Pubblicato il 21/06/2025

N. 00859/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01283/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1283 del 2024, proposto da:
Solar Century FVGC 5 S.r.l. (di seguito: Solar Century), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Monica Colombera, Cristina Martorana, Lucio Di Cicco, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Cultura (MIC), Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza Energetica (MASE), in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura distrettuale dello Stato di Bari, domiciliataria ex lege in Bari, via Melo, 97;
Commissione Tecnica PNRR-PNIEC, Soprintendenza Speciale per il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza, Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per le Province di Barletta- Andria-Trani e Foggia, Regione Puglia, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, non costituiti in giudizio;

per l’accertamento e la declaratoria dell’illegittimità:

- del silenzio-inadempimento serbato dal MASE e dalle altre amministrazioni resistenti a fronte dell’istanza avanzata in data 18 maggio 2022 per il rilascio del provvedimento di valutazione di impatto ambientale ai sensi degli artt. 23 e ss. d. lgs 152/2006, anche alla luce delle diffide inviate dalla ricorrente, da ultimo, con comunicazioni dell’8 luglio 2024 e del 13 settembre 2024, nonché dell’atto di impulso del MASE con nota prot. n. 143701 del 1° agosto 2024 e, in particolare:

(i) per aver il MASE omesso di concludere il procedimento e di adottare il provvedimento finale di valutazione di impatto ambientale ex art. 25 d. lgs 152/2006 entro i termini perentori previsti da tale norma anche omettendo di esercitare il potere sostitutivo ex art. 25, comma 2-quater, d. lgs 152/2006; nonché per quanto occorra

(ii) per aver la Commissione Tecnica PNRR-PNIEC omesso di predisporre lo schema di provvedimento di valutazione di impatto ambientale, ex art. 25, comma 2-bis, d. lgs 152/2006;

(iii) per aver il MIC e la Soprintendenza PNRR omesso di adottare il parere di propria competenza richiesto dal MASE con nota prot. n. 143701 del 1° agosto 2024 ai fini del concerto del MIC ex art. 25, comma 2-bis, d. lgs 152/2006;

E PER LA CONDANNA

del MASE – e, ove occorrer possa, della Commissione Tecnica PNRR-PNIEC, del Ministero della Cultura, della Soprintendenza PNRR e della Soprintendenza BAT– a concludere il procedimento e rilasciare il provvedimento finale di valutazione di impatto ambientale ai sensi dell’art. 25 d. lgs 152/2006 previa adozione di tutti gli atti, pareri, concerti e/o provvedimenti intermedi propedeutici all’emanazione del provvedimento finale, con la nomina di un commissario ad acta che provveda in caso di perdurante inerzia;

NONCHÉ, IN SUBORDINE, PREVIA CONVERSIONE DEL RITO, PER L’ANNULLAMENTO

- della nota prot. n. 144381 del 2 agosto 2024, con la quale il MASE ha comunicato alla ricorrente che la mancata conclusione del procedimento sarebbe giustificata alla luce del criterio di priorità ex art. 8, comma 1, quinto periodo, d. lgs 152/2006;

- nonché di ogni altro atto e provvedimento presupposto, conseguente, collegato e/o connesso, ancorché non conosciuto.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del MIC e del MASE;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 25 marzo 2025 il dott. Gianmario Palliggiano e uditi per le parti i difensori l'avv. Nicola Azzariti, su delega dell'avv. Cristina Martorana, per la ricorrente, e l'avv. dello Stato Lydia Fiandaca, per la difesa erariale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La Solar Century FVGC 5 s.r.l. ha agito per l’accertamento e la declaratoria dell’illegittimità dell’inerzia serbata dal MASE sull’istanza presentata il 18 maggio 2022 per il rilascio del provvedimento di valutazione di impatto ambientale (VIA), ai sensi degli artt. 23 e seguenti d.lgs. n. 152/2006 (di seguito anche TUA), necessario per realizzare e mettere in esercizio un impianto agro-fotovoltaico della potenza di 76,732 MW DC - 64,56 MW AC, ubicato nel Comune di Foggia (FG), località Torretta di Zezza (l’“Impianto”).

2.- In sintesi, riguardo all’andamento del procedimento, la ricorrente riferisce quanto segue.

1) In data 20 marzo 2021, Solar Century ha trasmesso alla Regione Puglia l’istanza di autorizzazione unica, ai sensi dell’art. 12 D.lgs. 387/2003, per la costruzione e l’esercizio dell’impianto agri-voltaico sopra descritto;

2) In data 17 maggio 2022, la Società ha poi presentato al MASE l’istanza di VIA, ai sensi

dell’art. 23 del d. lgs 152/2006, per realizzare l’Impianto (codice procedura 8447).

3) Con nota prot. n. 9132 del 15 settembre 2022, la Regione Puglia ha comunicato l’avvio del

procedimento, ad oggi sospeso in attesa della positiva conclusione del procedimento di VIA da parte del MASE.

4) In data 21 dicembre 2022, il MASE ha pubblicato l’avviso al pubblico, ai sensi dell’art. 24 TUA dichiarando con ciò l’avvio del procedimento di VIA.

5) In data 20 gennaio 2023, si è conclusa la fase di consultazione senza che venissero presentate osservazioni.

6) Nessun ulteriore atto è stato adottato dal MASE e dalle altre amministrazioni resistenti, con la conseguenza che, ad avviso della ricorrente, i termini perentori per la prosecuzione e la conclusione del procedimento sono spirati senza che il provvedimento di VIA sia ancora stato adottato. Pertanto, con un primo sollecito del 31 maggio 2023, seguito da altri due del 21 luglio 2023 e del 2 novembre 2023, la Società ha chiesto al MASE di concludere il procedimento.

I solleciti, tuttavia, non hanno avuto alcun esito tant’è che il MASE e le altre amministrazioni resistenti hanno portato avanti ulteriore attività procedimentale.

7) In data 8 luglio 2024, la Società ricorrente ha diffidato il MASE e le altre amministrazioni resistenti, a concludere il procedimento mediante l’adozione del provvedimento di VIA.

Il MASE, con nota prot. n. 143701 del 1° agosto 2024, ha chiesto alla Commissione Tecnica e alla Soprintendenza PNRR “di voler provvedere alla trasmissione dei propri pareri di competenza con ogni possibile urgenza, rappresentando che la società proponente Solar Century FVGC 5 S.r.l. ha presentato una diffida ad adempiere”.

Sempre il MASE, con nota prot. n. 144381 del 2 agosto 2024, ha dato riscontro alla diffida della ricorrente, sostenendo che i termini del procedimento non erano spirati, in quanto il procedimento sarebbe sospeso in applicazione del criterio di priorità di cui all’art. 8, comma 1, quinto periodo TUA, per il quale avrebbero precedenza altri impianti in virtù della loro maggiore potenza.

8) In data 1° settembre 2024, è scaduto l’ulteriore termine di 30 giorni ai sensi dell’art. 2, comma 2, L. n. 241/1990 e dell’art. 25, comma 2-bis, TUA entro il quale la Commissione Tecnica avrebbe dovuto emettere lo schema di provvedimento di VIA a seguito della richiesta del MASE del 1° agosto 2024.

Considerato che alcuna ulteriore attività era stata svolta dalla Commissione PNRR-PNIEC, in data 13 settembre 2024, la Società ha risposto alla nota pro. n. 144381 del 2024 illustrando i motivi di illegittimità delle indicazioni del MASE e diffidandolo ancora una volta a concludere l’iter entro 15 giorni dal ricevimento della diffida stessa.

9) In data 1° ottobre 2024 è scaduto altresì l’ulteriore termine di 30 giorni per l’adozione da parte del MASE del provvedimento di VIA, previa acquisizione del concerto del MIC, ai sensi del predetto art. 25, comma 2-bis, TUA.

10) La ricorrente rileva che, allo stato, le diffide non hanno sortito alcun effetto e il procedimento di VIA risulta ancora in corso.

3.- Di qui l’odierno ricorso, notificato il 23 ottobre 2024 e depositato il successivo 24, col quale la ricorrente si duole dell’inerzia delle amministrazioni intimate ad emanare il provvedimento conclusivo ai fini della VIA, formulando le seguenti censure:

- violazione e falsa applicazione degli artt. 23, 24 e 25 d.lgs. 152/2006, degli artt. 1, 2 e 17-bis L. n. 241/1990 e del d.m. 56 del 6 marzo 2020. Violazione e falsa applicazione dell’art. 12 d.lgs. n. 387/2003, degli artt. 3, 4, 5, 6, 6-bis, d.lgs. n. 28/2011, degli artt. 1, 3, 4, 18, 20 e 22 del d.lgs. n. 199/2021; del D.M. 10 settembre 2010, delle direttive n. 2001/77/CE, n. 2009/28/CE, n. 2018/2001/CE e n. 2023/2413/UE, dei Regolamenti (UE) 2022/2577 e 2024/223, del protocollo di Kyoto e dell’accordo di Parigi sul clima. Violazione dei principi di buon andamento e imparzialità dell’azione amministrativa, nonché del giusto procedimento. Violazione degli artt. 3, 97 e 117 Cost., dei principi di leale collaborazione e di legittimo affidamento. Violazione del principio di massima diffusione delle fonti di energia rinnovabile.

4.- Si sono costituiti in giudizio il MASE e il MIC, per il tramite dell’Avvocatura dello Stato, i quali hanno dedotto l’infondatezza del ricorso sulla base dei seguenti argomenti: i termini procedimentali non sarebbero perentori; vi sarebbero dei criteri di priorità nella trattazione delle istanze e, comunque, ai fini del provvedimento finale del MASE, non si potrebbe prescindere dal parere del MIC, nel caso non ancora reso.

All’udienza del 25 marzo 2025, sentite le parti, la causa è stata trattenuta in decisione.

5.- Va chiarito in via preliminare che i termini del procedimento di VIA sono perentori, ai sensi dell’art. 25, comma 7, d.lgs. n. 152/2006; inoltre, le norme in materia ambientale “possono essere derogate, modificate o abrogate solo per dichiarazione espressa da successive leggi della Repubblica, purché sia comunque sempre garantito il rispetto del diritto europeo, degli obblighi internazionali e delle competenze delle Regioni e degli Enti locali” (art. 3-bis del citato d.lgs. n. 152/2006).

Quanto chiarito non può essere incrinato dalla sussistenza di “criteri di priorità” nella gestione e nella trattazione dei diversi progetti presentati, tenuto anche conto che, lo stesso legislatore, con la recente novella normativa proprio in tema di ordine di trattazione dei cd. “progetti prioritari” (d.l. n. 153/2024, conv. dalla l. n. 191/2024), ha precisato come la nuova disciplina non pregiudica “il rispetto dei termini dei procedimenti di valutazione ambientale previsti dalla normativa vigente per i progetti compresi nel PNRR né di quelli finanziati a valere sul fondo complementare” (art. 8, comma 1-ter, d.lgs. n. 152/2006).

6.- Si osserva, peraltro, che l’esistenza di un cospicuo numero di istanze sottoposte all’esame dei competenti uffici non può assumere rilievo posto che ‹‹così come “non possono essere addotti tra i motivi che ostano all’accoglimento della domanda inadempienze o ritardi attribuibili all’amministrazione” (art. 10-bis, ultimo periodo, legge n. 241 del 1990), allo stesso modo non possono essere addotti tra i motivi che ostano alla conclusione tempestiva di un procedimento eventuali disfunzioni organizzative interne agli uffici, potendo queste assumere un qualche rilievo solo in termini di eventuale esimente di responsabilità personale in capo al singolo funzionario o dirigente›› (Cons. Stato n. 9791/2024).

7.- Inoltre, anche al procedimento di VIA sono applicabili gli istituti di semplificazione o di superamento implicito dell’inerzia di altre amministrazioni coinvolte. Sul punto, peraltro, la Sezione si è già espressa con due recenti sentenze (n. 1264/2024 e n. 500/2024) dai cui esiti non vi è ragione di discostarsi.

8.- Al riguardo, è utile richiamare il dettato normativo di cui all’art. 25, comma 1, del d.lgs. n. 152/2006, concernente, per l’appunto, la valutazione degli impatti ambientali e il provvedimento di VIA.

La disposizione in esame chiarisce che: “L'autorità competente valuta la documentazione acquisita tenendo debitamente conto dello studio di impatto ambientale, delle eventuali informazioni supplementari fornite dal proponente, nonché dai risultati delle consultazioni svolte, delle informazioni raccolte e delle osservazioni e dei pareri ricevuti a norma degli articoli 24 e 32. Qualora tali pareri non siano resi nei termini ivi previsti ovvero esprimano valutazioni negative o elementi di dissenso sul progetto, l'autorità competente procede comunque alla valutazione a norma del presente articolo”. La disposizione va coordinata con le previsioni di cui all’art.17-bis della l. n. 241/1990, il quale prevede e disciplina un meccanismo di silenzio assenso nei casi in cui, per l'adozione di provvedimenti normativi e amministrativi di competenza di Amministrazioni pubbliche, sia prevista l'acquisizione di assensi, concerti o nulla osta comunque denominati nell'ambito del relativo procedimento.

Come chiarito dal Consiglio di Stato, l'applicabilità di siffatto meccanismo, in quanto paradigma generale dell'azione amministrativa nei rapporti tra pubbliche amministrazioni, non può essere revocata in dubbio ogniqualvolta il procedimento amministrativo sia destinato a concludersi con una decisione “pluri-strutturata” (nel senso che la decisione finale da parte dell'Amministrazione procedente richieda per legge l'assenso vincolante di un'altra Amministrazione): “il silenzio dell'Amministrazione interpellata, che rimanga inerte non esternando alcuna volontà, non ha più l'effetto di precludere l'adozione del provvedimento finale ma è, al contrario, equiparato ope legis a un atto di assenso e consente all'Amministrazione procedente l'adozione del provvedimento conclusivo. La portata generale di tale nuovo paradigma fornisce un’importante indicazione sul piano applicativo dell'art. 17-bis, poiché ne consente una interpretazione estensiva, quale che sia l'amministrazione coinvolta e quale che sia la natura del procedimento pluristrutturato” (Cons. Stato, Adunanza della Commissione speciale, 23 giugno 2016, parere n. 1640).

Aggiungasi che, in relazione al rilascio del provvedimento VIA, l’art. 25, comma 2-bis, del d.lgs. n. 152/2006, applicabile nel procedimento per cui è causa, prevede la seguente scansione temporale:

- espressione della Commissione PNRR-PNIEC entro 30 giorni dalla conclusione della fase di consultazione di cui all’art. 24 e comunque entro 130 dalla data di pubblicazione della documentazione di cui all’art. 23;

- nei successivi 30 giorni il direttore generale del Ministero della transizione ecologica (oggi MASE, cioè Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica) adotta il provvedimento di VIA, previa acquisizione del concerto del competente direttore generale del Ministero della cultura (MIC) entro il termine di 20 giorni, fatto salvo quanto previsto dall’art. 22, comma, 1, lett. a), del d.lgs. n. 199/2021.

Deve per di più evidenziarsi che il “concerto” con il MIC – che la difesa erariale considera atto paritetico a quello (conclusivo) del MASE – s’inserisce in una fase successiva rispetto all’attuale stasi procedurale, atteso che nell’odierno contenzioso si lamenta innanzitutto la mancata determinazione da parte della Commissione tecnica PNRR-PNIEC (quale atto presupposto del provvedimento finale di VIA, il quale, a sua volta “intercetta” anche l’intervento del MIC). Inoltre, proprio il citato comma 2-bis dell’art. 25 del d.lgs. n. 152/2006 (nel secondo periodo) statuisce che, in relazione al predetto “concerto” del MIC, è comunque “fatto salvo quanto previsto dall'articolo 22, comma 1, lettera a), del decreto legislativo 8 novembre 2021, n. 199”. Tale ultima disposizione prevede che “nei procedimenti di autorizzazione di impianti di produzione di energia elettrica alimentati da fonti rinnovabili su aree idonee, ivi inclusi quelli per l'adozione del provvedimento di valutazione di impatto ambientale, l'autorità competente in materia paesaggistica si esprime con parere obbligatorio non vincolante. Decorso inutilmente il termine per l'espressione del parere non vincolante, l'amministrazione competente provvede comunque sulla domanda di autorizzazione”. 9.- Così ricostruito il quadro normativo di rilievo nel procedimento in esame, non residuano incertezze sul fatto che l’Amministrazione sia incorsa certamente in un’ipotesi di inerzia censurabile.

In conclusione, i termini procedimentali di cui all’art. 25 del d.lgs. n. 152/2006 non sono stati rispettati, con conseguente accoglimento del ricorso. Riguardo alla nomina del commissario ad acta, questa avverrà – ad istanza di parte – nell’eventualità in cui, dopo il termine previsto in dispositivo, si protragga ancora l’inadempimento.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto:

- accerta l’illegittimità del silenzio;

- ordina al Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica di determinarsi entro il termine di giorni 30 (trenta) dalla notificazione o dalla comunicazione in via amministrativa della presente sentenza;

- condanna le Amministrazioni resistenti, in solido, al pagamento delle spese di lite in favore della ricorrente, liquidate in complessivi € 1.500,00 (euro millecinquecento/00) oltre accessori di legge e rifusione del contributo unificato, ove effettivamente versato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 25 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Gianmario Palliggiano, Presidente, Estensore

Carlo Dibello, Consigliere

Danilo Cortellessa, Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

Gianmario Palliggiano

IL SEGRETARIO