Pubblicato il 16/06/2025

N. 00713/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00696/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 696 del 2021, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Atena Servizi S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Mario Zotta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Rimini, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Federico Gualandi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Bologna, via Altabella n. 3;

nei confronti

Regione Emilia Romagna, non costituita in giudizio;

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

• della deliberazione di Consiglio Comunale n. 9 del 25/3/2021 pubblicata sul BUR Emilia Romagna n. 107 del 14.04.2021 con la quale è stata approvata la variante specifica al Regolamento Urbanistico Edilizio (R.U.E.) per l'aggiornamento normativo ai sensi dell'Articolo 4, c.4 L.R. 21 dicembre 2017, n. 24. del Comune di Rimini;

• dell'art. 59 - Sub-ambiti Auc.T2 - Ambiti consolidati in ambito costiero a marcata caratterizzazione ricettiva del R.U.E. del Comune di Rimini;

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Atena Servizi S.r.l. il 21/1/2022:

• della nota prot. n. 0360302/2021 del 15.11.2021 avente ad oggetto “Richiesta di rimozione del vincolo alberghiero prot. n. 191422 del 22/06/2021”, con cui il Comune di Rimini ha rigettato l'istanza di rimozione del vincolo alberghiero ripresentata dalla ricorrente a seguito dell'approvazione della variante al R.U.E. impugnata in via principale.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Rimini;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 giugno 2025 la dott.ssa Jessica Bonetto e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

La Atena Servizi srl ha agito in giudizio per l’annullamento della deliberazione del Consiglio Comunale del Comune di Rimini n. 9 del 25 marzo 2021 pubblicata sul BUR Emilia Romagna n. 107 del 14.04.2021 con la quale è stata approvata la variante specifica al Regolamento Urbanistico Edilizio (R.U.E.) per l’aggiornamento normativo ai sensi dell’Articolo 4, c.4 L.R. 21 dicembre 2017, n. 24, con particolare riferimento all’art. 59 - Sub-ambiti Auc.T2 - Ambiti consolidati in ambito costiero a marcata caratterizzazione ricettiva del R.U.E. del Comune di Rimini.

In fatto ha allegato di essere proprietaria di un’unità immobiliare sita nel Comune di Rimini, località/frazione Miramare, via Faenza n. 8, censita al Foglio 124, Mapp. 404, della superfice di 215 mq su due piani, insistente su un lotto di 200 mq, originariamente edificato quale abitazione privata e oggi occupato da una struttura con vincolo di destinazione alberghiero della riviera.

La gestione dell’immobile, in ragione delle caratteristiche strutturali del bene, sarebbe diventata a suo dire antieconomica nel tempo, sicché con domanda prot. n. 236885 del 13/11/2015 la società ha chiesto al Comune di Rimini la rimozione del vincolo turistico alberghiero gravante sull’immobile ai sensi della L.R. n. 28 del 09/04/1990, documentando la non sostenibilità dell’attività.

In data 11 novembre 2016 il Comune ha inviato alla richiedente il preavviso di diniego ex art. 10 bis della legge n. 241/1990, allegando: “ alla data del 13/11/2015, la normativa urbanistica vigente (PRG) disciplinava chiaramente, con l’art. 22 bis (introdotto nelle NTA con la Del. C.C. 105/2008), le modalità di rimozione del vincolo alberghiero e di modifica della destinazione d’uso, rimandando a precise date di cessazione dell’attività alberghiera l’accesso alla suddetta facoltà di rimozione; nello specifico: “Nella fascia 1: è ammessa la trasformazione di destinazione d’uso delle strutture ricettive (E1) in residenza ed eventuali attività complementari (A1) a condizione che la struttura sia inattiva dal 10/09/96 e, nel rispetto di quanto previsto in tema di destinazioni dall'art. 23.1.2; Le strutture ricettive che hanno non più di 25 camere possono trasformarsi in residenza qualora abbiano comunicato la cessata attività al 10/09/99, con le stesse modalità delle strutture inattive di cui al comma precedente ”.

La ricorrente l’11 novembre 2016 ha trasmesso le proprie osservazioni senza ottenere tuttavia risposta dall’Ente, sicché in data 13 aprile 2017 ha notificato ricorso avverso il silenzio (R.G. n. 253/2017) al quale ha fatto seguito, in data 19 aprile 2017, formale provvedimento di diniego, che la società ha impugnato nel medesimo giudizio con motivi aggiunti.

Nelle more del giudizio, con delibera n. 64 del 17 ottobre 209 integrata con delibera n. 4 del 15 febbraio 2020, il Comune di Rimini ha adottato la variante al Regolamento Urbanistico Edilizio e, con riguardo agli immobili ricadenti dei Sub-ambiti Auc.T2 - Ambiti consolidati in ambito costiero a marcata caratterizzazione ricettiva, quali quello della ricorrente, ha confermato il divieto al cambio di destinazione d’uso già presente nell’art. 59 del RUE (“ a) nelle unità edilizie nelle quali siano presenti i tipi d’uso e1 o e2, è ammesso esclusivamente il mantenimento dell’uso in atto, il mutamento tra e1 ed e2 o il loro incremento a riduzione di altri usi presenti ”).

In data 20.02.2020 la ricorrente ha presentato osservazioni al RUE, chiedendo di modificare l’art. 59 mediante inserimento della seguente previsione: “ il cambio d’uso da funzione turistico -ricettiva (e1) a funzione residenziale (a1) abitativa della struttura, all’uso di civile abitazione. Il tutto ammettendo nell’art. 59 delle NTA del RUE, la possibilità del mutamento d’uso da funzione turistico-ricettiva (e1) a funzione residenziale (a1), a condizione che siano presenti le condizioni previste dalla L.R. 09.04.1990, n. 28, e s.m.i., art. n 2, comma 5, ossia: capacità ricettiva inferiori a venti camere, e la non convenienza economica della gestione ”.

In data 14.04.2021 il Comune di Rimini ha tuttavia pubblicato l’“ Approvazione della variante specifica al Regolamento Urbanistico Edilizio (R.U.E.) per l’aggiornamento normativo ai sensi dell’articolo 4 comma 4 L.R. 21 dicembre 2017, n. 24. Articolo 33, L.R. 24 marzo 2000, n. 20 e s.m.i ”, con il testo dell’art. 59 nella formulazione adottata.

Avverso tale ultimo atto la ricorrente ha agito in questa sede articolando le seguenti censure.

“ I) Violazione e/o falsa applicazione di legge: art. 8 legge n. 217 del 17 maggio 1983 e L.R. Emilia Romagna n. 28/1990. Eccesso di potere. Illogicità e contraddittorietà. Violazione dei principi di efficienza e buon andamento dell’azione amministrativa ”.

Con l’adozione dell’articolo 59 della variante di RUE impugnata in questa sede, titolata “Sub-ambiti Auc.T2 - Ambiti consolidati in ambito costiero a marcata caratterizzazione ricettiva”, ad avviso della società il Comune avrebbe apposto un vincolo di destinazione alberghiera permanente sull’edificio, introducendo il divieto di cambio di destinazione d’uso a funzioni abitative per le strutture ricettive alberghiere ricadenti nell’ambito, in contrasto con la legge regionale n. 28/1990 che all’articolo 3 prevede “ 1. I Comuni, ai sensi dell'art. 8 della legge n. 217 del 1983, provvedono entro un anno dalla entrata in vigore della presente legge ad adeguare i propri strumenti urbanistici con la previsione della disciplina urbanistica delle strutture ricettive riferita in particolare a quelle esistenti e, ove occorra, con la individuazione delle aree specificatamente destinate agli insediamenti turistico ricettivi, tenuto conto delle linee di indirizzo della programmazione regionale. 2. In dette varianti debbono essere disciplinati i criteri e le modalità per la rimozione del vincolo di cui al comma 4. 3. Fino alla data di approvazione delle varianti agli strumenti urbanistici, adottate dai singoli Comuni ai sensi del comma 1, permane il vincolo provvisorio di cui all'art. 2 il quale per non può avere una durata superiore ai sette anni. 4. Dalla data di approvazione delle varianti agli strumenti urbanistici di cui al comma 3, le strutture ricettive di cui all'art. 8 della legge n. 217 del 1983 destinate ad insediamenti turistico ricettivi, sono vincolate a tempo indeterminato alla specifica destinazione d'uso. 5. Il vincolo può essere rimosso quando sia dimostrata la non convenienza economica di gestione dell'azienda ricettiva con le modalità previste dal comma 2. 5-bis. La Giunta regionale, previo parere delle competenti Commissioni assembleari, approva i criteri per stabilire ulteriori casi di rimozione del vincolo alberghiero. 6. Per le strutture alberghiere aventi capacità ricettiva non inferiore a quaranta camere, l'autorizzazione allo svincolo inoltre subordinata a specifico nulla osta rilasciato dalla Giunta regionale (comma abrogato dalla l.r. n. 22 del 29 dicembre 2015). 7. Le trasformazioni delle aziende ricettive in pertinenza o servizi di altre aziende ricettive a seguito della rimozione del vincolo provvisorio o definitivo, non sono soggette al contributo di cui alla legge 28 gennaio 1977, n. 10, concernente norme per l'edificabilità dei suoli, in quanto non costituenti trasformazioni essenziali ai sensi dell'art. 2 della L.R. n. 46 del 1988”.

In particolare il Comune con la predetta variante al RUE, nel negare la possibilità di rimozione del vincolo anche in caso di comprovata non convenienza economica-produttiva della struttura, omettendo di prevedere gli ulteriori casi di rimozione del vincolo alberghiero, avrebbe di fatto illegittimamente apposto un vincolo di destinazione permanente alle strutture con destinazione alberghiera, stabilendo con l’art. 59 RUE “ a) nelle unità edilizie nelle quali siano presenti i tipi d’uso e1 o e2, è ammesso esclusivamente il mantenimento dell’uso in atto, il mutamento tra e1 ed e2 o il loro incremento a riduzione di altri usi presenti ”.

“ II. Violazione e/o falsa applicazione di legge: art. 8 legge n. 217 del 17 maggio 1983 e L.R. Emilia Romagna n. 28/1990. Violazione degli artt. 3, 41 e 42 della Cost. e del principio di temporaneità e modificabilità dei vincoli alberghieri (artt. 41 e 42 Cost.). Violazione dei canoni di ragionevolezza e proporzionalità dell'azione amministrativa ”.

Inoltre, la disciplina dettata dal Comune sarebbe illegittima per violazione degli articoli 3, 41 e 42 della Carta Costituzione e dei principi costituzionali di non discriminazione, proporzionalità e ragionevolezza, determinando un regime vincolistico troppo lungo, in contrasto con la tutela della proprietà e della libertà di iniziativa economica.

Con successivi motivi aggiunti depositati il 21/1/2022 la ricorrente ha impugnato altresì la nota prot. n. 0360302/2021 del 15.11.2021 di rigetto dell’istanza di rimozione del vincolo alberghiero del 22/06/2021 presentata dalla ricorrente, lamentandone l’illegittimità in via derivata in forza delle doglianze già articolate nel ricorso introduttivo, e articolando il seguente ulteriore motivo di impugnazione autonomo.

“ III. Eccesso di potere nelle figure sintomatiche del difetto e/o contraddittorietà della motivazione e del difetto assoluto di istruttoria ”.

In particolare, secondo la ricorrente, il Comune avrebbe errato nel respingere l’istanza richiamando il precedente provvedimento di rigetto e la pendenza dei ricorsi R.G. n 253/2017 e R.G. n. 696/2021, dovendo l’Ente a suo dire riesaminare l’istanza.

Il diniego di cambio di destinazione d’uso sarebbe inoltre contraddittorio laddove l’Ente afferma che il rigetto conseguirebbe alla mancata indicazione nell’istanza del titolo edilizio necessario ex L.R. n. 15/2013 avendo la società richiesto la rimozione del vincolo alberghiero unitamente al cambio di destinazione d’uso dell’immobile (da struttura ricettiva a civile abitazione), ben potendo l’Amministrazione esaminare la richiesta di rimozione del vincolo alberghiero separatamente da quella inerente al cambio di destinazione d’uso, anziché respingere l’intera domanda, senza peraltro motivare in ordine ai profili di antieconocicità della struttura ricettiva allegati dalla società.

Sulla base di tali doglianze la ricorrente ha concluso insistendo per l’annullamento dell’atto impugnato.

Il Comune di Rimini si è costituito eccependo preliminarmente l’inammissibilità dell’impugnazione per tardività, difetto di interesse, violazione del giudicato di cui alla sentenza n. 538/2022, e contestando comunque nel merito la fondatezza delle avverse censure.

All’udienza del 12 giugno 2025 la causa è stata trattenuta in decisione dopo che parte ricorrente ha dichiarato la sopravvenuta carenza di interesse sul riscorso introduttivo, essendo stata già annullata la variante ivi impugnata con sentenza n. 584/2021 di questo Tribunale, ferma restando invece la richiesta di annullamento del provvedimento impugnato con motivi aggiunti.

All’esito del giudizio, pertanto, il ricorso introduttivo va quindi senz’altro dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse come richiesto da parte ricorrente, mentre ad avviso del Collegio devono essere accolti i motivi aggiunti, risultando fondata la terza censura ivi articolata con la quale la ricorrente ha eccepito l’illegittimità in via propria della nota prot. n. 0360302/2021 del 15.11.2021 di rigetto dell’istanza di rimozione del vincolo alberghiero del 22/06/2021.

Al riguardo tuttavia va preliminarmente respinta l’eccezione preliminare di inammissibilità dei motivi aggiunti per avere ad avviso del Comune l’odierno giudizio ad oggetto un provvedimento di contenuto analogo alla precedente nota dell’aprile del 2017 di diniego alla rimozione del vincolo alberghiero, impugnata dalla ricorrente nel giudizio R.G. n. 253/2017, conclusosi con la sentenza n. 538/2022.

Invero, nel precedente provvedimento del 2017 il Comune, a giustificazione del diniego, aveva richiamato l’art. 22 bis delle NTA del PRG (introdotto con Delibera Consiglio comunale di Rimini n. 105/2008) valorizzando il fatto che la struttura alberghiera risultava attiva alla data del 10/08/1999, parametro rilevante secondo quella disciplina, mentre nel caso in discussione le motivazioni del diniego risultano come vedremo diverse, sicché legittimamente la ricorrente ha proposto una nuova impugnazione, nel rispetto del termine perentorio di legge dall’ultimo diniego.

Nel merito, con riferimento a tale diverso provvedimento, impugnato in questo giudizio con i motivi aggiunti, risulta senz’altro fondata la censura di contraddittorietà, difetto di motivazione ed istruttoria articolata dalla ricorrente, avendo il Comune così giustificato il diniego: “- unitamente alla rimozione del vincolo alberghiero, viene richiesto il cambio di destinazione d’uso dell’immobile da ricettivo a civile abitazione senza che per tale intervento, avente rilevanza edilizia, sia stato presentato idoneo titolo abilitativo secondo quanto disposto dalla LR 15/13; - con ricorso al Capo dello stato (notificato in data 20/07/2021) , trasposto in sede giudiziale, la società in indirizzo ha chiesto l’annullamento della deliberata di CC n. 9 del 25/03/2021 con la quale è stata approvata la variante RUE, con specifico riferimento all’art 59 co 5 lett. a) del citato strumento urbanistico. Si evidenzia, infatti, che manca alla stato un procedimento tipizzato ai sensi della LR 15/13 con cui si chieda la legittimazione dell’intervento proposto sotto il profilo edilizio, rispetto a cui va comunque rilevato che in ordine al cambio d’uso di Vs interesse, la scelta dello strumento urbanistico relativo alle destinazioni d’uso è autonoma e indipendente rispetto alle tematiche relative al vincolo alberghiero e risponde ad una differente valutazione operata da tale strumento relativamente alle destinazioni ammissibili nell’ ambito urbano di riferimento. Non va infatti sottaciuto che la convenienza economico-produttiva rileva unicamente in ordine alla possibilità o meno di rimuovere il vincolo alberghiero e non in riferimento all'intervento che si vorrà proporre in progetto ed ai tipi d'uso ammessi o non dalla normativa urbanistica. Va poi rilevato che pur a fronte delle statuizioni contenute nella Sentenza TAR n 584/2021, in forza di cui è stato annullato il disposto di cui alla precedente lettera a) del citato articolo, l'Ente locale è chiamato a prevedere con discrezionalità criteri e modalità per la rimozione del vincolo, distinguendo tra le diverse zone del suo territorio e tra le differenti tipologie di strutture. In effetti, se è vero che l’ Ente locale “non può del tutto trascurare il profilo legato alla perdita di convenienza economico-produttiva dell’impresa alberghiera”, ciò deve avvenire “ferma restando la discrezionalità della singola amministrazione nell’adattare questi principi alla realtà locale”, in quanto “L’Ente locale può certamente prevedere con discrezionalità criteri e modalità per la rimozione del vincolo, distinguendo tra le diverse zone del suo territorio e tra le differenti tipologie di strutture” (cfr. Cons. di Stato, sez. II, parere n. 475/2021). La nuova Amministrazione, di recente nomina, procederà pertanto ad adottare nuove previsioni, rispettose dei principi enunciati dal Giudice Amministrativo ”.

In altri termini, il Comune, pur dando atto dell’avvenuto annullamento dell’art. 59 del RUE e quindi dell’assenza di una disciplina in materia di rimozione del vincolo alberghiero, si è limitato a respingere integralmente l’istanza della ricorrente, argomentando sui profili di ritenuta non autorizzabilità del cambio di destinazione d’uso da ricettivo a civile abitazione, anziché trattare disgiuntamente le due richieste e decidere su entrambe autonomamente, fornendo risposta a quella principale di rimozione del vincolo alberghiero, previa idonea istruttoria e motivazione in punto di asserita antieconomicità della struttura alberghiera, tenuto anche conto della giurisprudenza in materia, oggi consolidata nel ritenere che il vincolo alberghiero di cui all’art. 8 della Legge n. 217/1983 e L.R. n. 28/1990, per essere costituzionalmente legittimo, deve garantire il bilanciamento tra il principio di funzionalizzazione della proprietà, il diritto di proprietà e la libertà di iniziativa economica di cui agli artt. 41 e 42 Costituzione, non potendo quindi tradursi in un vincolo a tempo indeterminato che prescinde dalla eventuale antieconomicità nella gestione alberghiera (vedi Consiglio di Stato, sentenza n. 5487 del 2011, sentenza n. 721 del 2021, sentenza n. 2552 del 2024; Tar Bologna, sentenza n. 504 del 2014, sentenza n. 584/2021).

Quindi, sulla base delle argomentazioni esposte, i motivi aggiunti vanno accolti con conseguente annullamento del provvedimento ivi impugnato.

Le spese di lite possono tuttavia essere compensate per la novità della fattispecie esaminata.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

- dichiara il ricorso improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse;

- accoglie i motivi aggiunti e per l’effetto annulla il diniego ivi impugnato nei termini di cui in motivazione;

- compensa le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 12 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Ugo Di Benedetto, Presidente

Jessica Bonetto, Consigliere, Estensore

Alessandra Tagliasacchi, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Jessica Bonetto	Ugo Di Benedetto

IL SEGRETARIO