Pubblicato il 16/06/2025

N. 02265/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01802/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 1802 del 2025, proposto da Co-Inventing S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Fabio Todarello e Giacomo Guglielmini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Milano, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Maria Lodovica Bognetti, Paola Cozzi e Antonello Mandarano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- della Determinazione Dirigenziale n. 2147 adottata dal Comune di Milano il 21.3.2025 e notificata alla ricorrente con pec del 25.3.2025, avente ad oggetto la “revoca dell'aggiudicazione del sito “Doria” al team "Co-Inventing Doria - rete fra imprese B-smart", team representative Co-Inventing Doria s.r.l.”, con la quale il Comune ha altresì esercitato “la facoltà di recesso dalle operazioni di vendita dell'area di Via Doria”, attivando la procedura di escussione del deposito cauzionale prestato per un importo complessivo di € 105.350,00, nonché della caparra di € 53.677,75 versata all'atto della stipula del contratto preliminare di compravendita (“Provvedimento di revoca”);

- ove occorrer possa, della Deliberazione di Giunta Comunale n. 345 del 20.3.2025 recante “Atto di indirizzo politico in merito alla revoca dell'aggiudicazione del sito ''Doria'' disposta con Determinazione Dirigenziale dell'Area Pianificazione Urbanistica Generale n. 1673 del 05.07.2019”;

- nonché, di ogni altro atto e/o provvedimento presupposto, conseguente e/o comunque connesso al provvedimento qui gravato, ancorché non noto;

e conseguentemente, per la condanna

- alla restituzione del deposito cauzionale prestato per un importo complessivo di € 105.350,00;

- in subordine, al pagamento dell'indennizzo previsto ai sensi dell'art. 21-quinquies della L. 241/1990;

nonché, per l'accertamento

- dell'inadempimento del Comune di Milano all'obbligazione di addivenire alla stipula del contratto definitivo di compravendita del sito “Doria” di proprietà dello stesso;

e per la dichiarazione

- della risoluzione del Contratto preliminare stipulato in data in data 3.12.2020 registrato il 11.12.2020 al n. 99277;

e conseguentemente, per la condanna

- alla restituzione della caparra di € 53.677,75 versata all'atto della stipula del contratto preliminare di compravendita e al risarcimento di tutti i danni arrecati alla ricorrente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Milano;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 11 giugno 2025 la dott.ssa Marilena Di Paolo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;

1. Con deliberazione di Giunta Comunale n. 1983/2017 del 10 novembre 2017, il Comune di Milano ha aderito al programma internazionale di “ Reinventing Cities ”, mettendo a bando aree comunali inutilizzate e/o in stato di degrado, al fine di realizzare progetti di rigenerazione ambientale, urbanistica ed edilizia, nel rispetto dei principi di sostenibilità ambientale e di resilienza (doc. 1). Tra le altre, è stata messa a bando l’area di proprietà comunale situata in Viale Andrea Doria, di cui si discute nel presente ricorso.

2. Pertanto, l’Amministrazione Comunale, nel 2017, ha indetto il concorso “ Reinventing Cities ”, che consiste in una sorta di competizione globale, promossa da C40 - Cities Climate Leadership Group, che a sua volta è un network di circa un centinaio di città, di rilevanza globale, impegnate a combattere il cambiamento climatico.

3. Con riferimento all’area “Doria”, all’esito della competizione, è risultato vincitore il progetto presentato da Rete fra Imprese B – SMART, che ha poi costituito la Co-Inventing Doria Srl, odierna ricorrente.

4. Con Determinazione Dirigenziale del 1673 del 5 luglio 2019, l’Amministrazione Comunale ha approvato l’aggiudicazione definitiva dell’area di Viale Andrea Doria al citato team “Co Inventing Doria” della Rete fra Imprese BSMART (doc. 2).

5. Con la proposta definitiva, l’aggiudicataria si è obbligata a rispettare il Regolamento e l’ Addendum di seconda fase, le specifiche prescrizioni indicate dal Comune di Milano nella SSR, nel bando e nei relativi allegati, sia per quanto attiene gli specifici obiettivi tecnici e ambientali, sia per quanto concerne la sostenibilità economica e la concreta attuabilità del progetto proposto.

6. Il paragrafo 6 del citato Addendum consente al Comune di Milano di procedere alla revoca dell’aggiudicazione qualora “ il team partecipante non dimostri un reale interesse alla sottoscrizione del contratto, astenendosi dal porre in essere tutti gli adempimenti all'uopo necessari, ovvero nel caso in cui il team vincitore intenda modificare o non considerare in tutto o in parte gli impegni di cui al Documento 5 sopra descritti ”, introitando le somme versate a titolo di deposito cauzionale.

7. Il medesimo Paragrafo 6 stabilisce inoltre che “ A partire dal momento della notifica dell’avvenuta aggiudicazione e per tutta la durata dei 18 mesi di cui sopra, il team vincitore dovrà attivarsi quale parte diligente al fine addivenire alla stipula del contratto . …… La Città in qualsiasi momento e fino alla stipulazione del contratto si riserva la facoltà di recedere dalle operazioni di vendita qualora ne ricorrano i presupposti o l’interesse specifico ”.

8. In data 3 dicembre 2020, con atto a Rogito Notaio Marco Sormani (rep. n. 5139 e racc. n. 3640) tra il Comune di Milano e il Rappresentante del team aggiudicatario, società Co-Inventing Doria s.r.l. è stato sottoscritto il contratto preliminare di compravendita dell'area sopra indicata.

Nel citato contratto preliminare le Parti stipulanti danno atto che:

◦ “la cessione dell'area sopra descritta è stata prevista dal bando, perché il soggetto aggiudicatario, scelto sulla base dei criteri sopra individuati, desse attuazione al progetto "Reinventing Cities" realizzando la proposta progettuale prescelta, così perseguendo gli interessi pubblici e privati ad esso sottesi”;

◦ “ …al fine di garantire la corretta attuazione del Programma Reinventing Cities le Parti stipulanti - in vista della futura cessione e definizione dei rapporti convenzionali che dovrà precedere il rilascio del titolo edilizio - intendono individuare sin d'ora gli elementi essenziali di cui si dovrà tener conto nella fase di elaborazione del progetto edilizio che dovrà essere predisposto in conformità alle previsioni della proposta progettuale che ha costituito oggetto di aggiudicazione”;

◦ “che, pertanto, con il presente Atto le Parti intendono procedere alla stipula di un preliminare di vendita dell'area sopra indicata e dei diritti edificatori da questa generati, nonché fissare sin d'ora gli obblighi e gli elementi essenziali e condizionanti cui, in virtù degli impegni assunti con la proposta che ha costituito oggetto di aggiudicazione, è tenuto l'acquirente nella realizzazione del programma edificatorio al fine di garantire l'effettivo perseguimento degli obiettivi del Programma Reinventing Cities”;

◦ “Le parti stipulanti si obbligano a concludere il contratto definitivo in uno con la stipula della Convenzione che disciplinerà il Permesso di Costruire Convenzionato (da ora il “PDCC”)…”;

La parte seconda del medesimo contratto preliminare, titolato “ Obblighi in merito all'attuazione dell'intervento edilizio da realizzarsi sull'area promessa in vendita ” è interamente dedicata a fissare gli obblighi e gli elementi essenziali e condizionanti cui, in virtù degli impegni assunti con la proposta che ha costituito oggetto di aggiudicazione, il Soggetto Attuatore era tenuto per garantire l'effettivo perseguimento degli obiettivi del programma " Reinventing Cities ".

Inoltre, alla luce del fatto che l’intervento prevedeva la realizzazione di un ostello quale servizio di interesse generale, nel contratto le Parti hanno espressamente stabilito che: “ ai fini del riconoscimento dell'intervento quale servizio di interesse pubblico o generale il Promissario Acquirente si obbliga a convenzionare con il Comune di Milano quota superiore al 50% (cinquanta per cento) della superficie convenzionale di progetto, praticando tariffe convenzionate di giornate/posto-letto/annue secondo quanto qui di seguito meglio specificato: (omissis). Le Parti danno atto che in caso di realizzazione di un numero di posti letto maggiore di 280 (duecentottanta), le tariffe praticate, come indicato nel PEF che si allega al presente atto sotto la lettera "D", garantiranno il rispetto della percentuale di posti/letto/notti convenzionati sopra indicata. ”.

9. In data 10 settembre 2021 veniva stipulata la scrittura privata con la quale, su richiesta dell’Aggiudicataria, veniva concordata la proroga del termine indicato agli artt. 4, c.1 e 8 del Contratto per la presentazione dell’istanza di permesso di costruire fino al giorno 08.10.2021, con conseguente differimento dei termini per la stipula della Convenzione unitamente alla compravendita.

10. In data 8 ottobre 2021 (in atti PG 539093/2021), cioè dopo oltre due anni dall’aggiudicazione, veniva presentata l’istanza di rilascio di permesso di costruire convenzionato.

11. In data 3 dicembre 2021 si è svolta la Conferenza di Servizi in esito alla quale venivano richieste integrazioni progettuali, prodotte solo in data 3 agosto 2022 e 12 settembre 2022.

12. In data 14 settembre 2022 è stata convocata la seconda seduta della Conferenza dei Servizi e successivamente, in data 28 ottobre 2022, veniva comunicata “ l’ammissibilità del progetto a condizione del rispetto delle prescrizioni indicate ” e inviato alla ricorrente il relativo verbale contenente la richiesta di ultime integrazioni per una più puntuale definizione dei correttivi da apportare al progetto.

13. A seguito di successiva richiesta da parte dell’Aggiudicataria, il 27 dicembre 2022 veniva sottoscritta un’ulteriore proroga del temine di cui agli artt. 4, c.1 e 8, c.1 del contratto preliminare fino al 30 giugno 2023, termine congiuntamente ritenuto congruo per procedere agli adempimenti necessari e propedeutici alla sottoscrizione dell’atto.

14. Ottenuta la proroga, secondo quanto affermato dal Comune di Milano, l’Aggiudicataria non svolgeva alcuna ulteriore attività e, solo nell’approssimarsi della scadenza del termine di proroga, in data 5 giugno 2023 procedeva al deposito di parte delle integrazioni richieste nell’ambito della Conferenza di Servizi.

15. Al contempo, l’Aggiudicataria reiterava la richiesta di scomputare il contributo sul costo di costruzione per la realizzazione delle opere di riqualificazione previste su Viale Andrea Doria e di rivedere i valori del PEF (con riferimento alle tariffe da applicare per le stanze dell’ostello oggetto di convenzionamento) già valutato e allegato al contratto preliminare di compravendita.

Seguivano poi reiterate richieste di proroga fino al settembre 2024.

16. Quindi, il Comune di Milano con Determinazione n.2147 del 21 marzo 2025, trasmessa con comunicazione pec del 25 marzo 2025, ha disposto la “… Revoca dall’aggiudicazione del sito “Doria… ”, in quanto “ alla luce di tutto quanto precede, del lungo lasso di tempo trascorso dalla data di aggiudicazione del Sito nonché del non prevedibile mutamento dei presupposti di fatto esistenti al momento dell’aggiudicazione, sussistono tutte le condizioni previste dal Paragrafo 6 dell’Addendum al Regolamento – Seconda fase del bando e sopra espressamente riportate, nonché i presupposti di cui all’art. 21 quinquies della legge 7 agosto 1990 n. 241 per procedere alla revoca dell’aggiudicazione disposta con Determinazione dirigenziale n. 1673/2019 del 5 luglio 2019 a favore della RETE FRA IMPRESE B-SMART per il team CO-INVENTING DORIA;

• sussistono altresì le condizioni di cui al Paragrafo 6 dell’Addendum al Regolamento – Seconda fase del bando, per recedere dalle operazioni di vendita con l’Aggiudicatario, resosi inadempiente per fatto imputabile a sua esclusiva responsabilità ”.

17. Con ricorso notificato il 23 maggio 2025, la società ricorrente ha impugnato la citata determinazione deducendo i seguenti motivi di illegittimità:

I) VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 1, 3, 7 E 21-QUINQUIES DELLA L. 241/1990. – VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ADDENDUM AL REGOLAMENTO DELLA PROCEDURA “REINVENTING CITIES”. – VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 1372 E 1373 CODICE CIVILE. – ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI ISTRUTTORIA, MOTIVAZIONE E PROPORZIONALITÀ;

II) VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ADDENDUM AL REGOLAMENTO DELLA PROCEDURA “REINVENTING CITIES”. – VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 1385 C.C. – ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI ISTRUTTORIA, MOTIVAZIONE E PROPORZIONALITÀ;

III) VIOLAZIONE DELLA DISCIPLINA DEL CONTRATTO PRELIMINARE. – INADEMPIMENTO CONTRATTUALE E CONTESTUALE RICHIESTA DI RISOLUZIONE DEL CONTRATTO PRELIMINARE E DI RISARCIMENTO DI TUTTI I DANNI DERIVANTI DALL’INADEMPIMENTO DEL COMUNE.

18. Si è costituito in giudizio il Comune di Milano per resistere al ricorso, depositando documenti e memoria.

19. All’udienza pubblica dell’11 giugno 2025, il Collegio ha rilevato ex art. 73, comma 3, un possibile profilo di inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione, e la causa è stata trattenuta per la decisione.

20. Secondo un ormai prevalente orientamento della giurisprudenza amministrativa “ la giurisdizione amministrativa esclusiva indicata dall'art. 133, comma 1, lett. e), n. 1, c.p.a., concerne solo le controversie relative al procedimento di scelta del contraente fino al momento in cui acquista efficacia l'aggiudicazione definitiva, mentre le controversie vertenti sull'attività successiva, anche se precedente alla stipula del contratto, seguono l'ordinario criterio di riparto, imperniato sulla distinzione tra diritto soggettivo ed interesse legittimo, da individuare con riferimento alla posizione che la domanda è diretta a tutelare sotto il profilo del petitum sostanziale ” (T.A.R. Campania, sez. V, 3 gennaio 2019, n.40; T.A.R. Puglia, Bari, 5 dicembre 2023, n. 1401).

21. Nello stesso senso anche la Corte regolatrice della giurisdizione ha affermato che “ in tema di affidamento di un pubblico servizio, nella vigenza del d.lgs. n. 163 del 2006, la giurisdizione amministrativa esclusiva indicata dall'art. 133, comma 1, lett. e), n. 1, del d.lgs. n. 104 del 2010 concerne solo le controversie relative al procedimento di scelta del contraente fino al momento in cui acquista efficacia l'aggiudicazione definitiva, mentre le controversie vertenti sull'attività successiva, anche se precedente alla stipula del contratto, seguono l'ordinario criterio di riparto, imperniato sulla distinzione tra diritto soggettivo ed interesse legittimo, da individuare con riferimento alla posizione che la domanda è diretta a tutelare sotto il profilo del "petitum" sostanziale. Ne consegue che la controversia vertente su un provvedimento di “decadenza dall'aggiudicazione” adottato dalla p.a. dopo l'efficacia dell'aggiudicazione definitiva e prima della stipula del contratto, è soggetta alla giurisdizione del giudice ordinario, atteso che quel provvedimento, non essendo riconducibile all'esercizio di un potere autoritativo, può qualificarsi, alternativamente, come atto dichiarativo dell'intervenuta risoluzione per inadempimento di un accordo concluso mediante esecuzione anticipata, ovvero, in difetto di quest'ultima, come recesso dalle trattative dirette alla stipula del contratto dopo l'aggiudicazione, rimanendo comunque espressione di un potere di natura privatistica ” (Cassazione civile, sez. un., 5 ottobre 2018, n. 24411).

Alla luce di quanto sopra, considerato che la vicenda oggetto di causa attiene all’inadempimento, da parte della Co-Inventing Srl delle obbligazioni assunte dalla stessa per l’attuazione del progetto di riqualificazione dell’area di Viale Andrea Doria, l’avversato atto dell’Amministrazione non è riconducibile all'esercizio di un potere autoritativo, ravvisandosi piuttosto una decadenza sopravvenuta all’aggiudicazione della gara in questione, qualificabile come recesso dalle trattative dirette alla stipula del contratto dopo l'aggiudicazione (quale espressione di un potere di natura privatistica), sicché deve essere dichiarato il difetto di giurisdizione del Giudice Amministrativo, sussistendo quella del Giudice Ordinario, davanti al quale il processo potrà essere riproposto, ai sensi di quanto stabilito dall’art. 11, comma 2, codice del processo amministrativo.

22. L'esito in rito del ricorso giustifica l'integrale compensazione tra le parti delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile per difetto di giurisdizione del Giudice Amministrativo, sussistendo la giurisdizione del Giudice Ordinario, con le conseguenti pronunce in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 11 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Antonio Vinciguerra, Presidente

Marilena Di Paolo, Referendario, Estensore

Federico Giuseppe Russo, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Marilena Di Paolo	Antonio Vinciguerra

IL SEGRETARIO