, e ha concesso al richiedente un termine di 10 giorni per produrre eventuali osservazioni e documenti.

Il GSE poi, ritenuto che le controdeduzioni dell’istante confermassero la non veridicità delle dichiarazioni trasmesse per la richiesta degli incentivi, con provvedimento dell’8 maggio 2013 ha comunicato il diniego sulla richiesta di ammissione alle tariffe incentivanti.

2. La ricorrente ha impugnato in primo grado tale atto lamentando:

- violazione e falsa applicazione del DM 5 luglio 2012, eccesso di potere e travisamento dei fatti, per non avere l’Amministrazione valutato “ l’assoluta irrilevanza della circostanza che è stata dichiarata in modo inesatto ” relativamente alla provenienza dei pannelli;

- violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della legge 689/1981, “ non avendo l’Amministrazione in alcun modo valutato l’assoluta carenza dell’elemento soggettivo in capo alla società ricorrente in relazione alla erroneità della dichiarazione ”;

- violazione e falsa applicazione dell’art. 4 del DM 5 luglio 2012 e dell’art. 3 della legge n. 241/1990 per vizio di motivazione.

3. La sentenza impugnata n. 5607/2021 ha rigettato il ricorso, compensando le spese di lite.

3.1. In particolare, il giudice di prime cure ha rilevato che:

- per circostanza pacifica tra le parti, nonostante il soggetto responsabile avesse dichiarato l’origine comunitaria (UE/SEE) delle componenti principali dell’impianto, i pannelli Scuco sono stati prodotti in Paese non appartenente all’Unione Europea o allo Spazio Economico Europeo;

- la non veridicità delle dichiarazioni rese in sede di domanda, sia pure relativamente ad un criterio di priorità, comporta la caducazione della complessiva domanda di ammissione ai benefici: ciò in quanto, nelle procedure volte al riconoscimento delle tariffe incentivanti, assume centrale rilievo il principio di autoresponsabilità nella produzione di dichiarazioni, al di là dell’elemento soggettivo sottostante, insieme a quello della non configurabilità del c.d. falso innocuo, con conseguente emersione, per ciò solo, di un’ipotesi di violazione rilevante ostativa all’erogazione degli incentivi. Del resto, la falsa attestazione sul possesso del criterio di priorità avrebbe potuto determinare l’alterazione della graduatoria degli impianti ammessi a godere dei benefici, con conseguente rilevanza, in negativo, della stessa e legittimità del provvedimento di esclusione.

4. L’odierna appellante, già ricorrente in primo grado, contesta la sentenza impugnata riproponendo le stesse censure avanzate nel primo giudizio.

4.1. Con il primo motivo di appello si lamenta “ erroneità della sentenza con riguardo alla valenza delle dichiarazioni non veritiere: violazione e falsa applicazione dell’art. 75 d.P.R. 445/00 ”.

La sentenza, secondo l’appellante, è errata nella parte in cui si afferma che la dichiarazione non veritiera comporti, per ciò solo, la caducazione della complessiva domanda di incentivazione, non essendo prevista, in alcun dato normativo positivo, la sanzione della caducazione dall’intero programma incentivante in relazione alla non veridicità di un singolo criterio di priorità (tanto più se, come nel caso in esame, superfluo ai fini dell’inserimento nel programma). La veridicità delle dichiarazioni rese, argomenta l’appellante, non costituisce un valore in sé. Ebbene, nel caso di specie la dichiarazione ha avuto ad oggetto un mero requisito di priorità (art. 4 c. 5 lett. d) del D.M. 5 luglio 2012) che non ha inficiato la partecipazione alla classifica degli incentivi, i quali erano subordinati unicamente alla data di entrata in esercizio, ex art. 4 c. 7 D.M. 5 luglio 2012.

4.2. Con il secondo motivo di appello si lamenta “ erroneità della sentenza con riguardo alla rilevanza del criterio di priorità- violazione e falsa applicazione dell’art. 75 d.P.R. 445/00 e dell’art. 4 c. 5 e 7 D.M. 5 luglio 2012 ”: la dichiarazione non veritiera riguardava il mero criterio di priorità di cui all’art. 4 c. 5 lett. del D.M. 5 luglio 2012 (“ d) impianti con componenti principali realizzati unicamente all'interno di un Paese che risulti membro dell'UE/SEE ”). L’ammissione agli incentivi era invece unicamente subordinata alla “ precedenza della data di entrata in esercizio ”. Dunque, il GSE avrebbe dovuto ammettere la Società AG - per il requisito, pacificamente integrato, della precedenza della data di esercizio - salvo eventualmente far “scorrere” la sua posizione (per la mancanza, attestata senza veridicità, di componenti realizzati in UE/SEE). Nel caso specifico, peraltro, il GSE ha espressamente dichiarato che, in considerazione del mancato raggiungimento del limite di costo di € 140 milioni previsto dal decreto, non rilevavano i criteri di priorità, salvo la messa in esercizio, per cui i criteri di priorità definiti dal D.M. 5 luglio 2012 non hanno neppure trovato applicazione in concreto.

4.3. Con il terzo motivo di appello si lamenta “ erroneità della sentenza in punto di idoneità della motivazione addotta nei provvedimenti impugnati ”: la sentenza non chiarisce in quale modo la falsa dichiarazione potrebbe aver inciso sulla graduatoria, posto che essa si è formata senza considerare il criterio di priorità a cui si riferiva detta specifica autodichiarazione.

5. Il GSE si è costituito in giudizio e con memoria depositata il 2.12.2024, dopo ampia ricostruzione della normativa di settore, ha formulato eccezioni in rito e nel merito.

5.1. In particolare, quanto al primo profilo, ha premesso che con il bando pubblico del 19 agosto 2012 è stato espressamente previsto che: “(Periodo di apertura del registro e modalità di iscrizione) qualora dal controllo emerga la non veridicità del contenuto delle dichiarazioni, l’impianto per il quale le stesse siano state rese: o è escluso dalla graduatoria, nel caso di pubblicazione non ancora avvenuta; o decade, in caso di controllo effettuato successivamente alla pubblicazione ”.

Pertanto, osserva il Gestore, ferma l’infondatezza dell’appello, avendo il GSE operato secondo quanto predeterminato con la lex specialis della procedura selettiva indetta col bando del 19 agosto 2012, non essendo stato quest’ultimo impugnato, l’appello ora sarebbe comunque inammissibile e/o improcedibile.

5.2. Il Gestore poi sottolinea come in entrambe le dichiarazioni (domanda di iscrizione e domanda di riconoscimento della tariffa incentivante), predisposte sulla base delle indicazioni e strumenti informatici elaborati dal GSE sul portale web, che consentono ed impongono ripetuti momenti di verifica, controllo, riscontro e (se del caso correzione) dei dati e requisiti dichiarati, la società appellante ha dichiarato che l’impianto era stato realizzato con componenti principali realizzati unicamente all’interno di un Paese membro dell’UE/SEE, circostanza di fatto risultata però, in sede di verifica espletata dal GSE, non conforme al vero, fatto non contestato dalla medesima appellante.

Pertanto, la determinazione impugnata in primo grado dalla Soc. AG Sant’Andrè era vincolata nel suo contenuto, in quanto coerente con le prescrizioni della procedura, peraltro non impugnate.

La dichiarazione resa dalla società appellante e non rispondente al vero circa il possesso del requisito dichiarato costituisce una deficienza sostanziale di un elemento ontologicamente e teleologicamente essenziale ai fini della procedura: seppur l’elemento temporale della realizzazione degli impianti costituisse criterio primo (art. 4, comma 7, D.M. cit,), esso tuttavia non era esclusivo, rimanendo impregiudicata l’applicazione, concomitante, anche di quelli previsti dal precedente comma 5 del medesimo art. 4 cit.

5.3. Quanto alla ratio sottesa alla categoria inserita con l’art. 4, comma 5, lettera d) del DM, la stessa si evince dalle considerazioni introduttive del decreto, laddove specificano che “… l’ulteriore sviluppo del solare fotovoltaico debba essere orientato verso applicazioni che […] consentano di ottenere ulteriori benefici in termini di […] ricadute economiche ”. A fronte dei crescenti oneri correlati a tali incentivi, costituisce utile ricaduta economica per il sistema Paese che la produzione dei componenti impiegati per gli impianti provenga dal sistema UE/SEE, notoriamente caratterizzato da costi di produzione (del lavoro, del welfare, ambientali) non comparabili rispetto a quelli dei paesi non aderenti all’UE.

Ne consegue che una dichiarazione non rispondente al vero su un aspetto sostanziale e qualificante, e non meramente formale, del regime regolatorio del Quinto Conto Energia, individuato nell’ambito di precise scelte di indirizzo di sviluppo economico del Paese, soprattutto in una fase critica per l’occupazione, la produzione e l’economia in Europa, non può essere ridotta a (e trattata come) mero errore incolpevole o falso innocuo. Diversamente, gli operatori che hanno sostenuto maggiori oneri per l’acquisto e l’impiego di componenti prodotti nei Paesi UE e che hanno correttamente dichiarato tale requisito in sede di domanda sarebbero, ingiustamente, equiparati a coloro i quali hanno optato per l’impiego di componenti prodotti in altri Paesi (peraltro caratterizzati da minori costi).

6. All'udienza pubblica del giorno 14 gennaio 2025 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

7. Il Collegio ritiene il ricorso infondato.

7.1. Occorre premettere che la procedura alla quale ha concorso l’appellante è stata disciplinata dal “Bando pubblico per l’iscrizione al Registro degli impianti fotovoltaici di cui al DM 5 luglio 2012” del 19 agosto 2012 (prodotto in giudizio dal GSE quale documento n.10 sia del fascicolo di primo grado che in quello di appello), che ha dettato i criteri, le modalità e i termini per la presentazione delle richieste di iscrizione al Registro.

Il bando, alla rubrica “Formazione della graduatoria” ha così testualmente stabilito:

“ La graduatoria è formata sulla base dei dati dichiarati dai Soggetti Responsabili, ai sensi dell’art. 47 del D.P.R. 28 dicembre 2000 n. 445, nella consapevolezza delle sanzioni penali e amministrative previste dal medesimo DPR e dall’art. 23 del D.lgs. 28/11, in caso di dichiarazioni false o mendaci e di invio di dati o documenti non veritieri, ciò anche in riferimento all’attestazione del ricorrere delle condizioni costituenti criteri di priorità.

La graduatoria è redatta applicando, in ordine gerarchico, i criteri di priorità indicati all’art. 4 del Decreto, elencati nel seguito:

a) impianti realizzati su edifici dal cui attestato di certificazione energetica risulti la miglior classe energetica, che comunque deve risultare D o superiore, con moduli installati in sostituzione di coperture su cui è operata la completa rimozione dell’eternit o dell’amianto;

b) impianti su edifici dal cui attestato di certificazione energetica risulti la miglior classe energetica, che comunque deve risultare D o superiore;

c) impianti su edifici con moduli installati in sostituzione di coperture su cui è operata la completa rimozione dell’eternit o dell’amianto;

d) impianti con componenti principali realizzati unicamente all’interno di un Paese che risulti membro dell’UE/SEE;

e) impianti ubicati, nell’ordine, su:

- siti contaminati come definiti dall’articolo 240 D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152 e successive modificazioni, sempreché l’area dei moduli fotovoltaici sia non superiore a quella dei terreni non contaminati o messi in sicurezza, ovvero i moduli siano collocati sui tetti degli edifici insistenti sul sito medesimo;

- su terreni nella disponibilità del demanio militare;

- su discariche esaurite per le quali è stata comunicata la chiusura ai sensi dell’articolo 12, comma 3 del decreto legislativo n. 36 del 2003;

- su cave dismesse;

- su miniere esaurite;

f) impianti di potenza non superiore a 200 kW, asserviti ad attività produttive;

g) impianti realizzati, nell’ordine:

- su edifici;

- su serre;

- su pergole;

- su tettoie;

- su pensiline;

- su barriere acustiche;

h) altri impianti che rispettino i requisiti di cui all’art.7 del Decreto.

Limitatamente al Registro di cui al presente Bando la graduatoria è formata applicando, quale primo criterio di priorità, la precedenza della data di entrata in esercizio dell’impianto, dichiarata dal Soggetto Responsabile ai sensi dell’art. 47 del D.P.R. 28 dicembre 2000 n. 445, nella consapevolezza anche delle sanzioni di cui all’art. 23 del D.lgs. 28/11.

omissis ”.

Dalla piana lettura della disposizione si evince che i candidati erano tenuti a presentare dichiarazioni con riferimento ai vari criteri di priorità indicati per la formazione della graduatoria, fermo restando che in sede di primo Registro è stato anteposto agli altri criteri quello di precedenza nell’attivazione dell’impianto. Ma tutti gli altri criteri sarebbero stati utilizzati, per come previsto dal bando, a seguire il primo, di guisa che risulta evidente l’obbligo di presentare dichiarazioni veritiere, come rimarcato nel primo capoverso (“… nella consapevolezza delle sanzioni penali e amministrative previste dal medesimo DPR e dall’art. 23 del D.lgs. 28/11, in caso di dichiarazioni false o mendaci e di invio di dati o documenti non veritieri, ciò anche in riferimento all’attestazione del ricorrere delle condizioni costituenti criteri di priorità ”).

7.2. Quanto alle conseguenze della presentazione di dichiarazioni non veritiere, viene in rilievo la rubrica “Verifiche e controlli”, ove il bando ha così stabilito:

“ La richiesta di iscrizione al Registro dà avvio alla procedura di richiesta delle tariffe incentivanti di cui è elemento costitutivo e parte integrante.

Le dichiarazioni rese in tale contesto ricadono nell’ambito di applicazione dell’art.23 del D.lgs. 28/11.

Ai sensi dell’art. 71 del D.P.R. n. 445/00 e dell’art. 42 del D.lgs. 28/11, il GSE si riserva di verificare, in ogni momento, anche nel corso della procedura di iscrizione al Registro, la veridicità dei dati e delle informazioni contenute nelle dichiarazioni sostitutive di atto di notorietà rese dai Soggetti Responsabili.

Al riguardo, fatte salve le sanzioni penali di cui all’art. 76 del D.P.R. 445/00 e amministrative di cui all'art. 23 del D.lgs. 28/11, qualora dal controllo emerga la non veridicità del contenuto delle dichiarazioni, l’impianto per il quale le stesse siano state rese:

- è escluso dalla graduatoria, nel caso di pubblicazione non ancora avvenuta;

- decade, in caso di controllo effettuato successivamente alla pubblicazione ”.

Dal combinato disposto delle richiamate previsioni del bando, risultava chiaro che gli interessati dovessero presentare dichiarazioni veritiere, anche con riferimento ai vari criteri di priorità, e ciò a pena di esclusione/decadenza.

Con conseguente irrilevanza della eventualità che, in sede di redazione della graduatoria, di fatto non venissero in rilievo i criteri di priorità, come avvenuto nel caso in questione, essendo state le risorse sufficienti a coprire le istanze che sono state quindi graduate solo in base al criterio della precedenza nell’attivazione dell’impianto.

7.3. Alla stregua delle considerazioni fin qui svolte, risulta fondata l’osservazione del Gestore, il quale rimarca come, in presenza di una dichiarazione non veritiera, l’esclusione/decadenza costituisse approdo obbligato, sulla base del vincolo all’attività procedimentale chiaramente discendente dal bando, non impugnato dall’interessata.

8. Tutte le censure rivolte all’operato del Gestore risultano irrilevanti, alla stregua dell’inoppugnabilità del bando, che ha imposto al Gestore il provvedimento espulsivo nell’ipotesi di constatata presentazione di una dichiarazione non veritiera, anche se attinente ad uno o più dei criteri di priorità ed anche in caso di mancato utilizzo, in concreto, di tali criteri. L’eventuale sproporzione o irragionevolezza della sanzione espulsiva avrebbe dovuto essere rivolta avverso la chiara e tassativa prescrizione del bando che, costituendo la lex specialis della procedura, non era certo disapplicabile dall’amministrazione, stante il principio dell'autovincolo, mediante le regole indicate nel bando, nell'esercizio delle potestà connesse alla conduzione della procedura selettiva.

9. Le censure sono comunque infondate.

8.1. Risulta pacifico tra le parti che le dichiarazioni presentate dall’istante circa la provenienza UE/SEE della componentistica siano risultate non veritiere.

Ebbene, quanto alle doglianze svolte con il primo motivo di ricorso in tema di dichiarazioni non veritiere, questa sezione (con sentenza n. 5576/2022) ha chiarito come la non corrispondenza al vero dei dati dichiarati abbia di per sé rilievo decadenziale dei benefici, giacché in un sistema basato sulle autodichiarazioni la funzionalità delle operazioni, le esigenze di celerità procedimentale e di parità di trattamento nonché il principio di autoresponsabilità impongono un onere di veritiera dichiarazione di tutti i dati in possesso dell’interessato. Non ha alcun rilievo il profilo della colpa, essendo dirimente, in materia di autodichiarazione, il dato oggettivo della difformità tra quanto dichiarato e la realtà.

Inoltre, si è avuta occasione di precisare che l’autonomo rilievo conferito dalla disciplina al dato oggettivo della difformità tra quanto dichiarato e gli elementi di fatto su cui ricade la dichiarazione comporta il carattere necessitato del provvedimento del GSE, alla luce della primazia dell’interesse pubblico al regolare e proficuo funzionamento del sistema delle autodichiarazioni rispetto all’interesse del privato (Consiglio di Stato, sez. II, sent. n.280/2024).

8.2. Quanto al secondo e terzo motivo di ricorso, in tema di dichiarazioni non veritiere e requisito di priorità e motivazione, questa sezione, con sentenza n. 4384/2024 ha chiarito come sia priva di rilievo la circostanza che la dichiarazione non veritiera si sia rivelata in concreto innocua o priva di effettivi vantaggi concreti, poiché la normativa di riferimento, ispirata ad un rigore giustificato dalla peculiare materia (si tratta di incentivi pubblici di rilevante entità che comportano l’esborso di risorse finanziarie pubbliche per loro natura limitate), pone particolare enfasi sulle difformità circa le informazioni rilevanti ai fini della ammissione al beneficio (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 12 dicembre 2019, n. 8442). Per consolidato orientamento giurisprudenziale, inoltre, nelle procedure selettive, anche ai fini del riconoscimento dei benefici economici, il c.d. falso innocuo è istituto insussistente in quanto la veridicità e completezza delle dichiarazioni è un valore da perseguire perché consente, anche in ossequio ai principi di buon andamento e di imparzialità, la celere decisione in ordine all’ammissibilità della domanda; pertanto, una dichiarazione che è inaffidabile perché, al di là dell’elemento soggettivo sottostante, è falsa o incompleta, deve ritenersi già di per sé stessa lesiva degli interessi considerati dalla norma, a prescindere dal fatto che l’impresa meriti sostanzialmente di partecipare (cfr., Cons. Stato sez. III 4913 del 17/05/2023 e la giurisprudenza ivi richiamata).

9. Per le suesposte ragioni l'appello va rigettato.

La presente decisione è stata assunta tenendo conto dell'ormai consolidato "principio della ragione più liquida", corollario del principio di economia processuale (cfr. Cons. Stato, Ad. pl., 5 gennaio 2015 n. 5 nonché Cass., Sez. un., 12 dicembre 2014 n. 26242), e le questioni sopra vagliate esauriscono la vicenda sottoposta alla Sezione, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell'art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (come chiarito dalla giurisprudenza costante, ex plurimis , Consiglio di Stato sez. II, 18/01/2023 n.640 e giur. ivi richiamata), con la conseguenza che gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

10. Le specifiche circostanze inerenti al ricorso in esame costituiscono elementi che militano per l'applicazione dell'art. 92 c.p.c., come richiamato espressamente dall'art. 26, comma 1, c.p.a. e depongono per la compensazione delle spese del grado di giudizio di appello tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Compensa le spese di lite.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità dell’appellante.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 14 gennaio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Oberdan Forlenza, Presidente

Francesco Frigida, Consigliere

Cecilia Altavista, Consigliere

Giancarlo Carmelo Pezzuto, Consigliere

Maria Stella Boscarino, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Maria Stella Boscarino	Oberdan Forlenza

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.