Pubblicato il 25/06/2025

N. 01413/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01680/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex artt. 31 e 117 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 1680 del 2024, proposto da
Vincenzo Aleci, rappresentato e difeso dall'avvocato Riccardo Rotigliano, con domicilio eletto presso il suo studio in Palermo, via Filippo Cordova;

contro

Regione Siciliana-Assessorato Regionale delle Autonomie Locali e della Funzione Pubblica, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale, domiciliataria ex lege in Palermo, via Mariano Stabile n. 182;
Comune di Salemi, in persona del Sindaco legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Vincenzo Muraca, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Farmacia Tavormina S.r.l., VI SP, non costituiti in giudizio;

per la declaratoria di illegittimità

1) del silenzio – rifiuto serbato sull’istanza del ricorrente del 20 dicembre 2023, con la quale ha diffidato il Comune a “provvedere all’adozione degli atti conseguenti al giudicato di annullamento del 1989/1995, mercé lo spostamento delle sedi delle Farmacie dott.ssa VI SP e Tavormina S.r.l. all’esterno della circoscrizione della sede del dott. Aleci”;

2) del silenzio – rifiuto serbato in relazione al procedimento avviato di ufficio giusta decreto dell’Assessore regionale delle Autonomie Lo-cali e della Funzione Pubblica n. 45 del 28 marzo 2024, col quale è stato nominato un commissario ad acta con l’incarico di adottare la revisione della pianta organica delle farmacie in sostituzione del Comune di Salemi, inadempiente;

3) del silenzio – rifiuto serbato sull’istanza del ricorrente del 1° ottobre 2024, con la quale “diffida ulteriormente Codesto Comune a volere adottare i pertinenti atti e comportamenti conseguenti all’accertata abusività delle sedi farmaceutiche (Farmacia VIle S.a.s. del dott. VIle Daniele & C e dott.ssa VI SP) in atto allocate illegittimamente all’interno della circoscrizione territoriale della sede farmaceutica dello scrivente”;

E PER IL RISARCIMENTO DEL DANNO

conseguente al ritardo nella conclusione dei richiamati procedimenti amministrativi, da calcolarsi secondo quanto precisato nel corso del giudizio.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Assessorato Regionale delle Autonomie Locali e della Funzione Pubblica e del Comune di Salemi;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 23 giugno 2025 il dott. Bartolo Salone e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Il dott. Vincenzo Aleci, odierno ricorrente, è titolare della sede farmaceutica n. 1 del Comune di Salemi, sede che inizialmente (v. decreto prefettizio n. 25467 del 24/07/1952, doc. 4) era stata assegnata alla madre, dott.ssa Antonia GN, che nel 2004 l’aveva, appunto, ceduta al dott. Aleci (v. delibera AUSL n. 9 di PA, n. 297 del 10/02/14, doc. 5).

I fatti di causa e le pregresse vicende giudiziarie riguardanti l’odierno ricorrente (e i suoi danti causa) nonché i farmacisti controinteressati possono essere brevemente riassunti come segue.

Nel 1985 il Medico Provinciale modificò la pianta organica del 1958 (doc. 6, a sua volta confermativa di quella allora esistente), approvandone una nuova (decreto n. 3806, doc. 7), che riduceva il numero delle sedi da 4 a 3, senza fare menzione di una delle sedi (quella di c.da Cappuccini) e rideterminando i confini delle rispettive circoscrizioni in senso deteriore rispetto agli interessi della dott.ssa GN, dal momento che localizzava le altre due sedi all’interno della circoscrizione della farmacia GN, così come definita nella pianta organica del 1958. Per tale ragione, la dott.ssa GN impugnò la Pianta organica (ricorso TAR Sicilia, Palermo, r.g. n. 1923/1985), deducendone il difetto di motivazione con riferimento alla perimetrazione delle sedi farmaceutiche. L’anno dopo (1986), l’Assessore regionale (decreto n. 2501 del 02/05/1986) assegnò alla dott.ssa VI SP la terza sede e il Medico provinciale (decreto n. 5802 del 10/11/1986) autorizzò la dott.ssa UB (dante causa mediato della attuale Farmacia Tavormina S.r.l.) a trasferire la propria in via Scimemi, ossia all’interno della circoscrizione della sede del dott. Aleci. Anche questi provvedimenti furono impugnati dalla dott.ssa GN con due distinti ricorsi (rispettivamente, r.g. n. 740/1986 e 1438/1986), in quanto affetti da invalidità derivata, per essere stati adottati in forza della nuova (e già impugnata) pianta organica.

Con la sentenza n. 473/1989 (doc. 8), confermata dal CGARS con sentenza n. 198/1990 (doc. 9), questo TAR Sicilia, riuniti i ricorsi proposti dalla dott.ssa GN contro i decreti di cui si è appena riferito (aventi ad oggetto, rispettivamente: la pianta organica del 1985, r.g. n. 1923/1985; l’assegnazione alla dott.ssa SP della terza sede, r.g. n. 740/1986; l’autorizzazione al trasferimento della farmacia UB, r.g. n. 1438/1986), li accolse tutti, sulla base, tra l’altro, dell’assenza di valida motivazione in ordine alla modifica della pianta organica. Però, con decreto n. 1323 del 1992 (doc. 10) l’Assessorato regionale confermò l’assetto degli interessi impresso dai provvedimenti già annullati dal Giudice Amministrativo, confermando la pianta organica del 1985 – ossia n. 3 sedi, tra le quali non era compresa quella del rione Cappuccini – e confermando, altresì, la localizzazione delle sedi delle dott.sse SP e UB all’interno di quella che in forza della pianta organica del 1958 era la circoscrizione della sede della dott.ssa GN. Anche questa “nuova” pianta organica veniva fatta oggetto di impugnativa, da parte della dott.ssa GN. Con sentenza del CGA del 24/05/1995, n. 155 (doc. 11), resa nell’ambito di un ricorso proposto dal titolare di altra sede farmaceutica, anche tale nuova pianta organica fu annullata.

Per effetto della sentenza del CGARS del 1995, quindi, è stato ripristinato lo status quo ante (pianta organica del 1958) con efficacia erga omnes, come chiarito dallo stesso CGA con sentenza 12/02/2001, n. 48 su ricorso proposto dalla dott.ssa GN.

Nel tempo, la dott.ssa Mangona (prima) e il dott. Vicenzo Aleci, oggi, hanno diffidato più volte l’Amministrazione regionale a volere dare esecuzione al giudicato riveniente dalle ripetute sentenze di annullamento del 1989 e del 1995.

Con un primo ricorso (TAR Sicilia – Palermo, r.g. n. 1512/2018, doc. 19) il dott. Vicenzo Aleci ha agito per l’ottemperanza della sentenza n. 473/1989. Con sentenza n. 2033/2019 (doc. 20), il TAR ha dichiarato il ricorso inammissibile per violazione del ne bis in idem, dal momento che in precedenza era già stata resa al riguardo una sentenza (n. 258/1992, doc. 21) con la quale era stato ordinato all’Assessorato regionale di dare ottemperanza alla sentenza, nominando il Prefetto di PA per il caso di perdurante inerzia.

Conseguentemente, il dott. Aleci ha fatto leva su tale sentenza per chiedere al Prefetto di PA di volersi insediare nell’incarico commissariale. Con nota prot. n. 83169 del 30/11/2020 (doc. 22), il Prefetto ha chiesto al TAR chiarimenti al riguardo, che con ordinanza n. 1168 del 12/04/2021 (doc. 23), li ha resi, nel senso che non poteva essere più l’Assessorato a eseguire il giudicato (e il Prefetto, in caso di inerzia dell’Assessorato, a dovere intervenire in via suppletiva), in quanto la competenza ad adottare i piani di dislocazione delle farmacie era passata nel frattempo al Comune: “Nel lungo tempo trascorso è però accaduto che l’Assessorato della Sanità ha perduto la competenza ad adottare i piani di dislocazione delle farmacie; competenza che è stata attribuita ai comuni, ai sensi dell’art. 11 del D.L. n. 1/2012, convertito in legge n. 27/2012, di modifica della legge di settore del 2 aprile 1968 n. 475. Ciò pertanto, oggi l’Assessorato alla Sanità (rectius Assessorato alla Salute) non ha più il potere di adottare i piani di dislocazione delle farmacie di un comune, e un eventuale atto in tal senso sarebbe irrimediabilmente nullo, per carenza di attribuzione; la perdita di tale potere determina lo svuotamento del conseguente compito del commissario ad acta nominato – in un diverso quadro normativo – per esercitare, in via surrogatoria, i poteri allora spettanti all’Assessorato alla Sanità”.

Siccome la realtà giuridica è quella riveniente dai giudicati di annullamento (TAR Sicilia – Palermo, n. 473/1989 e CGARS n. 155/1995) dei provvedimenti (decreto del Medico Provinciale n. 3806 del 1985, decreto assessoriale n. 2501 del 02/05/1986, decreto del Medico Provinciale n. 5802 del 10/1171986) in forza dei quali, in atto, le altre due farmacie insistono all’interno della sede del dott. Aleci, con nota del 20/12/2023 (doc. 24) il ricorrente – risultata fallimentare, come si è visto, la via giudiziaria dell’ottemperanza – ha chiesto al Comune di volere provvedere in merito, “mercé lo spostamento delle sedi delle Farmacie dott.ssa VI SP e Tavormina S.r.l. all’esterno della circoscrizione della sede del dott. Aleci”.

Il Comune non ha risposto alla citata nota, nemmeno dopo un ulteriore sollecito formulato dal ricorrente con nota del 1/10/2024 (doc. 25), indirizzato anche all’Assessorato regionale della Salute per i profili di sua competenza.

A sua volta, con decreto n. 45 del 28/03/2024 (doc. 28), l’Assessore regionale delle Autonomie Locali e della Funzione Pubblica ha nominato i commissari ad acta con l’incarico di adottare la revisione delle piante organiche delle farmacie in sostituzione dei Comuni inadempimenti, tra i quali, appunto, quello di Salemi, ai sensi dell’art. 24 della l.r. 44/1991.

Con il presente ricorso, il ricorrente chiede pertanto che sia accertato il silenzio-inadempimento: a) del Comune nell’adottare i provvedimenti repressivi nei confronti delle farmacie controinteressate, come sollecitati con nota del 20/12/2023 e ulteriore diffida del 1/10/2024; b) dell’Assessorato delle Autonomie Locali in relazione al procedimento avviato d’ufficio giusta il decreto dell’Assessore regionale delle Autonomie Locali e della Funzione Pubblica n. 45 del 28 marzo 2024 (doc. 2), col quale è stato nominato un commissario ad acta con l’incarico di adottare la revisione della pianta organica delle farmacie in sostituzione del Comune di Salemi, inadempiente, e tuttora non concluso, nonostante lo spirare del termine massimo di tre mesi previsto per la conclusione dell’incarico commissariale dall’art. 24, comma 1, l. reg. n. 44/1991, a mente del quale “ Qualora gli organi delle province e dei comuni omettano o ritardino, sebbene previamente diffidati a provvedere entro congruo termine, o non siano comunque in grado di compiere atti obbligatori per legge, al compimento dell' atto provvede l' Assessore regionale per gli enti locali a mezzo di un commissario, la cui durata in carica non può superare il termine di un mese, salvo proroga fino a tre mesi, per gravi e giustificati motivi di carattere amministrativo ”.

Ha, altresì, chiesto che venga riconosciuto il diritto al risarcimento del danno subito per effetto della mancata tempestiva definizione dei suddetti procedimenti.

Il ricorso è stato affidato essenzialmente alla censura della violazione dell’art. 2 della l. n. 241/1990.

Il Comune di Salemi e l’Assessorato delle Autonomie Locali si sono costituiti in giudizio per resistere al ricorso, di cui ha dedotto variamente l’inammissibilità e l’infondatezza.

In particolare, il Comune ha rilevato:

- l’inopponibilità e conseguente inefficacia nei confronti del Comune della sentenza Tar Palermo n. 473/1989, non essendo stato il Comune parte del giudizio di annullamento degli atti ivi impugnati;

- la non esperibilità del ricorso in relazione all’attività programmatoria riguardante il servizio pubblico farmaceutico, stante che il Comune di Salemi ha avviato tempestivamente l’iter amministrativo relativo alla “REVISIONE BIENNALE DELLA PIANTA ORGANICA DELLE FARMACIE DEL COMUNE DI SALEMI - ANNI 2021-2022”, nel rispetto delle norme vigenti in materia, salvo il successivo intervento sostituivo cui al D.A. dell’Assessorato delle Autonomie Locali e della Funzione Pubblica, Dipartimento delle Autonomie Locali, Servizio 3, n. 45 del 28/03/2024, con cui venivano commissariati 166 Comuni, tra cui il resistente, al fine degli adempimenti relativi alla revisione delle piante organiche delle farmacie, secondo le modalità indicate dall'art. 11 del D.L. 24.1.2012 n. 1, convertito in Legge 24.3.2012, n. 27 e con la nomina di un commissario ad acta il quale ha preso in carico il completamento del procedimento amministrativo;

- l’infondatezza della pretesa risarcitoria, data la mancanza di un ritardo colpevole, di un danno connesso al decorso del tempo e l’assenza di prova della spettanza del bene della vita anelato.

La difesa erariale, dal canto suo, ha dedotto il difetto di legittimazione passiva dell’Assessorato Regionale delle Autonomie, in quanto l’intervento sostitutivo di quest’ultimo, con la nomina di un commissario ad acta, non altera il riparto di competenza amministrativa tra enti, atteso che gli atti adottati dal commissario regionale all’esito del procedimento sostitutivo saranno imputati giuridicamente all’ente sostituito, ossia al Comune, unica amministrazione competente alla revisione della pianta organica delle farmacie.

Deduce poi la genericità e l’infondatezza della pretesa risarcitoria rivolta nei confronti dell’Assessorato Autonomie Locali, poiché, se danno si è prodotto, questo deriva dall’inottemperanza ai precedenti giudicati e non dal ritardo nell’adozione della delibera di revisione della pianta organica delle farmacie il cui iter di approvazione è tuttora in corso.

Al fine di sottolineare il concorso di colpa del danneggiato l’Avvocatura di Stato ricorda, come del resto riferito pure dalla difesa municipale, che, nell’ambito del ricorso per ottemperanza n. 1512/2018 svoltosi innanzi a codesto Tar Palermo è stata acquisita, in esecuzione dell’ordinanza istruttoria n. 2586/2018, la nota prot. n. 83169 del 30.11.2020, con cui la Prefettura di PA (organo che, giusta la sentenza n. 258/1992 del Tar Palermo, era stato designato quale commissario ad acta per l’ipotesi di perdurante inadempimento da parte dell’Assessorato della Salute, all’epoca titolare delle competenze in materia di pianificazione delle farmacie) ha provveduto ad illustrare i complessi sviluppi procedimentali scaturiti dalla invocata sentenza n. 473/1989 del Tar Palermo, evidenziando, in particolare, l’accordo raggiunto dai farmacisti interessati (ivi incluso il ricorrente) in data 8.05.2003 ai fini del mantenimento delle sedi esistenti: accordo contemplante anche la rinuncia al contenzioso pendente e l’accettazione dell’ubicazione degli esercizi farmaceutici coinvolti (Farmacia GN via E. Scimemi n. 6; Farmacia UB via E. Scimemi n. 29; Farmacia SP, via Matteotti n. 77 e Farmacia Aleci, via Lo Presti n. 253) “ anche in occasionale deroga alle distanze minime di legge ”.

Con memoria di replica del 6 giugno 2025, il ricorrente ha chiarito che l’accordo transattivo del 2003 non ha avuto seguito, rimanendo inefficace, in quanto mai ratificato dall’Assessorato alla Salute, all’epoca titolare del potere pianificatorio, come invece espressamente richiesto dal testo dell’accordo sottoscritto dalle parti.

Alla camera di consiglio del giorno 23 giugno 2025 il ricorso è stato posto in decisione.

Tanto premesso, il ricorso è fondato e va accolto per la parte relativa al silenzio serbato dagli enti resistenti nell’adottare gli atti conclusivi dei procedimenti di rispettiva competenza.

Come detto, il ricorrente chiede che sia accertato il silenzio-inadempimento rispettivamente: a) del Comune nell’adottare i provvedimenti repressivi nei confronti delle farmacie controinteressate, come sollecitati con nota del 20/12/2023 e ulteriore diffida del 1/10/2024; b) dell’Assessorato delle Autonomie Locali in relazione al procedimento avviato d’ufficio giusta il decreto dell’Assessore regionale delle Autonomie Locali e della Funzione Pubblica n. 45 del 28 marzo 2024, col quale è stato nominato un commissario ad acta con l’incarico di adottare la revisione della pianta organica delle farmacie in sostituzione del Comune di Salemi, inadempiente.

La posizione dei due enti rispetto all’adozione degli atti richiesti non è in verità sovrapponibile, poiché, nei confronti dell’uno (il Comune), il ricorrente si duole della mancata adozione dei provvedimenti atti a reprimere e sanzionare l’operatività delle farmacie dei controinteressati, volta che sono stati annullati con la sentenza n. 473/1989 di questo T.A.R. gli atti di assegnazione e trasferimento dei rispettivi esercizi; mentre, nei confronti dell’Assessorato delle Autonomie si duole invece del mancato completamento del procedimento di adozione del provvedimento di revisione della pianta organica delle farmacie dallo stesso Assessorato avviato d’ufficio di fronte alla riscontrata inerzia dell’amministrazione comunale.

Alla luce di ciò, devono essere disattese le eccezioni di inammissibilità sollevate dalle amministrazioni resistenti.

Come visto, il Comune deduce in primo luogo l’inopponibilità e conseguente inefficacia nei suoi confronti del giudicato scaturente dalla sentenza Tar Palermo n. 473/1989, non essendo stato parte del relativo giudizio di annullamento dei seguenti atti: 1) decreto n. 3806 del 29 giugno 1985 del Medico provinciale di PA per la parte concernente la revisione della pianta organica delle farmacie del Comune di Salemi; 2) D.A. n. 2501 del 2 maggio 1986 di assegnazione alla dott.ssa VI SP della terza sede farmaceutica prevista dalla p.o. di Salemi e l’autorizzazione alla stessa di esercitare l’attività nei locali di Via Matteotti; 3) decreto n. 5802 del 10 novembre 1986 del Medico provinciale di PA di autorizzazione al trasferimento della farmacia della dott.ssa UB dai locali di piazza Simone Corleo, a quelli di via Scimemi, 29 di Salemi.

L’eccezione non è pertinente, dato che, nei confronti del Comune, il ricorrente non chiede l’attuazione del predetto giudicato, ma chiede semplicemente– con le diffide presentate all’ente e non riscontrate – che prenda atto dell’avvenuto annullamento giurisdizionale dei provvedimenti di assegnazione di sede e trasferimento delle farmacie controinteressate, esercitando i conseguenti poteri sanzionatori/repressivi.

Analogamente non è persuasiva l’eccezione di difetto di legittimazione passiva sollevata dall’Assessorato Autonomie Locali, poiché rispetto a tale Amministrazione l’azione contro il silenzio è diretta a garantire l’esatto e tempestivo esercizio del potere sostitutivo in ordine all’adozione della delibera di revisione della pianta organica, e della gestione e conclusione procedimento sostitutivo è responsabile senza dubbio l’Amministrazione regionale resistente (a cui il relativo potere è intestato dall’art. 24, comma 1, l. reg. n. 44/1991), e ciò a prescindere dal fatto che, una volta adottato il provvedimento finale da parte del commissario regionale, gli effetti dell’atto saranno imputati al Comune sostituito. In altre parole, l’imputazione al Comune del provvedimento finale che sarà adottato dal commissario ad acta al termine del procedimento già avviato dall’Assessorato Regionale non esclude la competenza della Regione rispetto allo svolgimento e alla conclusione del procedimento sostitutivo in corso, della cui mancata tempestiva conclusione (nel termine massimo di tre mesi previsto dall’art. 24, comma 1, l. reg. n. 44/1991 per l’espletamento dell’incarico commissariale) il ricorrente si duole appunto con la presente azione contro il silenzio.

Nel caso di specie tanto il Comune di Salemi quanto l’Assessorato delle Autonomie Locali non risultano avere provveduto a definire i procedimenti di rispettiva competenza, mediante l’adozione, il primo, di una determinazione motivata sulle istanze del 20 dicembre 2023 e dell’1 ottobre 2024 con cui il ricorrente ha sollecitato l’esercizio dei poteri repressivi-inibitori nei confronti dei farmacisti controinteressati e, il secondo, del provvedimento di revisione dello strumento di pianificazione dei servizi farmaceutici per il Comune di Salemi a conclusione del procedimento sostitutivo avviato ex officio.

Deve, pertanto, essere dichiarata l’illegittimità del silenzio-inadempimento tenuto dai rispettivi enti e il Comune e l’Assessorato Regionale devono essere condannati, conseguentemente, ciascuno per i procedimenti di propria competenza, a provvedere entro il termine di 90 giorni decorrente dalla notifica o comunicazione della presente sentenza.

Invece, la domanda di risarcimento del danno non può essere decisa nella presente sede, atteso che, ai sensi dell’art. 117, co. 6, cod. proc. amm., “ Se l'azione di risarcimento del danno ai sensi dell'articolo 30, comma 4 (id est: per il risarcimento dell'eventuale danno che il ricorrente comprovi di aver subito in conseguenza dell'inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento) è proposta congiuntamente a quella di cui al presente articolo, il giudice può definire con il rito camerale l'azione avverso il silenzio e trattare con il rito ordinario la domanda risarcitoria ” e, perciò, va disposta la conversione del rito, per la trattazione con il rito ordinario in pubblica udienza.

La complessità della vicenda contenziosa e delle questioni giuridiche sottese giustificano la compensazione delle spese processuali.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Quinta), non definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

- accoglie l’azione avverso il silenzio e, per l’effetto, condanna il Comune di Salemi a provvedere sulle istanze di parte ricorrente del 20 dicembre 2023 e del 1° ottobre 2024 e l’Assessorato delle Autonomie Locali e della Funzione Pubblica a concludere il procedimento sostitutivo avviato con decreto n. 45 del 28 marzo 2024 per la revisione della pianta organica del Comune di Salemi, entro il termine di 90 giorni decorrente dalla notifica o comunicazione della presente sentenza;

- compensa le spese processuali.

Per quanto attiene alla domanda di condanna al risarcimento del danno, impregiudicata ogni ulteriore pronuncia in rito, nel merito e sulle spese, rinvia il fascicolo alla Segreteria della Sezione per la remissione della causa sul ruolo delle udienze pubbliche.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 23 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Stefano Tenca, Presidente

Bartolo Salone, Primo Referendario, Estensore

Andrea Illuminati, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Bartolo Salone	Stefano Tenca

IL SEGRETARIO