Pubblicato il 03/06/2025

N. 01231/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00879/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 879 del 2024, proposto da DO FI ER, rappresentato e difeso dagli avvocati Girolamo Rubino e Vincenzo Airo', con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

l’Assessorato dei Beni Culturali e dell’Identità Siciliana - Dipartimento Beni Culturali e Identità Siciliana - Soprintendenza per i Beni Culturali e Ambientali di Trapani, in persona dell’Assessore pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Palermo, domiciliataria ex lege in Palermo, via Mariano Stabile, n. 182;

per l'annullamento

della nota n. 60.100 del 13/05/2024 con la quale la Soprintendenza di Trapani ha disposto il diniego di un progetto di un fabbricato da adibire a civile abitazione di un lotto di terreno sito in c.da Piano Vignazzi della Città di Castellammare del Golfo, su terreno N.C.T.: Fg. 4 – Particella 1068 (ex 687), 1069 e 681.

nonchè

per la declaratoria di nullità della predetta nota n. 060.100 del 13/05/2024 per elusione del giudicato formatosi sulla sentenza n. 2765/2020 del TAR Palermo sez. I così come confermata dal CGA con sentenza n. 114/2023;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Assessorato dei Beni Culturali e dell’Identità Siciliana - Dipartimento Beni Culturali e Identità Siciliana - Soprintendenza per i Beni Culturali e Ambientali di Trapani;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 marzo 2025 il dott. Luca Girardi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso ritualmente proposto, il sig. DO FI ER ha chiesto l’annullamento, previa sospensione, della nota 60.100 del 13 maggio 2024 con la quale la Soprintendenza di Trapani ha disposto il diniego di nulla osta paesaggistico di un progetto di un fabbricato da adibire a civile abitazione in c.da. Piano Vignazzi della Città di Castellammare del Golfo.

In fatto il ricorrente, titolare della TT omonima, deduce che il 1° febbraio 2005 ha richiesto alla Soprintendenza per i Beni Culturali e Ambientali di Trapani il nulla osta paesaggistico di competenza in relazione ad un progetto per la realizzazione di un fabbricato rurale ad uso abitativo nel territorio comunale di Castellammare del Golfo, C/da Vignazzi, in catasto al foglio 4, p.lle nn. 690 - 687 e 681.

Con provvedimento n. 1446 del successivo 15 luglio 2005, la Soprintendenza per i Beni Culturali e Ambientali di Trapani approvava il progetto presentato assoggettandolo ad una serie di condizioni.

Sennonché, con nota n. 384 del 17 maggio 2006, la Soprintendenza per i Beni Culturali e Ambientali di Trapani comunicava all’odierno ricorrente l'avvio del procedimento volto al ritiro del già menzionato provvedimento n. 1446 del 15 luglio 2005 per contrasto del progetto con le previsioni del Piano Territoriale Paesistico - Ambito 1.

Con la nota n. 1001 del 4 febbraio 2010 è stata adottato il provvedimento di annullamento del precedente parere favorevole.

Avverso il predetto provvedimento l’odierno ricorrente ha proposto ricorso innanzi a questo Tribunale che, con sentenza n. 2765/2020, lo ha accolto.

Seguiva l’appello della Soprintendenza di Trapani definito dal CGA con sentenza di rigetto n. 114/2023 secondo cui: “la complessiva infondatezza del gravame emerge, altresì, dalla fondatezza del quarto motivo del ricorso di primo grado riproposto in appello, considerato che: d.1) l’art. 54 delle norme di attuazione del p.t.p., relativo alla “fasce di rispetto”, non ha posto un vincolo di inedificabilità assoluta, facendo eccezione “le diverse indicazioni previste nei paesaggi locali”; d.2) l’opera in questione ricade nella pianura costiera di Piano Vignazzi, ove sono comunque consentite “nuove costruzioni” di “bassa densità” e di “dimensioni contenute” (art. 14 delle n.t.a del p.t.p.), non essendo quindi preclusa a priori la possibilità di realizzare un fabbricato rurale ad uso abitativo”.

A seguito della citata sentenza, il 26 gennaio 2024, la TT ricorrente ha presentato alla stessa Soprintendenza di Trapani una nuova proposta progettuale, migliorativa rispetto a quella assentita con provvedimento n. 1446 del successivo 15 luglio 2005 ed oggetto della precedente controversia.

Nella relazione di progetto, la TT ricorrente ha ribadito che l’area ricade all’interno della zona B5 lett d) di cui all’art. 14 del P.T.P. ove sono espressamente consentite le nuove costruzioni a bassa densità.

Ciò nondimeno, la Soprintendenza di Trapani, con il provvedimento qui gravato, ha espresso parere negativo anche avverso il nuovo progetto, ritenendo nuovamente violato l’art. 54 delle Norme di Attuazione del P.T.P. che vieta le “nuove edificazioni ed interventi di trasformazione urbanistica entro la fascia di rispetto della costa come delimitata nella Tav. 2 di Piano, tranne diverse indicazioni previste nei Paesaggi locali e salvo quando la stessa fascia interessa le aree di recupero di cui all’art. 51 come sopra specificato”.

Il ricorrente ritiene che il parere negativo riporterebbe le medesime ragioni di diniego già smentite nel precedente giudizio secondo le quali non sarebbe consentito all’interno della fascia in questione la possibilità di realizzare una nuova costruzione, da cui il presente ricorso assistito dalle seguenti censure:

I. L’impugnato provvedimento sarebbe illegittimo per violazione dell’obbligo di preventiva comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza di nulla osta;

II. L’Amministrazione nella motivazione del provvedimento impugnato avrebbe sostanzialmente riportato le medesime ragioni che avevano portato all’annullamento del precedente parere favorevole rilasciato nel 2005. Pertanto, la posizione oggi espressa dall’Amministrazione resistente si porrebbe in contrasto con il giudicato nascente dalle pronunce di questo TAR e del CGA, pure richiamate nella relazione di progetto;

III. Ancora, il parere della Soprintendenza sarebbe illegittimo per difetto dei presupposti e difetto di motivazione. A suo dire, infatti, la Soprintendenza di Trapani si sarebbe limitata ad asserire il contrasto dell’opera con le previsioni del PTP, senza però avvedersi che il divieto di nuove costruzioni è espressamente derogato dalle previsioni del Paesaggio Locale 14.

Inoltre, il ricorrente ritiene che, alla luce delle previsioni dell’art. 14 lett. d) delle NTA del P.T.P. che consentono la realizzazione di nuove costruzioni, l’amministrazione avrebbe al più dovuto indicare le eventuali soluzioni tecniche idonee ad assentire il progetto, mentre non poteva ritenere del tutto inammissibile ogni progetto sulla fascia in questione.

Resiste in giudizio l’Assessorato Regionale BB.CC. e Identità Siciliana e per la Soprintendenza BB.CC.AA. di Trapani con il patrocinio dell’Avvocatura dello Stato che ha chiesto il rigetto del ricorso, pervio esame di alcune eccezioni in rito.

Con ordinanza n. 412 del 25 luglio 2024 la Sezione ha ritenuto che “l’interesse della ricorrente possa essere soddisfatto con la fissazione dell’udienza di trattazione del merito del ricorso, ai sensi dell’art. 55, comma 10, c.p.a.”.

All’udienza pubblica del 12 marzo 2025 la causa è stata posta in decisione

DIRITTO

1. Devono essere preliminarmente scrutinate le eccezioni in rito sollevate dalle parti.

1.1. Non sono fondate le eccezioni di inammissibilità del ricorso proposte dalla Difesa erariale secondo cui il parere gravato sarebbe un mero atto endoprocedimentale, senza portata lesiva, evidenziando pure che il ricorrente avrebbe dovuto impugnare anche l’atto presupposto, D.A. n. 2286 del 20 ottobre 2010 di approvazione del Piano Territoriale Paesistico, su cui si fonderebbero le odierne censure.

In realtà, in relazione alla asserita natura endoprocedimentale del parere impugnato, che risulta incardinato all’interno di una sequenza procedimentale diretta dal S.U.E. del Comune di Castellammare del Golfo a seguito di indizione di apposita Conferenza di Servizi, deve osservarsi che il parere vincolante, come quello oggetto del presente giudizio, è atto tale da esprimere un indirizzo ineluttabile alla determinazione conclusiva e come tale idoneo (se negativo) a determinare un arresto procedimentale, conseguentemente legittimandone l'immediata impugnazione in deroga alla regola secondo cui l'atto endoprocedimentale non è autonomamente impugnabile (di recente, T.A.R., Roma, sez. II, 17/02/2023, n. 2828).

Così come nemmeno convince la seconda eccezione sollevata dall’amministrazione in quanto il ricorrente non era tenuto ad impugnare il D.A. n. 2286 del 20 ottobre 2010 di approvazione del Piano Territoriale Paesistico – Ambito I, avendone solo richiesto in questa sede la corretta applicazione, senza contestarne la legittimità.

1.2. Per contro, deve essere accolta l’eccezione di inammissibilità di parte della memoria difensiva dell’amministrazione per integrazione postuma della motivazione del provvedimento, sollevata dal ricorrente il quale contesta le difese dell’Avvocatura nella parte in cui evidenzano che l’area del progetto fosse già sottoposta a vincolo in virtù D.A. del 21.3.1979 n. 729.

E’ noto che nel processo amministrativo l'integrazione in sede giudiziale della motivazione è ammissibile soltanto se effettuata mediante gli atti del procedimento - nella misura in cui i documenti dell'istruttoria offrano elementi sufficienti ed univoci dai quali possano ricostruirsi le concrete ragioni della determinazione assunta - oppure attraverso l'emanazione di un autonomo provvedimento di convalida, restando, invece, inammissibile un'integrazione postuma effettuata in sede di giudizio, mediante atti processuali o comunque scritti difensivi (di recente, T.A.R., Salerno, sez. III, 07/10/2024, n. 1805).

Invero, il provvedimento in questa sede gravato, pur richiamando nel preambolo il D.A. n. 729 del 21 marzo 1979, non ne contesta la sua violazione limitandosi, nella parte motiva del diniego, a fare riferimento alle sole previsioni del Piano Paesaggistico, su cui invece verte interamente il ragionamento a supporto del diniego.

Ciò posto, gli argomenti sviluppati dalla Difesa erariale sul punto non possono essere esaminati dal Collegio poiché debordanti dalla motivazione del provvedimento impugnato.

2. Nel merito il ricorso è parzialmente fondato per le ragioni che seguono.

3. Con riferimento al primo motivo, non può essere accolta la censura con la quale il ricorrente lamenta l’illegittimità del parere per violazione dell’obbligo di preventiva comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza di nulla osta.

Come evidenziato dalla Difesa erariale, infatti, il procedimento avviato dal ricorrente fa capo alle competenze del S.U.E. del Comune di Castellammare del Golfo, che ha proceduto attraverso una Conferenza di Servizi al fine di acquisire i pareri di competenza delle diverse amministrazioni interessate, ai sensi dell’art. 14, comma 2, L. n. 241/90. Sul punto l’amministrazione resistente ha precisato di aver partecipato alla Conferenza esprimendo in quella sede il proprio dissenso e che non risulta, ad oggi, alcuna statuizione del S.U.E. competente circa l’avvenuta conclusione della Conferenza stessa, ragione per cui nessuna comunicazione di motivi ostativi poteva essere pretesa, e comunque non dalla Soprintendenza, sull’esito del procedimento amministrativo.

4. Di nessun pregio anche l’ulteriore censura con cui il ricorrente contesta la nullità del parere per asserita elusione del giudicato formatosi sulla sentenza del CGA n. 114/2023.

A questo proposito, deve essere evidenziato che il progetto trasmesso dal solo ricorrente il 26 gennaio 2024, destinato alla realizzazione di un fabbricato da adibire a civile abitazione di mq 118 circa, con piscina interrata del tipo prefabbricata (4,00x8,60), in c/da Piano Vignazzi Fg. 4 – Part.1068 (ex 687),1069 e 681), è per la gran parte diverso, per sagoma, impianto plano-volumetrico, area di sedime e tipologia architettonica, dal progetto a suo tempo presentato dalla ditta NA e DO FI ER, sulle partt. 681, 687 e 690 del Fg. 4, – approvato dalla Soprintendenza con nota n. 1446 del 19 luglio 2005, successivamente annullato con nota n. 1001 del 4 febbraio 2010, e su cui è intervenuta la sentenza n. 114/2023 del CGA.

Ciò posto, a fronte di un nuovo progetto, l’amministrazione ha legittimamente espresso una nuova valutazione, potendo prescindere da quanto deciso dal CGA con la richiamata sentenza, che poteva al massimo indirizzare l’amministrazione nella propria decisione, attesa l’autorevolezza dell’opinione espressa dal Giudice d’appello, ma non certo conformarne l’azione.

5. Fondata è invece la censura principale del ricorso con la quale parte ricorrente richiede la corretta interpretazione degli artt. 14 e 54 delle NTA del Piano Paesaggistico, in linea con quanto già affermato dal CGA nella citata sentenza n. 114/2023.

5.1. È incontestato in fatto che l’intervento da realizzare ricade in area 5B(d) di cui all’art. 14 delle N.T.A. ove sono consentite “nuove costruzioni a bassa densità”.

Come chiarito dal CGA in fattispecie del tutto sovrapponibile, “l’art. 54 delle norme di attuazione del p.t.p., relativo alla “fasce di rispetto”, non ha posto un vincolo di inedificabilità assoluta, facendo eccezione “le diverse indicazioni previste nei paesaggi locali”; d.2) l’opera in questione ricade nella pianura costiera di Piano Vignazzi, ove sono comunque consentite “nuove costruzioni” di “bassa densità” e di “dimensioni contenute” (art. 14 delle n.t.a del p.t.p.), non essendo quindi preclusa a priori la possibilità di realizzare un fabbricato rurale ad uso abitativo ”),

Il testo dell’art. 54 citato appare sufficientemente chiaro nel consentire comunque un certo tipo di urbanizzazione anche nella fascia di rispetto costiera.

La Difesa erariale richiama testualmente le osservazioni avanzate da diversi soggetti, pubblici e privati, nonché le repliche dell’amministrazione, presentate in seguito all’adozione del Piano Paesaggistico, al fine di suggerire eventuali modifiche allo stesso e alle Norme di attuazione, poi apportate con D.A. n. 2286 del 20 settembre 2010. A dire dell’amministrazione, dalla lettura anche delle osservazioni suddette, si evincerebbe che l’art. 54 delle N.T.A., nella sua stesura definitiva, consentirebbe la realizzazione di nuove costruzioni soltanto se previste nei Paesaggi Locali e solamente quando si trovino all’interno di aggregati edilizi, periferie o tessuti urbani oggetto di recupero ai sensi dell’articolo 51.

In realtà, né le osservazioni o le repliche dell’amministrazione in seno al D.A. n. 2286 del 20 settembre 2010 né, soprattutto, le norme di attuazione richiamate sembrano dire quello che intende la Soprintendenza.

5.2. Infatti, il predetto art. 54 prevede: “Entro la fascia di rispetto della costa, individuata nella tav. 2 di Piano, sono ammessi: […] nuove costruzioni, da adibire preferibilmente a servizi o attrezzature, quando si trovano all’interno di aggregati edilizi, periferie o tessuti urbani oggetto di recupero ai sensi dell’articolo 51 delle presenti norme di attuazione, che rispettino il carattere dei luoghi in modo da non alterare il contesto generale del paesaggio e i caratteri specifici del sito, con basso gradiente di invasività antropica, e in attuazione degli strumenti urbanistici particolareggiati vigenti o da elaborare e da sottoporre al parere della Soprintendenza. Sono vietate: - nuove edificazioni ed interventi di trasformazione urbanistica entro la fascia di rispetto della costa come delimitata nella Tav. 2 di Piano, tranne diverse indicazioni previste nei Paesaggi locali e salvo quando la stessa fascia interessa le aree di recupero di cui all’art. 51 come sopra specificato”.

L’art. 14 Paesaggio locale 5 lett. d) - Paesaggio agrario della pianura costiera di Piano Vignazzi – prevede che “le nuove costruzioni debbono essere a bassa densità, di dimensioni contenute, tali da non incidere e alterare il contesto generale del paesaggio agrario e i caratteri specifici del sito e tali da mantenere i caratteri dell'insediamento sparso agricolo e privilegiando le tipologie e le tecniche costruttive tradizionali. Attività compatibili: attività agro-pastorali, residenziale-turistica, agrituristiche, turismo rurale, culturale-scientifica e didattico-ricreativa”.

Nel D.A. n. 2286 del 20 settembre 2010, invece, si legge: “con riferimento alle osservazioni sub 2.i), 2.o), 24.d); 24.g), 24.m), incentrate ad escludere dalla tutela della fascia di rispetto della costa le aree di recupero individuate dal P.P., il sistema costiero dell’Ambito 1 (cfr. art.22 dell N.T.A.) è sottoposto a tutela mediante una fascia di rispetto delimitata nella Tav.2 di Piano e normata dall’art. 54 delle N.T.A. Quest’ultimo, tra le altre cose, vieta qualunque intervento di trasformazione urbanistico-edilizio.

Gli stessi artt. 22 e 54 fanno però salve da tale regime di inedificabilità quelle diverse indicazioni previste nei Paesaggi Locali. Pertanto, le aree di recupero - definite e normate dall’art.51 delle N.T.A., individuate e perimetrale dal P.P. e descritte nei Paesaggi locali - qualora rientrassero all’interno della fascia di rispetto costiera risulterebbero escluse dalle previsioni delle suddette disposizioni di inedificabilità. Infatti, gli interventi ivi consentiti, e meglio specificati in ogni singolo paesaggio locale, indirizzati alla riqualificazione, al ripristino e al restauro dei beni, dei valori paesaggistici e ambientali manomessi o degradati, consentono anche nuove costruzioni compatibili con i caratteri del paesaggio, purché previsti da piani o programmi attuativi.

Allo scopo di scongiurare ogni equivoco, così come adombrato nelle opposizioni in questione, si ritiene comunque di emendare e precisare il testo dei regimi normativi del P.P. e, in particolare, di introdurre all'art. 22 (Sistema costiero), alla fine del primo punto delle le attività non consentite, dopo le parole “previste nei paesaggi locali” le parole “e salvo nelle aree di recupero di cui all’art. 51 delle presenti norme; […]. Per le medesime ragioni, l’art. 54 (Fascia di rispetto) va così modificato: […] si aggiunge ex novo come punto sei “- nuove costruzioni, da adibire preferibilmente a servizi o attrezzature, quando si trovano all’interno di aggregati edilizi, periferie o tessuti urbani oggetto di recupero ai sensi dell’articolo 51 delle presenti norme di attuazione, che rispettino il carattere dei luoghi in modo da non alterare il contesto generale del paesaggio e i caratteri specifici del sito, con basso gradiente di invasività antropica, e in attuazione degli strumenti urbanistici particolareggiati vigenti o da elaborare e da sottoporre al parere della Soprintendenza”; - alla fine del primo punto degli interventi vietati, dopo le parole “Paesaggi locali” si aggiunge “e salvo quando la stessa fascia interessa le aree di recupero di cui all’art. 51 come sopra specificato”; - alla fine del successivo quarto punto dopo “la formazione d’infrastrutture” viene inserito “salvo quando rientrino all’interno di aree di recupero di cui all’art. 51”.

5.3. Ad una piana lettura degli atti citati, infatti, non può condividersi l’assunto dell’amministrazione per cui le nuove costruzioni sarebbero ammissibili, ove previste nei Paesaggi Locali, solamente quando si trovino all’interno di aggregati edilizi, periferie o tessuti urbani oggetto di recupero ai sensi dell’articolo 51. Per contro, a parere del Collegio, le eccezioni poste dall’art. 54 NTA sono effettivamente due ma separate, in quanto le nuove costruzioni sono generalmente vietate, tranne diverse indicazioni previste nei Paesaggi locali (prima eccezione) e salvo quando la stessa fascia interessi le aree di recupero di cui all’art. 51 (seconda eccezione).

Il testo del D.A. n. 2286 del 20 settembre 2010 non fa che confermare questa interpretazione, avendo l’amministrazione voluto chiarire che l’applicazione dell’art. 51 è da intendersi anche in alcuni paesaggi locali, come quello per cui oggi è causa.

5.4. Pertanto, il predetto art. 54 consente in maniera generalizzata la possibilità di costruire all’interno delle aree di recupero di cui all’art. 51, mentre fa divieto di edificare fuori da tali aree tranne diverse indicazioni dei Paesaggi locali. Nel paesaggio locale 5 di cui all’art. 14, nelle aree 5b (d) è quindi espressamente consentita la possibilità di realizzare nuove costruzioni a bassa intensità, in adesione all’interpretazione fornita dal CGA con la sentenza n. 114/23.

6. Per le ragioni esposte il ricorso deve essere accolto con annullamento del parere gravato.

Le spese di lite possono essere compensate alla luce della complessità della questione sottoposta al vaglio dell’odierno giudicante.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 12 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Francesco Bruno, Presidente

Anna Pignataro, Consigliere

Luca Girardi, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Luca Girardi	Francesco Bruno

IL SEGRETARIO