Pubblicato il 06/05/2025

N. 03837/2025REG.PROV.COLL.

N. 08255/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso in appello iscritto al numero di registro generale 8255 del 2024, proposto da EL LM, rappresentata e difesa dagli avvocati Biancamaria Celletti e Francesco Vannicelli, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo, in Roma, via Varrone 9

contro

Ministero dell’istruzione e del merito, in persona del ministro in carica, rappresentato e difeso per legge dall’Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici è domiciliato, in Roma, via dei Portoghesi 12

per la riforma

ella sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio - sede di Roma (sezione terza- bis ) n. 8574/2024

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero dell’istruzione e del merito;

Vista l’ordinanza cautelare della sezione del 4 dicembre 2024, n. 4601;

Viste le memorie e tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 1 aprile 2025 il consigliere Fabio Franconiero e udito per la parte appellante l’avvocato Vannicelli;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. L’appellante indicata in intestazione, docente precaria della scuola italiana, agisce nel presente giudizio per l’annullamento del provvedimento del Ministero dell’istruzione (allora così denominato) del 25 gennaio 2022, prot. n. 212, come rettificato provvedimento del 18 febbraio 2022, prot. n. 405, di diniego di riconoscimento della formazione professionale conseguita in OM, da lei domandato ai fini dell’abilitazione all’insegnamento nelle istituzioni scolastiche statali per le classi di concorso AA25 (lingua straniera nella scuola secondaria di I grado - francese), AA24 (lingua e cultura straniera negli istituti scolastici di II grado - francese), e AB24 (lingua e cultura straniera negli istituti scolastici di II grado - inglese), ai sensi del decreto legislativo 9 novembre 2007, n. 206 ( Attuazione della direttiva 2005/36/CE relativa al riconoscimento delle qualifiche professionali, nonché della direttiva 2006/100/CE che adegua determinate direttive sulla libera circolazione delle persone a seguito dell'adesione di IA e OM ).

2. A questo scopo deduce di avere conseguito in Italia la laurea in lingue e letterature straniere, e di avere poi seguito in OM, previa dichiarazione di equipollenza del proprio titolo di studio, un corso di abilitazione alla professione di docente nella scuola dell’obbligo preuniversitaria di primo e secondo livello in quel paese, presso l’università Vasile GO di Arad. Ne è quindi derivato il riconoscimento di 60 crediti formativi utili alla maturazione del « diritto all’insegnamento preuniversitario in OM nell’ambito Lingua e Letteratura », come da attestazione rilasciata dalla competente autorità rumena ( adeverinta in data 6 febbraio 2018, n. 90292).

3. Su questa base veniva presentata in Italia la domanda di riconoscimento della qualifica professionale acquisita all’estero per le sopra menzionate classi di concorso, respinta con il provvedimento ministeriale sopra richiamato, in ragione del fatto che nella sopra menzionata attestazione romena relativa al percorso di qualificazione professionale ivi seguito dalla ricorrente « non viene menzionata alcuna abilitazione all’insegnamento di Lingua Francese e di Lingua Inglese e delle discipline affini ».

4. L’impugnazione conseguentemente proposta da quest’ultima, con ricorso al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio - sede di Roma, veniva respinta con la sentenza i cui estremi sono indicati in intestazione.

5. La pronuncia di primo grado giudicava legittima la sopra richiamata ragione a fondamento del diniego impugnato. A questo specifico riguardo statuiva che la qualifica professionale acquisita dalla ricorrente in OM, in lingua e letteratura, era da considerarsi estranea alle classi di concorso per le quali aveva inteso abilitarsi in Italia. In ragione di tale estraneità era inoltre reputata legittima la mancata previsione di misure compensative, sull’assunto che esse « dovrebbero di fatto tradursi nella istituzione di un nuovo e differente percorso abilitativo in Italia, ulteriore e differente rispetto a quelli previsti dall’ordinamento interno e da svolgersi nel rispetto dei tempi e delle procedure abilitative previste in tale ordinamento ». Di seguito, la pronuncia di primo grado escludeva che rispetto alle medesime classi di concorso fosse idoneo l’« unico percorso abilitante generico e aspecifico » seguito all’estero. A quest’ultimo riguardo veniva fatto riferimento alle caratteristiche del vigente sistema italiano di reclutamento dei docenti delle istituzioni scolastiche pubbliche, orientato all’acquisizione della « competenza e conoscenza della materia oggetto del percorso abilitativo », e rispetto al quale la pretesa di parte ricorrente di riconoscimento della qualifica professionale acquisita all’estero si sarebbe tradotta in un « aggiramento della normativa nazionale », oltre che in una discriminazione alla rovescia, in danno « dei docenti italiani che hanno conseguito l’abilitazione in Italia », con violazione dei principi enunciati dalla direttiva 2005/36/UE ( relativa al riconoscimento delle qualifiche professionali ), ed in particolare il considerando 11 e l’art. 13.

6. Contro la pronuncia di primo grado l’originaria ricorrente ha proposto appello, in resistenza del quale si è costituito il Ministero dell’istruzione e del merito.

DIRITTO

1. Con un primo ordine di censure si sostiene che la sentenza violerebbe l’art. 13 della direttiva 2005/36/UE e i principi enunciati in materia dall’Adunanza plenaria di questo Consiglio di Stato con le sentenze del 28-29 dicembre 2022, nn. 18, 19, 20, 21 e 22; e sarebbe inoltre carente di motivazione. Con l’affermazione del carattere aspecifico della formazione professionale in OM - viene sottolineato - la pronuncia di primo grado si sarebbe acriticamente appiattita sulla motivazione del diniego di riconoscimento impugnato, senza analizzare in concreto il percorso formativo ivi seguito. A quest’ultimo riguardo viene dedotto, innanzitutto, che la ricorrente, laureata in lingue e letterature straniere, « ha sostenuto esami integrativi specifici per la lingua e la letteratura francese ed inglese », come documentato nel giudizio primo grado (attestazione dell’Università degli studi di Cassino e del Lazio meridionale in data 19 maggio 2015), ed insegna francese ed inglese nella scuola secondaria di II grado (classi di concorso AA24 e AB24); ed in secondo luogo che la competente autorità rumena ha riconosciuto l’equipollenza del titolo di studio conseguito in Italia ad un titolo di II livello rumeno, compreso nell’ambito disciplinare relativo a lingua e letteratura. Da ciò dovrebbe trarsi la conseguenza che la ricorrente è abilitata « nelle discipline rientranti nel suo percorso accademico (fra cui, come detto, la lingua inglese e francese) ». Si deduce ulteriormente che in violazione delle citate pronunce dell’Adunanza plenaria di questo Consiglio di Stato la comparazione tra percorsi formativi si sarebbe erroneamente basata sul presupposto che sarebbe necessaria un’« identità » di contenuti, quando invece sarebbe « sufficiente una mera equivalenza per far scaturire il dovere di riconoscere il titolo ». Nella descritta prospettiva la non coincidenza dei settori di una classe di concorso con quelli attestati nel documento acquisito all’esito del percorso di formazione professionale estero non potrebbe condurre automaticamente al diniego di riconoscimento. Esso dovrebbe invece fungere da premessa per lo svolgimento di una valutazione in concreto sulla comparabilità della complessiva formazione acquisita, come peraltro avvenuto in relazione ad analoghe istanze di abilitazione per le classi di concorso AA24 e AA25.

2. Con un ulteriore motivo d’appello si deduce l’illegittimità dei provvedimenti impugnati per violazione dell’art. 17, comma 2, del sopra citato decreto legislativo 9 novembre 2007, n. 206, e difetto di istruttoria, a causa del fatto che non sono stati chiesti gli opportuni chiarimenti alla competente autorità romena sull’attestazione rilasciata una volta che questa è stata considerata non idonea all’abilitazione alla professione di insegnante in istituzioni scolastiche pubbliche in Italia nelle classi di concorso per le quali il riconoscimento è stato domandato.

3. Viene inoltre prospettata la disparità di trattamento in danno della ricorrente, a causa dei sopra menzionati precedenti favorevoli al riconoscimento della qualifica professionale estera nella medesima situazione.

4. Sarebbe violata anche la normativa rumena sulle classi di concorso (ordinanza ministeriale 3086-2017), in base alla quale la laurea in lingue e letterature straniere consente all’esito del relativo percorso di formazione professionale l’insegnamento nelle lingue e nelle letterature francese e inglese.

5. Si lamenta al medesimo riguardo il mancato esercizio da parte dell’amministrazione italiana del potere di soccorso istruttorio sulla documentazione presentata dall’interessata ai fini del riconoscimento, ai sensi dell’art. 6, comma 1, lett. b), della legge generale sul procedimento amministrativo, 7 agosto 1990, n. 241.

6. Infine, si sostiene in subordine che in ogni caso si sarebbero dovute disporre le misure compensative, ai sensi dell’art. 22 del decreto legislativo 9 novembre 2007, n. 206, in tesi giustificate dall’equipollenza tra il programma didattico svolto in OM e quello previsto in Italia (in base al decreto del Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca del 10 settembre 2010, n. 249 - Regolamento concernente: «Definizione della disciplina dei requisiti e delle modalità della formazione iniziale degli insegnanti della scuola dell'infanzia, della scuola primaria e della scuola secondaria di primo e secondo grado, ai sensi dell’articolo 2, comma 416, della legge 24 dicembre 2007, n. 244» ), oltre che in base ai titoli di studio e di formazione professionale complessivamente conseguiti dalla ricorrente e dal loro valore riconosciuto in OM.

7. Le censure così sintetizzate sono fondate nei termini che seguono.

8. La motivazione del provvedimento impugnato si risolve in un giudizio di inidoneità della qualifica professionale conseguita dalla ricorrente in OM per le classi di concorso per le quali la medesima ha chiesto di essere abilitata all’insegnamento in Italia, ricavata dal fatto che nella documentazione a supporto del riconoscimento « non viene menzionata alcuna abilitazione all’insegnamento di Lingua Francese e di Lingua Inglese e delle discipline affini» . Null’altro è specificato, per cui deve ritenersi che la verifica sul percorso di formazione professionale seguito all’estero si sia limitata a quanto attestato nel sopra menzionato certificato rilasciato dalla competente autorità rumena in favore della ricorrente, e cioè che l’acquisizione di « un minimo di 60 crediti dai moduli psicopedagogici nella specializzazione conseguita con il diploma di studi ed il diploma di laurea magistrale, riconosciuto con l’Attestato di riconoscimento degli studi registrato presso il Centro Nazionale per il Riconoscimento e l’Equipollenza degli Studi (…) conferisce alla sig.ra ER LA (…) il diritto all’insegnamento nel campo lingua e letteratura, nella scuola preuniversitaria in OM » ( adeverinta in data 6 febbraio 2018, n. 90292).

9. Dalla motivazione del provvedimento ministeriale impugnato può pertanto evincersi che il riconoscimento è stato condotto sulla base del sistema di abilitazione all’insegnamento vigente in OM, quale attestato dall’autorità di quel Paese. Elementi in questo senso sono ricavabili anche dalla relazione predisposta dal Ministero dell’istruzione e del merito all’Avvocatura generale dello Stato per la difesa nel presente contenzioso, che quest’ultima ha prodotto in questo giudizio per resistere all’appello. Nella relazione viene infatti ribadito che il diniego di riconoscimento è stato motivato in ragione dell’« assenza di una precisa indicazione relativa alla lingua studiata in OM »; ed inoltre è richiamato l’orientamento di giurisprudenza secondo cui l’attestazione rilasciata dall’autorità competente estera ha « valore dirimente » per l’esame delle domande di riconoscimento delle qualifiche professionali acquisite all’estero.

10. Sotto un distinto profilo, nella medesima relazione si aggiunge che « in Italia la laurea non ha valore abilitante ma costituisce il titolo di accesso all’insegnamento », e che per « diventare invece insegnante abilitato è necessario intraprendere un percorso ulteriore rispetto alla laurea che, sebbene non univoco, date le modifiche normative intervenute in materia nel corso degli anni, si basa su condizioni e obiettivi comuni »; ciò a differenza di quanto avviene in OM, in cui la « laurea ha valore di per sé abilitante ». In ragione dell’ora esposta diversità dei percorsi abilitanti si ipotizza (« verosimilmente ») che tra i due sistemi di reclutamento dei docenti vi siano profonde differenze e che altrettanto « verosimilmente, i vari piani di studi saranno predisposti in maniera diversa e mirata a seconda della specifica materia che i futuri laureati potranno insegnare ».

11. Le ora riportate deduzioni difensive corroborano le censure riproposte con il presente appello.

12. In primo luogo vanno richiamati i principi sanciti dall’Adunanza plenaria di questo Consiglio di Stato con le sopra richiamate sentenze, elaborati sulla base dell’impianto complessivo del sistema introdotto con la più volte richiamata direttiva 2005/36/UE, a sua volta fondato sul mutuo riconoscimento – a determinate condizioni - dei sistemi di formazione nazionali e sulla circolazione intracomunitaria dei relativi titoli per l’accesso alle professioni regolamentate da ciascun Paese membro, e cioè alle condizioni da esso stabilite. Nel descritto sistema ciascuna autorità nazionale richiesta del riconoscimento delle qualifiche professionali acquisite in altro Paese dell’UE è tenuto a svolgere una valutazione in concreto del percorso di studi e di formazione complessivamente seguito dall’interessato, onde verificare se i relativi contenuti siano equivalenti a quelli previsti dai propri ordinamenti di studi e percorsi di abilitazione professionale. L’Adunanza plenaria ha affermato sul punto che per la valutazione finalizzata al riconoscimento non è richiesta « l’identità tra i titoli confrontati, essendo sufficiente una mera equivalenza per far scaturire il dovere di riconoscere il titolo conseguito all’estero ». Le certificazioni relative alle qualifiche professionali acquisite all’estero non vanno quindi considerate « automaticamente, ma secondo il sistema generale di riconoscimento e confrontando le qualifiche professionali attestate da altri Stati membri con quelle richieste dalla normativa italiana e disponendo, se del caso, le misure compensative in applicazione dell’art. 14 della Direttiva 2005/36/CE » (così, in particolare: Cons. Stato, Ad. plen., 29 dicembre 2022, n. 22).

13. In altri termini, come chiarito in sede nomofilattica, sulla base della ratio ispiratrice della direttiva 2005/36/UE ciascuna autorità nazionale preposta alla verifica sui titoli di qualificazione professionale acquisiti in ambito europeo è tenuta a svolgere un’istruttoria adeguata, che dal dato di partenza dell’ontologica diversità degli ordinamenti didattici e di formazione professionale nazionale verifichi nondimeno se essi siano comunque comparabili, anche sulla base di una cooperazione tra autorità nazionali competenti.

14. Nel medesimo senso si pone anche la giurisprudenza della Corte di giustizia dell’Unione europea, la quale nella sentenza 8 luglio 2021, C-166/20, ha enunciato il principio secondo cui le autorità competenti investite della domanda di riconoscimento di qualifiche professionali acquisite all’estero sono tenute « a valutare tali competenze e a confrontarle con quelle richieste nello Stato membro ospitante » ai fini dell’accesso ad una professione regolamentata. Quindi, in caso di corrispondenza delle competenze attestate con quelle richieste dalle disposizioni nazionali dello Stato membro ospitante il riconoscimento è dovuto. Per contro, se « da tale esame comparativo emerge una corrispondenza solo parziale tra queste competenze, lo Stato membro ospitante ha il diritto di esigere che l’interessato dimostri di aver acquisito le conoscenze e le qualifiche mancanti »; mentre se l’esame « evidenzia differenze sostanziali tra la formazione seguita dal richiedente e la formazione richiesta nello Stato membro ospitante, le autorità competenti possono fissare misure di compensazione per colmare tali differenze ».

15. Il diniego impugnato rifugge il paradigma ora esposto per arroccarsi invece in una pregiudiziale chiusura, fondato sulla lettera dell’attestazione rilasciata dalla competente autorità nazionale rumena relativa al percorso di formazione professionale ivi seguito dalla ricorrente. Da esso non emerge che sia stato svolto alcun approfondimento di carattere sostanziale sulle competenze da essa attestate, unitamente a quelle ricavabili dal titolo di studio e dagli esami integrativi sostenuti in Italia. Ciò al fine di stabilire se il percorso formativo e professionalizzante sia rispondente o meno ai requisiti previsti dal vigente riordino ministeriale delle classi di concorso nazionali per l’abilitazione all’insegnamento.

16. In conformità ai principi in precedenza richiamati il Ministero resistente avrebbe quindi dovuto chiarire il grado di corrispondenza della qualificazione professionale acquisita dalla ricorrente « nel campo lingua e letteratura, nella scuola preuniversitaria in OM », come attestato in quel Paese all’esito del percorso formativo post-universitario ivi seguito, rispetto a quella richiesta in Italia in base al menzionato riordino ministeriale delle classi di concorso dell’insegnamento nelle istituzioni scolastiche pubbliche. In questa prospettiva la radicale inidoneità delle competenze acquisite avrebbe dovuto essere motivata adeguatamente, tenuto conto innanzitutto del titolo di studio conseguito in Italia - laurea in lingue e letterature straniere, unitamente ad esami integrativi – e del grado di corrispondenza della successiva formazione professionale rumena con quella italiana.

17. Che ciò non sia stato fatto emerge non solo dalla scarna motivazione a sostegno del diniego di riconoscimento impugnato, ma anche dalle difese esposte nella sopra menzionata relazione per l’Avvocatura generale dello Stato, in cui il confronto è stato svolto avendo riguardo al sistema di abilitazione all’insegnamento vigente in OM, per giunta in via congetturale, anziché a quello Italiano. In conformità ai sopra richiamati principi elaborati dalla Corte di giustizia dell’Unione europea avrebbe infine dovuto valutare, in caso di differenza sostanziale tra il livello di competenze acquisito dall’interessata e quello invece richiesto in ambito nazionale, l’alternativa di carattere subordinata data dalla possibilità di imporre misure compensative, ai sensi dell’art. 22 del decreto legislativo 9 novembre 2007, n. 206, e darne conto nella relativa motivazione.

18. L’appello deve quindi essere accolto. Per l’effetto, in riforma della sentenza di primo grado va accolto il ricorso ed annullati i provvedimenti con esso impugnati, con conseguente obbligo dell’amministrazione resistente di rideterminarsi sull’istanza di riconoscimento della qualifica professionale estera della ricorrente. Le spese del doppio grado di giudizio possono nondimeno essere compensate, in ragione della natura delle questioni controverse.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, in riforma della sentenza di primo grado, accoglie il ricorso ed annulla gli atti con esso impugnati, fatto salvo il riesercizio del potere.

Spese del doppio grado di giudizio compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 1 aprile 2025 con l’intervento dei magistrati:

Claudio Contessa, Presidente

Fabio Franconiero, Consigliere, Estensore

Raffaello Sestini, Consigliere

Sergio Zeuli, Consigliere

Pietro De Berardinis, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Fabio Franconiero	Claudio Contessa

IL SEGRETARIO