Pubblicato il 23/06/2025

N. 12251/2025 REG.PROV.COLL.

N. 14057/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 14057 del 2024, proposto da IL RA, rappresentato e difeso dagli avvocati Michele Bonetti, Santi Delia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Istruzione e del Merito, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

VA AM, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

- della nota di rigetto del Ministero dell’Istruzione e del Merito - Dipartimento per il sistema educativo di istruzione e formazione Direzione generale per gli ordinamenti scolastici, la valutazione e l'internazionalizzazione del sistema nazionale di istruzione, a firma del Direttore Generale, Dott.ssa Antonella Tozza, datata 06.12.2024, registro ufficiale U. 0049587;

- della “Comunicazione di avvio del procedimento amministrativo ai sensi dell’articolo 7 e ss. della Legge nr. 241/1990 e ss.mm.ii.” prot. n. 10217 ricevuta in data 16 dicembre 2024;

- di tutti gli atti presupposti, consequenziali e connessi, anche non conosciuti e successivi tramite i quali si evince il rigetto dell’istanza presentata da parte ricorrente;

- di ogni altro atto e/o provvedimento comunque presupposto, connesso e/o conseguente rispetto ai provvedimenti impugnati, con ampia riserva di proporre successivi motivi aggiunti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero dell'Istruzione e del Merito;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 maggio 2025 il dott. Ciro Daniele Piro e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. – Con il presente gravame, parte ricorrente impugna gli atti indicati in epigrafe nella parte in cui il Ministero ha rigettato l’istanza di riconoscimento del titolo conseguito all’estero (Svizzera) per la classe di insegnamento AD24 (Lingue e culture straniere - Tedesco). Successivamente, la ricorrente ha altresì ricevuto comunicazione di avvio del procedimento di esclusione dalle GPS della provincia di Catanzaro, dove la stessa era iscritta con contratto di insegnamento sulla stessa classe AD24 sino al 30 giugno 2025.

1.1. In fatto premette che:

- ha studiato in Svizzera, dove è nata e conseguiva la laurea presso l’Università pedagogica di Lucerna e quindi la laurea specialistica. Al termine di tale percorso conseguiva il titolo di “ abilitazione all’insegnamento in TEDESCO INGLESE GEOGRAFIA STORIA ” e il titolo di “ specializzazione in pedagogia di sostegno nella vita scolastica quotidiana ”;

- in virtù di tali titoli ha insegnato nelle scuole pubbliche in Svizzera sino al 2019;

- con istanza trasmessa in data 13.12.2023 presentava due distinte domande di riconoscimento del titolo estero, una per le classi AD25 –Lingua straniera (Tedesco) nella scuola secondaria di I grado e AD24 –lingua e cultura straniera (Tedesco) nella scuola secondaria e II grado , e l’altra per le classi AB25 lingua straniera (Inglese) e AB24 –lingua e cultura straniera (Inglese) nella scuola secondaria e II grado ;

- la stessa ha sempre insegnato in maniera preponderante sulla classe di insegnamento di Tedesco e attualmente, in Italia, ha stipulato un contratto di lavoro a tempo determinato, fino al 30.6.2025, sulla classe di concorso AD24 –Lingue e culture straniere negli istituti di istruzione di II grado (TEDESCO);

- in data 26.9.2024, veniva emesso dal MIM il decreto di riconoscimento del titolo relativamente alla domanda avanzata per le classi AB24 e AB25 (inglese);

- in data 6.12.2024 riceveva il provvedimento di rigetto oggi impugnato. Nello stesso, a fondamento del rigetto, è riportato quanto segue: “ si comunica che, da un esame della documentazione allegata, è emerso che non è possibile prendere in carico l’istanza da Lei inoltrata poiché i titoli da Lei documentati, “Bachelor of Arts in Secondary Education”, conseguito in data 28/09/2010 presso la Pädagogische Hochschule di Lucerna (Svizzera), “Master of Arts in Secondary Education”, conseguito in data 16/09/2022 presso la Pädagogische Hochscule di Lucerna (Svizzera), “Lehrdiplom für die Sekundarstufe I (Klassen 7 bis 9)” conseguito in data 16/09/2022 presso la Pädagogische Hochschule di Lucerna (Svizzera) risultano essere già stati accolti dal Ministero della Pubblica Istruzione con provvedimento di riconoscimento condizionato al superamento di misure compensative, prot. n. 2327 del 26/09/2024, con riferimento alle classi di concorso AB25 – LINGUA FRANCESE e AB24 – LINGUA E CULTURA FRANCESE. Si precisa che, se venisse accolta l’istanza n. 33854 relativa anche alle classi di concorso richieste, le sarebbe consentito spendere in Italia, ai fini del riconoscimento delle qualifiche, gli stessi titoli conseguiti in Svizzera per diversi ambiti disciplinari, integrando così una disparità di trattamento, vietata dalla Direttiva comunitaria, rispetto agli stessi cittadini italiani che, con lo stesso percorso accademico da lei posseduto devono conseguire tante distinte abilitazioni per poter insegnare sugli ambiti disciplinari richiesti. ” (doc. 1).

1.2. Con l’atto introduttivo del presente giudizio la ricorrente ha impugnato tale decisione della p.a. e ne ha chiesto l’annullamento, articolando avverso la stessa i seguenti motivi di ricorso.

I) “ Violazione di legge. Violazione Art.10 bis Legge 241/1990. Violazione Artt.97e 24 Cost. Violazione del principio di trasparenza e di leale collaborazione. Eccesso di potere. Motivazione contraddittoria. ”, con cui ha lamentato l’illegittimità del provvedimento impugnato per non aver tenuto conto delle osservazioni inviate in risposta al preavviso di rigetto, ritenendole ingiustamente tardive e non consentendo alla piattaforma di registrarle;

II) “Difetto di motivazione e di istruttoria. Violazione della l.241/1990. Violazione e falsa applicazione della direttiva 2005/36/ce come modificata dalla direttiva 2013/55/UEE del d.lgs. 6novembre 2007, n. 206. Eccesso di potere. Illogicità e irragionevolezza manifesta. Contraddittorietà tra gli atti della p.a. Violazione del principio di non discriminazione e par condicio ”, lamentando un difetto di istruttoria in quanto il Ministero ha rigettato l’istanza senza esaminare il titolo, ma limitandosi a verificare l’intervenuto riconoscimento in esito alla precedente istanza per un’altra classe di concorso; non sussisterebbe inoltre l’asserita disparità di trattamento, essendo il percorso affrontato della durata di nove semestri, maggiore rispetto ai percorsi abilitanti italiani, anche in termini di CFU conseguiti.

III) “Violazione e falsa applicazione della direttiva 2005/36/CE come modificata dalla direttiva 2013/55/UE e del d.lgs 6 novembre 2007, n.206. Difetto di istruttoria. Violazione dei principi sanciti dall’A.P. del Consiglio di stato. Irragionevolezza ed illogicità degli atti della p.a - ingiustizia manifesta. Violazione degli artt. 3,4,5,6,26,45e 49 t.f.u.e. violazione della buona e corretta amministrazione, eccesso di potere, illogicità manifesta, disparità di trattamento. Errata rappresentazione dei fatti. Contraddittorietà tra gli atti della p.a. Violazione degli artt.12 e 14 della direttiva 2005/36/CE ”, con cui posta la riconducibilità della professione docente ad una professione regolamentata, censura la mancata valutazione del titolo o della qualifica professionale posseduta dalla ricorrente, in violazione anche dei parametri generali dell’adunanza plenaria del Cons. Stato n. 19/2022. Lamenta anche la mancata applicazione delle misure compensative, avendo l’Amministrazione ulteriormente rigettato l’istanza di parte ricorrente senza nemmeno subordinare il riconoscimento a misure di compensazione.

IV) “Violazione e falsa applicazione della direttiva 2005/36/ce e della direttiva 2013/55/ce. Violazione degli artt.3,4,5,6,26,45e 49 T.f.u.e” , con cui deduce che la condotta dell’amministrazione si pone in contrasto con lo spirito della disciplina europea del mutuo riconoscimento, impedendo il riconoscimento di un titolo abilitante ottenuto in un altro paese dell’UE.

1.3. Si costituiva il 12.1.2025 l’amministrazione resistente, che con successiva memoria del 23.4.2025 insisteva per il rigetto del ricorso e della domanda cautelare ivi spiegata.

1.4. Con ordinanza Tar Lazio, III-bis, n. 222/2025 questo Tribunale si pronunciava sull’istanza cautelare della ricorrente, accogliendola nei limiti della sollecita fissazione dell’udienza di merito.

2. – All’udienza pubblica del 20.5.2025 il ricorso è stato discusso e trattenuto in decisione.

3. – Il ricorso è fondato nei termini che nel seguito si esporranno.

3.1. Emerge dal provvedimento impugnato – ed appare confermato dalla memoria depositata in giudizio dall’amministrazione – che il compendio motivazionale che assiste il gravato diniego si fonda esclusivamente sul rilievo per cui:

- da un lato, i titoli accademici e abilitativi presentati sono “ già stati accolti dal Ministero della Pubblica Istruzione con provvedimento di riconoscimento condizionato al superamento di misure compensative, prot. n. 2327 del 26/09/2024, con riferimento alle classi di concorso AB25 – LINGUA FRANCESE e AB24 – LINGUA E CULTURA FRANCESE [ rectius , AB25 lingua straniera (Inglese) e AB24 –lingua e cultura straniera (Inglese) nella scuola secondaria e II grado, come si evince dal decreto di riconoscimento agli atti e precisato da parte ricorrente]” (doc. 1);

- dall’altro, “ che, se venisse accolta l’istanza n. 33854 relativa anche alle classi di concorso richieste, le sarebbe consentito spendere in Italia, ai fini del riconoscimento delle qualifiche, gli stessi titoli conseguiti in Svizzera per diversi ambiti disciplinari, integrando così una disparità di trattamento, vietata dalla Direttiva comunitaria, rispetto agli stessi cittadini italiani che, con lo stesso percorso accademico da lei posseduto devono conseguire tante distinte abilitazioni per poter insegnare sugli ambiti disciplinari richiesti ” ( ibid. ).

A fronte di tale motivazione, ad avviso del Collegio risultano fondati – con valenza assorbente – i profili di ricorso afferenti al difetto di istruttoria e di motivazione e alla violazione dei principi espressi da Cons. St., A.P. n. 19/2022, atteso che il rigetto si pone in palese contrasto con l’indirizzo di questo Giudice secondo cui “ il Ministero può decidere di effettuare il riconoscimento per più classi di concorso anche a fronte di una sola formazione espletata, in quanto ciò che rileva è il contenuto sostanziale ed effettivo della formazione espletata e la sua astratta idoneità ad essere riconosciuta sotto più titoli. In tale ottica prospettica, non può paventarsi alcun pericolo di discriminazione alla rovescia rispetto ai cittadini italiani che, svolgendo in Italia una sola formazione, hanno diritto al riconoscimento di un solo percorso abilitante, essendo il parametro oggettivo unico per tutti gli aspiranti docenti, e cioè la qualità e quantità della formazione svolta ” (cfr. ex plurimis Cons. St., sez. VII, sent. n. 6089/2024; ord. n. 587/2025).

3.2. Vanno sul punto richiamati i principi sanciti dall’Adunanza plenaria di questo Consiglio di Stato con la sopra richiamata sentenza, elaborati sulla base dell’impianto complessivo del sistema introdotto con la più volte richiamata direttiva 2005/36/UE, a sua volta fondato sul mutuo riconoscimento – a determinate condizioni - dei sistemi di formazione nazionali e sulla circolazione intracomunitaria dei relativi titoli per l’accesso alle professioni regolamentate da ciascun Paese membro, e cioè alle condizioni da esso stabilite, per cui: “ nel descritto sistema ciascuna autorità nazionale richiesta del riconoscimento delle qualifiche professionali acquisite in altro Paese dell’UE è tenuto a svolgere una valutazione in concreto del percorso di studi e di formazione complessivamente seguito dall’interessato, onde verificare se i relativi contenuti siano equivalenti a quelli previsti dai propri ordinamenti di studi e percorsi di abilitazione professionale. L’Adunanza plenaria ha affermato sul punto che per la valutazione finalizzata al riconoscimento non è richiesta «l’identità tra i titoli confrontati, essendo sufficiente una mera equivalenza per far scaturire il dovere di riconoscere il titolo conseguito all’estero». Le certificazioni relative alle qualifiche professionali acquisite all’estero non vanno quindi considerate «automaticamente, ma secondo il sistema generale di riconoscimento e confrontando le qualifiche professionali attestate da altri Stati membri con quelle richieste dalla normativa italiana e disponendo, se del caso, le misure compensative in applicazione dell’art. 14 della Direttiva 2005/36/CE» (così, in particolare: Cons. Stato, Ad. plen., 29 dicembre 2022, n. 22). ” (Cons. St., VII, n. 3837/2025).

Pertanto, grava su ciascuna autorità nazionale preposta alla verifica sui titoli di qualificazione professionale acquisiti in ambito europeo l’obbligo di “ svolgere un’istruttoria adeguata, che dal dato di partenza dell’ontologica diversità degli ordinamenti didattici e di formazione professionale nazionale verifichi nondimeno se essi siano comunque comparabili, anche sulla base di una cooperazione tra autorità nazionali competenti ” ( ibid. ).

Nel medesimo senso si pone anche la giurisprudenza della Corte di giustizia dell’Unione europea, la quale nella sentenza 8 luglio 2021, C-166/20, ha enunciato il principio secondo cui le autorità competenti investite della domanda di riconoscimento di qualifiche professionali acquisite all’estero sono tenute “ a valutare tali competenze e a confrontarle con quelle richieste nello Stato membro ospitante ” ai fini dell’accesso ad una professione regolamentata. Quindi, in caso di corrispondenza delle competenze attestate con quelle richieste dalle disposizioni nazionali dello Stato membro ospitante il riconoscimento è dovuto. Per contro, se “ da tale esame comparativo emerge una corrispondenza solo parziale tra queste competenze, lo Stato membro ospitante ha il diritto di esigere che l’interessato dimostri di aver acquisito le conoscenze e le qualifiche mancanti»; mentre se l’esame «evidenzia differenze sostanziali tra la formazione seguita dal richiedente e la formazione richiesta nello Stato membro ospitante, le autorità competenti possono fissare misure di compensazione per colmare tali differenze ”.

3.3. Il diniego impugnato si pone in aperto contrasto con il paradigma ora esposto e si fonda invece su una posizione di pregiudiziale chiusura, fondato sull’avvenuta valutazione del medesimo titolo nell’ambito di una distinta istanza di riconoscimento, che impedirebbe di poter nuovamente procedere ad una ulteriore valutazione in ragione di una generica esigenza di parità di trattamento con i cittadini italiani.

Dal provvedimento non emerge quindi che sia stato svolto alcun approfondimento di carattere sostanziale sulle competenze e abilitazioni ottenute in Svizzera dalla ricorrente, all’esito di un percorso di studi distinto e di durata maggiore rispetto a quello tradizionalmente sostenuto in Italia che, in determinate condizioni, pure ha consentito di poter ottenere più abilitazioni sulla base di un unico percorso di studio (circostanze dedotte da parte ricorrente e non confutate da parte resistente).

Deve quindi ribadirsi il dovere dell’amministrazione di verificare e esaminare le competenze attestate dai titoli prodotti, anche in relazione a ulteriori classi di concorso. Ciò al fine di stabilire se il percorso formativo e professionalizzante sia rispondente o meno ai requisiti previsti dal vigente riordino ministeriale delle classi di concorso nazionali per l’abilitazione all’insegnamento.

In particolare, in conformità ai principi in precedenza richiamati, il Ministero resistente avrebbe quindi dovuto chiarire il grado di corrispondenza della qualificazione professionale acquisita dalla ricorrente all’estero (che la abilita “ all’insegnamento delle materie tedesco, inglese, geografia e storia al livello secondario ”; doc. 8-9), rispetto a quella richiesta in Italia, valutando anche il ricorso a eventuali misure compensative in applicazione dell’art. 14 della Direttiva 2005/36/CE.

4. – Il ricorso deve quindi essere accolto, con conseguente annullamento dei provvedimenti impugnati e obbligo dell’amministrazione resistente di rideterminarsi sull’istanza di riconoscimento della qualifica professionale estera della ricorrente anche in relazione alla ulteriore classe di concorso richiesta, sulla base dei principi richiamati supra ai punti 3.2. e 3.3.

5. – Le spese processuali – avuto riguardo a tutte le circostanze del caso, ivi compresa la peculiarità della vicenda oggetto del giudizio – possono essere eccezionalmente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi e nei termini di cui in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Alessandro Tomassetti, Presidente

Giovanni Caputi, Referendario

Ciro Daniele Piro, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Ciro Daniele Piro	Alessandro Tomassetti

IL SEGRETARIO