Pubblicato il 06/06/2025

N. 11101/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00701/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 701 del 2020, proposto da
Sat – Società Autostrada Tirrenica p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Marco Annoni, Leonardo Frattesi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Marco Annoni in Roma, via Udine 6;

contro

Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Ministero dell’Economia e delle Finanze, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi ex lege dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l’accertamento

del diritto della Società Autostrada Tirrenica p.A. al risarcimento del danno subito in conseguenza dei minori pedaggi percepiti per l’esercizio 2017 per effetto del minore adeguamento tariffario illegittimamente riconosciuto dal MIT e dal MEF con il Decreto n. 502/2016 annullato dalla sentenza del TAR Lazio n. 1568/2019.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e del Ministero dell’Economia e delle Finanze;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 11 aprile 2025 il dott. Giuseppe Grauso;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Premette la Società Autostrada Tirrenica p.A. di essere concessionaria del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti per la progettazione, la costruzione e l’esercizio dell’Autostrada A12 Livorno – Civitavecchia.

Tale concessione è attualmente regolata dalla Convenzione Unica sottoscritta in data 11.3.2009 con ANAS S.p.A., cui è subentrato il MIT a far data dal 1.10.2012 nel ruolo di Concedente ai sensi e per gli effetti dell’art. 11, comma 5, d.l. 216/2011 e dell’art. 36 d.l. n. 98 del 2011.

La Convenzione di Concessione riconosce a SAT il diritto (nonché l’obbligo) di applicare una tariffa di pedaggio all’utenza che usufruisce dell’infrastruttura autostradale assentita in concessione, calcolata sulla base dei criteri esplicitati nell’Allegato A alla Convenzione stessa, che deve essere soggetta ad aggiornamento annuale.

Con decreto interministeriale n. 502 del 30 dicembre 2016, il Ministero dell’Economia e delle Finanze aveva disposto sull’istanza di adeguamento tariffario proposta dalla Concessionaria per l’anno 2017, riconoscendo tale adeguamento nella misura dello 0,90% a fronte della richiesta del 33,10% formulata dalla Concessionaria, comprensiva dei recuperi tariffari relativi agli esercizi 2014, 2015 e 2016.

2. Con ricorso n. 1568/2019 SAT impugnava tale decreto davanti a questo Tribunale, deducendo l’illegittimità del predetto adeguamento.

Il ricorso veniva accolto con sentenza n. 1568 pubblicata in data 7 febbraio 2019, con cui veniva disposto l’annullamento del predetto decreto n. 502/2016, con contestuale statuizione dell’“ obbligo dei Ministeri resistenti di provvedere nuovamente sulla proposta di aggiornamento tariffario di SAT e sul recupero degli incrementi tariffari relativi agli anni precedenti, determinandosi secondo modalità e con motivazione coerenti con le prescrizioni di legge e della convenzione ”.

3. A seguito del passaggio in giudicato della predetta decisione, la società ricorrente proponeva nella presente sede domanda risarcitoria ex art. 30, comma 5 c.p.a. al fine di ottenere:

(i) l’accertamento e la declaratoria del proprio diritto al risarcimento del danno subito in conseguenza dei minori pedaggi incassati per l’esercizio 2017 in conseguenza dell’illegittimo decreto interministeriale n. 502 del 30 dicembre 2016, con il quale il MIT, di concerto con il MEF aveva disposto sull’istanza di adeguamento tariffario proposta dalla Concessionaria per l’anno 2017, riconoscendo tale adeguamento nella misura dello 0,90% a fronte della richiesta del 33,10% formulata dalla Concessionaria, comprensiva dei recuperi tariffari relativi agli esercizi 2014, 2015 e 2016;

(ii) la conseguente condanna del MIT e del MEF, in solido tra di loro, al pagamento del danno così come accertato e dovuto in favore di SAT, da quantificarsi nell’importo di € 11.550.000,00, ovvero, in subordine, di € 5.438.000,00, o nella maggiore o minore misura ritenuta di giustizia.

4. Successivamente alla proposizione di tale domanda risarcitoria SAT, preso atto della mancata ottemperanza del MIT e del MEF al comando impartito da questo Tribunale, ha presentato in data 27 aprile 2020 ricorso in ottemperanza ex artt. 112 e ss. c.p.a., chiedendo di ordinare alle predette amministrazioni di dare esecuzione alla sentenza, provvedendo nuovamente sull’istanza di adeguamento tariffario presentata dalla Concessionaria per l’esercizio 2017, tenendo conto dei principi espressi dalla sopra citata sentenza.

Con sentenza n. 14170, emessa in data 18 novembre 2019, questo Tribunale ha accolto quindi la predetta istanza, ordinando “ ai Ministeri resistenti di provvedere nuovamente, entro e non oltre un termine massimo di 60 giorni, sull’istanza di adeguamento tariffario presentata da SAT, conformandosi ai principi espressi nella sentenza ”.

5. Non avendo i Ministeri provveduto neppure nell’ulteriore termine assegnato, SAT ha ulteriormente presentato in data 27.04.2020 istanza per la nomina di Commissario ad acta , che questo Tribunale ha accolto con ordinanza collegiale n. 7332 del 30.06.2020, nominando, quale Commissario, il Capo del Dipartimento per il Coordinamento Amministrativo presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, con facoltà di delega, con il compito di “ provvedere, in luogo delle amministrazioni resistenti, sull’istanza di adeguamento tariffario presentata da SAT, conformandosi ai principi espressi nella sentenza n. 1568/2019 ”.

Il Capo del Dipartimento, con provvedimento prot. n. 16719 del 24 luglio 2020, ha delegato all’espletamento dell’incarico il Consigliere Dott. Calogero Mauceri che si è insediato quale Commissario ad acta in data 6 agosto 2020, il quale, espletando il proprio incarico, ha adottato e depositato in giudizio in data 27 ottobre 2020 il nuovo decreto con cui ha determinato nella misura del 2,85% l’aggiornamento tariffario applicabile da SAT per l’anno 2017.

6. Tale decreto commissariale è stato impugnato dall’odierna ricorrente con reclamo ai sensi dell’art. 114 comma 6 c.p.a., parzialmente accolto da questo Tribunale con sentenza n. 11427, pubblicata in data 8 novembre 2021, ritenendosi riconoscibile in favore di SAT il recupero tariffario relativo all’anno 2017 “ nella misura del 5,68%, già indicata nell’istruttoria originaria degli uffici del MIMS ”.

7. Tale ultima decisione è stata appellata dalla SAT innanzi al Consiglio di Stato, che, con sentenza n. 7500 in data 3 agosto 2023, ha accolto l’appello, per l’effetto, dichiarando la parziale illegittimità del Decreto del Commissario ad acta e contestualmente statuendo l’obbligo di quest’ultimo “ di adottare le ulteriori determinazioni per garantire l’adempimento della presente sentenza”.

In esecuzione delle statuizioni contenute nella sentenza n. 7500/2023 del Consiglio di Stato il Commissario ad acta ha adottato l’ulteriore decreto in data 25 settembre 2023, con il quale ha definitivamente determinato nella misura del 9,70% l’adeguamento tariffario spettante a SAT per il 2017 (contro lo 0,90% inizialmente riconosciuto dal Decreto n. 502/2016 annullato da questo tribunale) « quale risultante dalla somma:

(i) del 6,80%, specificatamente spettante per l’esercizio 2017 derivante dall’inserimento nella formula di cui all’art. 15 della convenzione di concessione dei seguenti corretti valori: ((= (ΔP=0.90%) − (X=0,00%);

(ii) del 2,90%, dovuto a titolo di effetto composto ”.

8. All’udienza straordinaria del 21.02.2025, fissata per la trattazione del presente ricorso, la Sezione ha chiesto di acquisire, da parte delle amministrazioni intimate, una relazione sui fatti di causa, segnatamente concernente lo stato del procedimento di rideterminazione delle tariffe da parte del Commissario ad acta nominato.

8.1. A seguito di tale istruttoria il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti ha confermato che, con il decreto del 25.09.2023, il Commissario ad acta designato, dott. Calogero Mauceri, ha rideterminato nella misura del 9,70% l’aggiornamento tariffario per l’anno 2017 spettante alla concessionaria autostradale SAT p.A., stabilendo che “ 2. Il recupero tariffario spettante per l’anno 2017 è dunque pari alla differenza tra il valore così rideterminato (9,70%) ed il valore originariamente riconosciuto (0,90%) dal decreto interministeriale n. 502/2016.

3. La regolazione dei rapporti economici da effettuare con il Concedente nel rispetto delle norme di legge e convenzionali vigenti tiene conto del livello tariffario applicato in attuazione della sentenza del Consiglio di Stato sez. V n. 7500/2023, anche al fine di evitare duplicazione delle poste economiche attive ”.

Con tale relazione la resistente ha sostenuto l’illegittimità della pretesa di SAT, in quanto la stessa, a fronte degli adeguamenti tariffari riconosciuti in via giudiziale, avrebbe “ deciso unilateralmente di darne solo parziale attuazione, mediante variazioni tariffarie inferiori a quelle riconosciute. Ne consegue che non può essere addebitato all’Amministrazione alcun eventuale ed ulteriore risarcimento per fatti riconducibili alla stessa concessionaria ”.

9. All’udienza straordinaria dell’11 aprile 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

10. Il ricorso è fondato.

Orbene, la sentenza di questo Tribunale (Sezione Prima) del 7 febbraio 2019 n. 1568 ha annullato il decreto n. 502/2016, con il quale il MIT, di concerto con il Ministero dell’Economia e delle Finanze, ha dichiarato che l’aggiornamento tariffario applicabile alla concessionaria SAT per l’anno 2017 in relazione alla gestione dell’Autostrada A12 Livorno – Civitavecchia è pari allo 0,90%, così ha stabilito:

« Giova premettere che la disciplina degli adeguamenti tariffari nel settore delle concessioni autostradali è regolata dell’art. 21, comma 5, del D.L. n. 355/2003, il cui testo, nella versione applicabile ratione temporis all’odierna controversia, così dispone: “Il concessionario formula al concedente, entro il 15 ottobre di ogni anno, la proposta di variazioni tariffarie che intende applicare nonché la componente investimenti dei parametri X e K relativi a ciascuno dei nuovi interventi aggiuntivi. Con decreto motivato del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, da adottarsi entro il 15 dicembre, sono approvate o rigettate le variazioni proposte. Il decreto motivato può riguardare esclusivamente le verifiche relative alla correttezza dei valori inseriti nella formula revisionale e dei relativi conteggi, nonché alla sussistenza di gravi inadempienze delle disposizioni previste dalla convenzione e che siano state formalmente contestate dal concessionario entro il 30 giugno precedente.

La norma, nell’indicare i presupposti motivazionali che possono sorreggere il decreto di approvazione o rigetto della variazione proposta dal concessionario, è sostanzialmente riproduttiva del contenuto dell’art. 18, comma 1, della Convenzione regolante la concessione autostradale in essere tra le parti, la quale altresì prevede che, qualora sia contestata la correttezza dei valori inseriti nella formula revisionale, il concessionario è tenuto ad “applicare l’aggiornamento sulla base della variazione corretta come da indicazioni del concedente” (art. 18, comma 3, della Convenzione). E’, inoltre previsto che, perdurando l’inadempienza degli obblighi del Concessionario, per fatti imputabili a quest’ultimo, il Concedente può disporre “la sospensione dell’applicazione della formula revisionale dell’art. 15” e avviare il procedimento volto a dichiarare la decadenza della concessione, descritto all’art. 9 della Convenzione (art. 18, comma 4).

Nel decreto impugnato si afferma che l’incremento tariffario per l’anno 2017 è stato calcolato sulla base del PEF vigente ed è stata richiamata l’istruttoria svolta dagli uffici del MIT, che hanno vagliato la proposta formulata dalla concessionaria. Tuttavia, esso è stato riconosciuto in misura pari alla sola inflazione programmata (lo 0,90 per cento), e tale determinazione è stata giustificata dalla necessità di attendere la pronuncia dell’Unione Europea su una “proposta di Atto Aggiuntivo” trasmessa in data 26 giugno 2015 “nell’ambito della procedura di infrazione n. 2014/4011”.

La difesa erariale ha specificato negli scritti difensivi che la procedura di infrazione richiamata nel decreto ha costituito un elemento ostativo per il perfezionamento della procedura di aggiornamento del Piano Economico-Finanziario (PEF) e che l’istruttoria avrebbe fatto emergere l’impossibilità di calcolare l’aggiornamento sulla base del PEF esistente, benché non più aggiornato.

Le deduzioni difensive, tuttavia, non consentono di superare le censure di parte ricorrente, laddove lamentano l’adozione di una motivazione non coerente con le previsioni di legge e della convenzione, e in contrasto anche con l’esito dell’istruttoria.

In proposito, si rammenta che la giurisprudenza ha affermato che non è consentito all’amministrazione fare ricorso, a fronte del chiaro tenore delle disposizioni di legge e negoziali sopra riportate e dell’analiticità e tassatività dei presupposti ivi individuati, ad ulteriori e diverse motivazioni per la determinazione della misura dell’aggiornamento ovvero per disporne la sospensione (cfr. Tar Valle d’Aosta, 12 ottobre 2016 n. 46 ed il richiamo ivi operato alla sentenza del Tar Lazio, Roma, III, 7 aprile 2016, n. 4234, confermata da Cons. Stato, sez. V, 21 febbraio 2018, n. 1098).

Si è, in particolare, affermato che la mancata conclusione della fase istruttoria di approvazione del nuovo P.E.F., con cui si dovrebbe stabilire il valore delle componenti della formula tariffaria, non costituisce una motivazione idonea a determinare l’arresto del procedimento di aggiornamento, non apparendo legittima l’individuazione di ulteriori ipotesi di sospensione del procedimento, al di fuori dei casi espressamente previsti.

E’ stato anche rilevato come “la sospensione di un procedimento, per essere ammissibile, deve essere contenuta in un termine ragionevole, che deve essere esplicitato nel provvedimento, altrimenti si potrebbe in maniera surrettizia determinare un definitivo arresto procedimentale, in violazione delle garanzie dei partecipanti” (Tar Valle d’Aosta n. 46/2016, cit.).

Il modus operandi del concedente risulta, oltre che in contrasto con le norme di legge e negoziali che regolano la concessione, pure illogico, nella parte in cui individua una necessaria correlazione tra il procedimento di adeguamento tariffario e l’aggiornamento del PEF. E’ utile, in proposito, rammentare quanto osservato dalla citata sentenza del Consiglio di Stato n. 1098 del 2018, in ordine alle diverse finalità perseguite dai due strumenti. Mentre l’aggiornamento tariffario, infatti, “è funzionale ad aggiornare il corrispettivo tariffario alla luce al concreto svolgimento del rapporto concessorio, per rendere aderente la remunerazione del Concessionario rispetto, ad esempio, agli investimenti sostenuti o al tasso di inflazione”, l’aggiornamento del PEF è volto a verificare, al termine di ciascun periodo regolatorio, “l’eventuale necessità di riequilibrio della concessione attraverso l’aggiornamento, la riallocazione e la ridistribuzione delle poste più rilevanti nella gestione della Concessione, per garantirne la sostenibilità finanziaria”.

Deve anche osservarsi che l’amministrazione, pur sostenendo nel provvedimento impugnato di avere calcolato l’aggiornamento tariffario sulla base del “PEF vigente” (rectius, del PEF esistente), ne ha determinato la misura in relazione alla sola inflazione programmata, giustificando tale scelta con la pendenza di una procedura di infrazione relativa alla approvazione del nuovo PEF, circostanza questa che, per le ragioni suesposte, non è da sola in grado di incidere sulla quantificazione della misura dell’aggiornamento. Ulteriori giustificazioni in ordine alla non applicabilità, al fine della determinazione del valore delle componenti della formula tariffaria nell’attesa dell’adozione del nuovo piano, dei dati comunque desumibili dal PEF esistente, benché non aggiornato, non sono esplicitate nel decreto impugnato che, quindi, anche sotto questo profilo, è inficiato dai dedotti vizi di motivazione carente e perplessa.

Parimenti illogica è la previsione del differimento dei recuperi tariffari relativi agli anni precedenti al momento della approvazione dell’aggiornamento del PEF, in ragione della sopra menzionata autonomia delle finalità perseguite dai due strumenti.

Risulta, infine, inconferente il richiamo operato nelle difese dell’amministrazione all’istituto delle “poste figurative” di cui alla delibera CIPE n. 39 del 2007, in quanto la previsione richiamata opera esclusivamente nella fase di aggiornamento del PEF ed è giustificata dall’esigenza di ridurre l’entità degli incrementi tariffari, rinviando nel tempo una parte di tali incrementi e prevedendo nel piano delle “poste figurative”, sotto forma di importi a credito del concessionario maturati per effetto della mancata integrale applicazione della formula dell’aggiornamento tariffario annuale. Trattandosi di una fattispecie che trova applicazione nella sola ipotesi di aggiornamento del PEF, appare arbitraria l’estensione del suo utilizzo in via unilaterale alla diversa ipotesi di adeguamento tariffario annuale.

Alla luce delle suesposte considerazioni, e con assorbimento degli ulteriori motivi formulati, il decreto impugnato deve essere annullato, salvo l’obbligo dei Ministeri resistenti di provvedere nuovamente sulla proposta di aggiornamento tariffario di SAT e sul recupero degli incrementi tariffari relativi agli anni precedenti, determinandosi secondo modalità e con motivazione coerenti con le prescrizioni di legge e della convenzione” .

11. Quanto sopra premesso, atteso l’annullamento del Decreto n. 502/2016 e il conseguente obbligo per i Ministeri di provvedere nuovamente sulla proposta di aggiornamento tariffario sussistono i presupposti per condannare questi ultimi al danno conseguente all’avere incassato pedaggi minori rispetto a quelli che avrebbe percepito per l’esercizio 2017 ove la tariffa fosse stata tempestivamente e correttamente adeguata, atteso l’omesso adeguamento della tariffa in misura coerente con le previsioni di legge e convenzionali più sopra richiamate (cfr. Cons. Stato, sez. Quinta, 15 aprile 2025, n. 3234; sez. III, 30 luglio 2013, n. 4020; sez. III, 15 maggio 2018, n. 2882).

Alla luce delle esposte considerazioni, va pertanto accertata la fondatezza sotto il profilo dell’ an della domanda risarcitoria a fronte dell’illegittimità del decreto n. 502 del 2016.

A differenza di quanto affermato dalla società ricorrente, nel caso di specie, la necessità di effettuare alcuni computi induce il Collegio a non quantificare l’importo dovuto a titolo risarcitorio, ma a demandarne la esatta determinazione alle amministrazioni resistenti, in applicazione dell’art. 34, comma 4, c.p.a., anche al fine di evitare illegittime sovrapposizioni e locupletazioni.

Il Collegio ritiene, quindi, che in applicazione dell’art. 34, comma 4, c.p.a., in assenza di opposizioni delle parti, le amministrazioni resistenti debbano formulare alla SAT una proposta entro novanta giorni dalla notificazione ad opera della stessa della presente sentenza, contenente la liquidazione del danno patito a titolo di minori pedaggi incassati in conseguenza dell’illegittimo diniego dell’adeguamento tariffario per l’anno 2017, quantificando il differenziale tra l’importo complessivo che SAT avrebbe incassato a titolo di pedaggio per detto esercizio applicando all’utenza l’incremento tariffario richiesto e quello determinato dal Commissario ad Acta nominato nell’ambito del ricorso volto all’ottemperanza della Sentenza del 7 febbraio 2019 n. 1568, sulla base dei volumi di traffico registrati nella medesima annualità;

- le amministrazioni dovranno, comunque, tenere conto nel contraddittorio con la SAT dei possibili conguagli ovvero degli ulteriori elementi eventualmente considerati in sede di aggiornamento del PEF, al fine di assicurare la condizione di equilibrio fra costi e ricavi per tutta la durata della concessione, evitando indebite locupletazioni.

- sull’importo determinato come sopra si riconosca, in quanto debito di valore, sia la rivalutazione monetaria secondo gli indici ISTAT applicabili anno per anno nell’arco di tempo compreso tra l’evento dannoso e la liquidazione del danno, sia gli interessi legali anche essi da calcolarsi anno per anno sulla somma così come annualmente rivalutata (cfr. Consiglio di Stato, sez. III, 08.06.2018, n. 3461; Consiglio di Stato, sez. IV, 29.05.2018, n. 3191).

12. Sussistono giustificati motivi per compensare le spese di lite, attesa la complessità della controversia.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei limiti di cui in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 aprile 2025 con l’intervento dei magistrati:

Rita Tricarico, Presidente

Arturo Levato, Primo Referendario

Giuseppe Grauso, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giuseppe Grauso	Rita Tricarico

IL SEGRETARIO