Pubblicato il 24/06/2025

N. 01063/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00022/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 22 del 2022, proposto da
Comune di Grisignano di Zocco, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Antonio Ferretto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Veneto, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Tito Munari, Francesco Zanlucchi, Giacomo Quarneti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

a) del Decreto della Regione Veneto, a firma del Direttore della Direzione Infrastrutture e Trasporti, n.275/89000400 del 8.10.21, come trasmesso via PEC in data 26.10.21, di “determinazione definitiva del contributo e liquidazione saldo – PAR FSC 2007-2013 – Linea di intervento 4.4. Regia piste ciclabili – DGR 2049/2015 – Comune di Grisignano di Zocco (VI) “Green Tour – Realizzazione pista ciclabile sul sedime dell'ex ferrovia Treviso-Ostiglia in Comune di Grisignano di Zocco (VI), Secondo stralcio” , con il quale è stato determinato il contributo definitivo a valere sulle risorse di PAR Veneto FSC 2007-2013 Linea 4.4. Regia Piste ciclabili, in base alla convenzione sottoscritta tra il Comune di Grisignano di Zocco (VI) per l'opera indicata, e con liquidazione del saldo di € 1.215,857,64, con una economia di spesa di € 125.613,07, per la parte di interesse;

b) della comunicazione di avvio del procedimento n.227473 Prot. del 18.05.21 come trasmessa dalla Direzione Infrastrutture e Trasporti della Regione Veneto, per quanto di interesse;

c) di ogni altro provvedimento, atto e documento presupposto e successivo, ignoto e non conosciuto dalla ricorrente, nei confronti del quale si fa espressa riserva di eventuali motivi aggiunti non appena conosciuti, nonché

per la condanna

al pagamento dell'importo di € 125.613,07 da parte della Regione Veneto a favore della ricorrente, come maggiorato di interessi e rivalutazione monetaria decorrenti dalla data di notifica del presente al saldo effettivo.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Veneto;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod. proc. amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 27 maggio 2025 il dott. Andrea Orlandi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La Regione Veneto, con la D.G.R. 23 dicembre 2015 n. 2049, ha assegnato al Comune di Grisignano di Zocco un contributo di Euro 2.260.000,00 per la realizzazione di un tratto di pista ciclabile sul sedime dell’ex ferrovia Treviso-Ostiglia, da attuarsi in due stralci.

Con convenzione stipulata il 18 febbraio 2016 avente a oggetto “Disciplinare relativo alle modalità attuative dell’intervento” , la Regione e il Comune hanno regolato i rapporti con riguardo all’assegnazione di tale contributo.

In estrema sintesi e per quanto qui di interesse, tale convenzione definiva il costo dell’intervento (art. 3); dettava il cronoprogramma degli adempimenti amministrativi e dei lavori (art. 4); disciplinava l’ipotesi delle eventuali proroghe (art. 5); indicava le condizioni di ammissibilità al contributo (art. 6); dava fondamentale rilievo al rispetto del cronoprogramma e allo svolgimento di uno specifico monitoraggio fisico e finanziario (art. 7); indicava gli obblighi del soggetto attuatore (art. 8); definiva le modalità di erogazione del contributo (art. 13) e del saldo dello stesso (art. 14); indicava le cause di riduzione del contributo (art. 17) e quelle di decadenza dallo stesso (art. 18).

Il cronoprogramma, definito dall’art. 4 della convenzione e successivamente aggiornato dalla Regione con decreto direttoriale 30 ottobre 2018 n. 76, fissava il termine per la rendicontazione finale al 31 dicembre 2018.

2. Il 28 dicembre 2018 il Comune di Grisignano di Zocco ha inviato alla Regione la rendicontazione dell’intervento quantificando la spesa sostenuta in Euro 2.144.639,53 e ha chiesto il pagamento della quota di contributo non ancora versato.

3. Con atto del 18 maggio 2021 la Regione ha comunicato al Comune l’avvio del procedimento per la quantificazione definitiva del contributo, indicando in Euro 1.990.712,99 il costo dell’intervento da considerare ai fini del calcolo del contributo regionale, che veniva fissato in Euro 1.799.604,54, dei quali Euro 595.530,09 erano già stati erogati, con la conseguenza che la quota di contributo da erogare a saldo era pari a Euro 1.204.074,46.

In particolare, la Regione aveva escluso dal contributo alcune spese ritenendone talune non ammissibili, e talaltre giustificate con mandati di pagamento eseguiti oltre il termine del 31 dicembre 2018 fissato per la rendicontazione finale.

4. Con nota dell’11 giugno 2021, il Comune ha dato conto delle ragioni che avrebbero giustificato il pagamento di talune voci di spesa solo successivamente al 31 dicembre 2018; ha preso posizione su altre voci di spesa ritenute non pertinenti dalla Regione; ha chiesto alla Regione di prorogare il termine per la rendicontazione al 31 dicembre 2021, di ammettere a contributo tutte le spese sostenute rendicontate, nonché, infine, di imputare al secondo stralcio, per il quale permaneva l’astratta capienza del contributo, alcune spese riferite al primo stralcio eccedenti la quota ammessa a copertura regionale.

5. A chiusura del procedimento, la Regione, con decreto direttoriale 8 ottobre 2021 n. 275, ha indicato in Euro 2.003.747,49 il costo dell’intervento da considerare ai fini del calcolo del contributo regionale, che veniva ridefinito in Euro 1.811.387,73, compresa la sopra menzionata somma già erogata di Euro 595.530,09.

Di conseguenza, la quota di contributo da erogare a saldo risultava pari a Euro 1.215.857,54.

Rispetto a quanto in precedenza impegnato sul pertinente capitolo di spesa del bilancio regionale, ne derivava un’economia pari a € 125.613,07.

Il decreto è stato trasmesso al Comune con nota regionale del 26 ottobre 2021, ma ne era stato sostanzialmente anticipato il contenuto con nota del 12 ottobre 2021, recante il riscontro alla memoria procedimentale dell’11 giugno 2021.

6. Con ricorso notificato il 24 dicembre 2022 e depositato l’8 gennaio 2022 il Comune di Grisignano di Zocco ha impugnato il decreto direttoriale della Regione 8 ottobre 2021 n. 275.

Il ricorso contiene una premessa secondo cui la convenzione del 18 febbraio 2016 tra il Comune e la Regione sarebbe da qualificarsi alla stregua di accordo tra pubbliche amministrazioni, ai sensi degli artt. 11 e 15 della legge n. 241 del 1990, con la conseguenza che verrebbe in rilievo la giurisdizione esclusiva del Giudice Amministrativo ai sensi dell’art.133, comma 1, lett. a), n. 2, cod. proc. amm..

Il gravame si affida ai seguenti motivi:

“1) Violazione e falsa applicazione dell’art.54 commi 5 lett.a) e 7, della Convenzione del 18.02.16, artt. 4, 5, 8 lett.o), 14 e 18 - Violazione del principio di buon andamento di cui all’art.97 Cost. – Difetto di presupposto - Eccesso di potere sotto il profilo del travisamento dei fatti, carenza di istruttoria, illogicità e manifesta irragionevolezza, sviamento – Contraddittorietà con precedenti determinazioni - Violazione dell’affidamento - Difetto e infondatezza della motivazione”.

Il Comune sostiene che il diniego della Regione di accogliere l’istanza di prorogare al 31 dicembre 2021 il termine per rendicontare le spese non sarebbe giuridicamente fondato.

Sostiene che la Regione avrebbe motivato il diniego della proroga sulla base dell’art. 5 della Convenzione che disciplina la fase di esecuzione delle opere e non la rendicontazione.

Sostiene che nello svolgersi del rapporto convenzionale, rispetto a un precedente termine di rendicontazione intermedio, la Regione avrebbe accolto un’istanza di proroga quando la scadenza originariamente prevista era ormai spirata.

Sostiene che il decorso del termine per la rendicontazione non produrrebbe effetti irreversibili, atteso che, ai sensi dell’art. 54, comma 7, della L.R. 7 novembre 2003 n. 27 ( “Disposizioni generali in materia di lavori pubblici di interesse regionale e per le costruzioni in zone classificate sismiche” ), “Per lavori di particolare complessità ovvero che comportino tempi di realizzazione superiori al termine di cui al comma 6, il dirigente della struttura regionale competente può determinare termini di rendicontazione superiore.”

Da questo punto di vista, il Comune deducente sostiene di avere maturato un legittimo affidamento sulla non perentorietà del termine fissato per la rendicontazione finale;

“2) Violazione e falsa applicazione degli artt.10 e 10 bis L.241/90 - Violazione dei principi di partecipazione al procedimento amministrativo e del contraddittorio – Perplessità, illogicità e contraddittorietà – Violazione dell’art.2 L.241/90 - Omesso pronunciamento - Difetto di motivazione”.

Il Comune deduce che la Regione non lo avrebbe preavvisato della mancata concessione della proroga, come in tesi avrebbe dovuto fare in applicazione dell’art. 10 -bis della legge n. 241 del 1990.

Lamenta che la Regione non si sarebbe pronunciata sulla domanda di modifica della ripartizione tra le spese riferite al primo stralcio e quelle del secondo stralcio;

“3) Violazione e falsa applicazione dell’art.5 Conv – Eccesso di potere per travisamento e difetto di istruttoria - Difetto di motivazione”.

Il Comune lamenta che la Regione non avrebbe considerato le motivazioni da esso avanzate per giustificare il superamento della data del 31 dicembre 2018 per i pagamenti;

“4) Erroneità delle ulteriori determinazioni regionali – Illegittimità derivata – Difetto di presupposto”;

Il Comune sostiene che dalla ritenuta illegittimità del rigetto dell’istanza di proroga conseguirebbe in via derivata l’illegittimità del mancato riconoscimento delle voci di spesa motivato sulla base del ritardo nella rendicontazione;

“5) Domanda di condanna alla corresponsione del contributo nella somma di € 125.613,07”.

Il Comune chiede che la Regione venga condannata al pagamento del contributo nella misura massima originariamente prevista, e cioè per una somma di Euro 125.617,03 maggiore rispetto a quella da ultimo riconosciuta .

7. La Regione si è costituita in giudizio resistendo al ricorso.

In via preliminare, la Regione ha eccepito il difetto di giurisdizione del Giudice Amministrativo, prospettando la giurisdizione del Giudice Ordinario.

Nel merito, ha contestato la fondatezza dei motivi di ricorso.

8. All’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del 27 maggio 2025, tenutasi mediante collegamento via Teams, il ricorso, previa discussione, è stato trattenuto in decisione.

9. In via preliminare, va disattesa l’eccezione di difetto di giurisdizione, atteso che la fattispecie è regolata dalla convenzione stipulata il 18 febbraio 2016 tra la Regione e il Comune, la quale integra un accordo tra pubbliche amministrazioni ai sensi dell’art. 15 della legge n. 241 del 1990, la cui cognizione, ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, cod. proc. amm. è devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (cfr. T.A.R. Veneto, sez. II, 9 agosto 2021, n. 1004, che richiama Cassazione civile, sez. un., 31 luglio 2017, n. 18985) come noto estesa alle controversie inerenti l’esecuzione degli accordi medesimi e dunque l’adempimento degli obblighi ivi previsti (ex multis Cassazione civile sez. un., 5 giugno 2024, n.15673)

10. Nel merito, il ricorso è infondato.

11.1. Il primo e il terzo motivo di ricorso possono essere trattati congiuntamente atteso che entrambi censurano sotto il profilo sostanziale il diniego opposto dalla Regione alla dilazione del termine per rendicontare le spese sostenute dal Comune.

Entrambi i motivi vanno disattesi.

11.2a. Osserva al riguardo il Collegio che:

- ai sensi dell’art. 4 della convenzione del 18 febbraio 2016, “il mancato rispetto del termine di rendicontazione finale comporta la decadenza dal diritto al contributo, secondo le disposizioni di cui all’art. 54 della L.R. n. 27 del 27/11/2003” ;

- ai sensi del successivo art. 8, lett. o), tra gli impegni del soggetto attuatore (e cioè del Comune) era compreso quello di “rendicontare le spese sostenute alla Sezione Infrastrutture, secondo le modalità stabilite negli articoli seguenti, entro il termine di cui all’art. 4 “Cronoprogramma per l’attuazione dell’iniziativa” lett. e)” ;

- l’art. 18, lett. g), della convenzione include tra le cause di decadenza dal contributo la “mancata trasmissione alla SRA della documentazione di rendicontazione finale prevista dal presente disciplinare entro il 31/08/2017. In tal caso, si applicherà la riduzione della parte di contributo non ancora erogato, a condizione che l’intervento realizzato risulti comunque finzionale e rispondente alle stesse finalità di quello originariamente finanziato” .

Ritiene il Collegio che tali norme pattizie vadano traguardate e applicate alla luce del principio generale espresso dall’art. 137, comma 1, cod. civ. secondo cui “Il contratto ha forza di legge tra le parti” .

11.2b. Osserva inoltre il Collegio che la proroga dei termini di un accordo è possibile solo se sopraggiunge prima della scadenza degli stessi.

Infatti la proroga, quale atto avente l'effetto di estendere il termine di efficacia di una precedente pattuizione, deve a questa collegarsi senza vuoti temporali e intervenire nella vigenza ed efficacia dell'atto su cui si salda, costituendo con questo un unicum temporale.

11.3a. Fatta questa premessa, rileva in punto di fatto il Collegio che la Regione, prima della scadenza del termine finale per presentare la rendicontazione, ha più volte sollecitato il Comune a documentare in maniera compiuta le spese sostenute (cfr. le note regionali del 21 aprile 2017, del 18 ottobre 2017, del 3 agosto 2018, del 23 ottobre 2018 e del 10 dicembre 2018 – docc. da 3 a 7 della Regione).

11.3b. Addirittura, nella nota del 10 dicembre 2018 la Regione ha sollecitato l’invio della documentazione facendo espressamente riferimento alla “prossima scadenza per l’invio della rendicontazione finale, fissata al 31/12/2018” (doc. 7 della Regione).

11.3c. Da questo punto di vista, risulta inequivoca la volontà della Regione di tenere fermo il termine finale del 31 dicembre 2018 per la rendicontazione convenzionalmente previsto.

Il che depotenzia sia l’argomento difensivo fondato sulla condotta dichiaratamente tenuta dalla Regione in una precedente occasione, quando avrebbe accolto un’istanza di proroga rispetto a una rendicontazione intermedia, sia l’argomento difensivo fondato sull’esistenza del potere discrezionale della Regione, in presenza di precisi presupposti indimostrati nel caso di specie, di dilatare i termini contabili in applicazione dell’art. 54, comma 7, della legge regionale n. 27 del 2003.

11.4a. Alla luce di tali coordinate giuridiche e fattuali, il Collegio non ritiene sussistere i presupposti per riconoscere che in capo al Comune di Grisignano di Zocco si fosse ingenerato un affidamento meritevole di tutela sulla non perentorietà della scadenza del 31 dicembre 2018 per rendicontare le spese dell’intervento.

11.4b. Precisa inoltre il Collegio che le ordinarie scadenze contabili di fine anno rilevanti per la gestione economico-finanziaria degli Enti locali, proprio perché ricorrenti e quindi prevedibili, non valevano a giustificare il ritardo nella rendicontazione rispetto alla predetta scadenza del 31 dicembre 2018.

11.4c. Assume inoltre rilevanza il fatto che il Comune, all’approssimarsi di tale scadenza, non ha avanzato un’istanza di proroga, ma ha chiesto la rimodulazione del termine a suo carico solo quando la Regione ha paventato la possibilità, poi in concreto maturata, di disporre la decadenza parziale dal contributo.

12.1. Vanno disattese anche entrambe le censure veicolate a mezzo del secondo motivo di ricorso.

12.2. Sotto un primo profilo, va disattesa la doglianza sulla violazione dell’art. 10 -bis della legge n. 241 del 1990 in relazione al mancato preavviso di rigetto sull’istanza di proroga del termine per la rendicontazione avanzata dal Comune l’11 giugno 2021 con le osservazioni conseguenti alla comunicazione regionale di avvio del procedimento del 18 maggio 2021.

Osserva al riguardo il Collegio che, ai sensi dell’art. 10 -bis della legge n. 241 del 1990, la comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza è dovuta “nei procedimenti ad istanza di parte” .

Ritiene quindi il Collegio che la norma in questione non sia applicabile alla fattispecie per cui è causa.

Infatti la richiesta di proroga del Comune non costituiva l’oggetto di un autonomo procedimento avviato su istanza di parte, ma si innestava sul procedimento avviato d’ufficio dalla Regione quale estremo tentativo del Comune di evitare il rischio di decadere dal contributo.

12.3. Sotto un secondo profilo, va disattesa la doglianza riferita al mancato riscontro della Regione sulla domanda di rimodulare la ripartizione tra le spese riferite al primo stralcio dei lavori e quelle del secondo stralcio.

Al riguardo, osserva il Collegio che il decreto regionale 8 ottobre 2021 dà conto del fatto che il primo e il secondo stralcio dell’intervento sono stati ab origine distinti a livello di procedimento, risultando a ciascuno di essi attribuito un distinto codice unico di progetto (CUP) e un distinto sistema gestione progetti (SGP).

Da tale indicazione deriva la conseguenza evidente, ancorché rimasta inespressa, per cui non è possibile operare commistioni tra le rendicontazioni riferite a interventi tra loro diversi.

Peraltro, il Comune ricorrente non ha indicato – né in sede procedimentale né in sede processuale – in base a quale norma contabile o di altra natura la Regione avrebbe potuto dare corso a siffatto stralcio.

13. Vanno disattesi anche il quarto e il quinto motivo di ricorso, perché le argomentazioni in essi veicolate presuppongono la fondatezza dei tre precedenti motivi che tuttavia, per quanto esposto, non sono passibili di positivo apprezzamento.

14. In conclusione, il ricorso non può essere accolto alla luce dell’infondatezza dei motivi ai quali si affida.

Le spese possono essere integralmente compensate tra le parti in considerazione della particolarità della fattispecie.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 27 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Paolo Amovilli, Presidente

Giovanni Giardino, Primo Referendario

Andrea Orlandi, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Andrea Orlandi	Paolo Amovilli

IL SEGRETARIO