Pubblicato il 25/06/2025

N. 00730/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00333/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia NA

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 333 del 2022, proposto da
La Pilla S.r.l.s, in persona del legale rappresentante pro tempore Giovanni Favia, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Giacomo Matteoni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Bologna, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Antonella Trentini e Nadia Zanoni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

del provvedimento, P.G. N. 62526/2022, notificato in data 7 febbraio 2022, in forza del quale il Comune di Bologna ha respinto la richiesta di approvazione di Progetto Speciale (P.G. N. 357190/2021) denominato Bologna Comedy Club sito in via Zamboni 5/c.;

- per quanto occorrer possa, dell’art. 3 del Regolamento per l’esercizio del Commercio nelle Aree Urbane di particolare valore culturale approvato con delibera DC/PRO/2019/81 Pg.n. 319257/2019;

di ogni altro atto connesso, collegato o conseguente anche mai conosciuto dalla ricorrente;

nonché per l'accertamento e la declaratoria

della sussistenza dei presupposti per l’accoglimento della domanda presentata dal ricorrente per l’approvazione della richiesta di progetto speciale;

nonché per la condanna

del Comune di Bologna al risarcimento a favore della ricorrente dei danni da questa subiti e subendi per effetto degli atti impugnati e dell'illegittimo diniego all'approvazione del piano speciale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Bologna;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 maggio 2025 il dott. Paolo Nasini e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La società La Pilla srls, in data 3 agosto 2021, ha presentato al Comune di Bologna una richiesta di c.d. “progetto speciale” per l’apertura di un nuovo pubblico esercizio denominato Bologna Comedy Club, in Bologna, via Zamboni 5/c, ai sensi e per gli effetti dell’art. 3 del “Regolamento per l’esercizio del commercio nelle aree urbane di particolare valore culturale”, approvato con deliberazione del Consiglio Comunale P.G. n. 319257/19, esecutivo dal 10 luglio 2019 per un periodo sperimentale di tre anni.

Il Comune di Bologna, con atto P.G.N. 438686/2021, ha comunicato alla società ricorrente che l’Amministrazione avrebbe valutato l’accoglimento o meno della proposta del “progetto speciale” solo dopo l’insediamento del nuovo governo locale e a seguito delle operazioni elettorali del 3 e 4 ottobre 2021.

In data 18 novembre 2021, parte ricorrente ha presentato istanza di sollecito, a fronte della quale in data 7 febbraio 2022 il Comune, con nota P.G.N. 62526/2022, ha comunicato alla società La Pilla srls che « pur riconoscendo il valore e il pregio del progetto -allo stato attuale, non ritiene sussistenti le ragioni di salvaguardia e/o di rigenerazione del contesto urbano alla base dello stesso, valutato che la zona in cui si dovrebbe realizzare è già particolarmente caratterizzata da insediamenti di offerta alimentare e di somministrazione di alimenti e bevande ».

Avverso il suddetto provvedimento e il regolamento comunale indicato in epigrafe la società ricorrente ha proposto impugnazione chiedendone l’annullamento per i seguenti motivi, in sintesi:

1. l’Amministrazione avrebbe violato l’art. 3 del regolamento comunale citato, nonché il principio di leale collaborazione, per non aver avviato alcun confronto endoprocedimentale con le Associazioni di categoria o con i Quartieri, in merito all’opportunità di accogliere la domanda di progetto presentata dalla società ricorrente;

2. il provvedimento di diniego – ed eventualmente anche il regolamento comunale presupposto - violerebbe il principio di libera iniziativa economica dei privati e sarebbe contraddittorio sotto diversi profili, in ragione del particolare pregio del progetto presentato dalla società ricorrente come riconosciuto anche dal Comune resistente.

La società ricorrente ha altresì formulato domanda di risarcimento dei danni « nell’ipotesi in cui la ricorrente non dovesse avere la possibilità di poter realizzare il proprio progetto per effetto dell’annullamento del provvedimento di diniego ».

Secondo la società, infatti, l’accoglimento del ricorso comporterebbe l’annullamento del diniego nei confronti della ricorrente con conseguente accoglimento della domanda di progetto speciale: pertanto, l’eventuale impossibilità di realizzare il progetto speciale negli spazi definiti dal progetto stesso, a causa della necessità di risolvere il contratto di locazione per l’occupazione degli spazi sulla via Zamboni (per l’asserita insostenibilità del canone di locazione), legittimerebbe la ricorrente a richiedere il risarcimento di tutti i canoni dalla stessa corrisposti dalla data del diniego fino al termine del giudizio di primo grado, oltre agli ulteriori danni subiti a causa del provvedimento di diniego.

Si è costituito in giudizio il Comune di Bologna per resistere al ricorso.

Le parti hanno depositato memorie difensive.

All’esito dell’udienza del 28 maggio 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. In ordine alla domanda di annullamento degli atti impugnati.

Il Comune di Bologna ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per carenza di interesse in quanto la società, già al momento della notifica dello stesso non aveva più la disponibilità del locale avendo risolto il relativo contratto di locazione immediatamente dopo la comunicazione di rigetto del progetto speciale.

Dall’esame degli atti e della documentazione prodotta risulta effettivamente che parte ricorrente, già in data 15 marzo 2022 - quindi prima della notifica del ricorso (datata 8 aprile 2022) - aveva proceduto alla risoluzione del contratto di locazione stipulato in funzione del progetto speciale oggetto della richiesta avanzata al Comune di Bologna.

Ciò significa che già al momento della notifica del ricorso non sussisteva l’interesse all’annullamento del provvedimento impugnato.

Pertanto, in parte qua , il ricorso deve essere dichiarato inammissibile.

Residua, d’altronde, la necessità di accertare la fondatezza della domanda risarcitoria formulata ai sensi dell’art. 30 c.p.a.

2. Sulla domanda risarcitoria.

Preliminarmente il Collegio deve dare atto dell’infondatezza delle censure dedotte, stante l’insussistenza dei vizi che, nella prospettazione di parte ricorrente, avrebbero inficiato gli atti impugnati: nessun obbligo di previa consultazione pubblica era infatti previsto nel regolamento comunale e nessuna erroneità o incompiutezza nella ricostruzione istruttoria dei fatti o manifesta illogicità e irragionevolezza nella (ampiamente discrezionale) decisione negativa comunale risultano dimostrate nella fattispecie in esame, nella quale il Comune ha fatto corretta applicazione del regolamento, costituente in sé legittimo esercizio dei poteri conformativi urbanistici e annonari pacificamente riconosciuti dalla giurisprudenza amministrativa in capo ai Comuni a tutela dei centri storici delle città d’arte (così detti “beni culturali urbanistici”)

Ciò premesso, occorre rammentare, in ogni caso, anche ove in linea puramente ipotetica si fosse voluta considerare una possibile fondatezza di talune delle censure dedotte, l’insegnamento consolidato in giurisprudenza secondo il quale « il risarcimento del danno non è una conseguenza automatica e costante dell'annullamento giurisdizionale di un provvedimento amministrativo, ma richiede la verifica di tutti i requisiti dell'illecito (condotta, colpa, nesso di causalità, evento dannoso) e, nel caso di richiesta di risarcimento del danno conseguente alla lesione di un interesse legittimo pretensivo, è subordinato alla dimostrazione, secondo un giudizio prognostico, con accertamento in termini di certezza o, quanto meno, di probabilità vicina alla certezza, che il provvedimento sarebbe stato rilasciato in assenza dell'agire illegittimo della pubblica amministrazione, ed infatti per danno ingiusto risarcibile ai sensi dell'art. 2043 cod. civ. si intende non qualsiasi perdita economica, ma solo la perdita economica ingiusta, ovvero verificatasi con modalità contrarie al diritto; ne consegue quindi la necessità, per chiunque pretenda un risarcimento, di dimostrare la c.d. spettanza del bene della vita, ovvero la necessità di allegare e provare di essere titolare, in base ad una norma giuridica, del bene della vita che ha perduto od al quale anela, e di cui attraverso al domanda giudiziale vorrebbe ottenere l'equivalente economico" (Cons. Stato, n. 10205 del 2024; id. n. 7105 del 2024) ».

Nel caso di specie occorre anzitutto rilevare come la società ricorrente non abbia comunque dimostrato, in termini di certezza o di probabilità vicina alla certezza che il provvedimento sarebbe stato rilasciato in assenza dell'agire asseritamente illegittimo della pubblica amministrazione.

Ciò vale anche laddove dalle deduzioni di parte ricorrente sia possibile valorizzare una doglianza in termini di c.d. “perdita di chance”: infatti, l’accoglimento della domanda esige, al fine di non incorrere in una forma inammissibile di responsabilità senza danno, che, per raggiungere la soglia dell’«ingiustizia», la chance perduta sia “seria”, non essendo sufficiente una mera “potenzialità” (in tal senso, Cons. Stato, sez. IV, 23 maggio 2025, n. 4507).

In particolare, va rilevato che l’eventuale emenda del (pur insussistente) vizio lamentato con il primo motivo - avente natura meramente procedimentale – non consente un giudizio prognostico positivo nei termini sopra ricordati, in nessun modo potendosi ritenere anche solo probabile il fatto che le Associazioni di categoria o i Quartieri avrebbero dato un parere positivo al progetto presentato dalla società ricorrente.

Un ulteriore e autonomo motivo ostativo all’accoglimento della domanda risarcitoria è infine costituito dal disposto di cui all’art. 30, comma 3, c.p.a., ai sensi del quale il giudice esclude il risarcimento dei danni che si sarebbero potuti evitare usando l'ordinaria diligenza, anche attraverso l'esperimento degli strumenti di tutela previsti.

L’omessa attivazione degli strumenti di tutela, tra i quali è inclusa la tutela cautelare, rappresenta un dato valutabile, alla stregua del canone di buona fede e del principio di solidarietà, ai fini della mitigazione e finanche della esclusione del danno, in quanto evitabile con l'ordinaria diligenza (Cons. Stato, sez. V, 17 gennaio 2025, n. 368).

Nel caso di specie, se invece di risolvere immediatamente il contratto e proporre ricorso senza nemmeno presentare domanda cautelare, parte ricorrente avesse chiesto all’intestato Tar l’esercizio dei poteri “atipici” del Giudice amministrativo, ai sensi dell’art. 55 c.p.a., per effettuare un remand all’Amministrazione in modo che procedesse alla consultazione dei predetti soggetti, il vizio in questione - quand’anche sussistente - avrebbe potuto essere superato in tempi relativamente rapidi.

Anche per quanto riguarda il secondo motivo di ricorso, parte ricorrente non ha dimostrato l’effettiva lesione della propria sfera giuridica non avendo dimostrato la certezza o rilevante probabilità che diversamente il progetto avrebbe potuto essere approvato; prima ancora, peraltro, secondo il Collegio, come già esposto sopra, non vi sono, in radice, elementi per ritenere l’illegittimità né del provvedimento di diniego, né del presupposto regolamento.

Ciò in quanto non è ravvisabile, anzitutto, una violazione della norma costituzionale di libertà di iniziativa economica dei privati, perché si tratta di una ragionevole regolamentazione finalizzata ad un inserimento ordinato sul piano urbanistico delle attività commerciali per conciliare le esigenze di sviluppo del tessuto economico con quelle di tutela delle caratteristiche storiche, artistiche, architettoniche e ambientali proprie dell’area urbana della Città di Bologna.

Le limitazioni previste dall’art. 2 del Regolamento, peraltro, sono specificamente e tassativamente individuate, ammettono le deroghe di cui ai commi 2 e 3 e all’art. 3 (relativo appunto ai “progetti speciali”) e sono comunque temporalmente limitate ad un periodo di tre anni dall’entrata in vigore del Regolamento medesimo.

In tal senso, è ragionevole e proporzionata la previsione dell’art. 3 che, nel disciplinare i “progetti speciali”, quale fattispecie derogatoria del limite di cui all’art. 2, richiede che gli stessi siano “finalizzati alla salvaguardia e/o rigenerazione del contesto urbano, anche attraverso il sostegno all’insediamento di servizi commerciali qualificati in armonia con le diverse funzioni territoriali”: la disposizione bilancia adeguatamente e ragionevolmente gli interessi pubblici primari e secondari tutelati dal Comune – tutela delle matrici storiche, architettoniche e ambientali, del territorio comunale, corretto governo dell’insediamento delle attività commerciali sul piano urbanistico – con gli interessi dei privati, consentendo al contempo l’esercizio di attività potenzialmente rientranti nel divieto di cui all’art. 2, comma 1, laddove, però, strettamente funzionali alla salvaguardia e rigenerazione del contesto urbano, rimettendo alla valutazione discrezionale dell’Amministrazione la conformità in concreto del progetto ai principi sopra esposti.

Si tratta di misure ormai ampiamente diffuse a tutela dei centri storici dei borghi antichi e delle città d’arte, già in molte occasioni positivamente vagliate dal Giudice amministrativo (da ultimo, Cons. Stato, sez. V, 20 giugno 2025, n. 5404 sui limiti al commercio nel centro storico di Firenze; Id ., sez. IV, 20 marzo 2019, n. 1831 riguardante il centro storico del Comune veneto di Camposampiero, che richiama i precedenti della medesima Sezione n. 5029 del 22 agosto 2018, nonché 20 luglio 2017, n. 3754 e 4 maggio 2017, n. 2026).

Il provvedimento di diniego è conforme alla ratio e alla finalità della disposizione regolamentare che precede.

Il Comune, infatti, non irragionevolmente, ha ritenuto non autorizzabile un progetto che, pur certamente apprezzabile, in sé considerato, sul piano dell’offerta culturale, non necessariamente può ritenersi apportare un quid pluris ai fini della “salvaguardia” o della rigenerazione del contesto urbano, tanto più in ragione del fatto che “la zona da realizzare è già particolarmente caratterizzata da insediamenti di offerta alimentare e di somministrazione di alimenti e bevande”.

In senso contrario non è valorizzabile la doglianza di parte ricorrente secondo cui il Comune nell’ultimo periodo avrebbe autorizzato «molteplici Progetti Speciali nel centro storico di Bologna in zone ben più caratterizzate da un connotato commerciale e di somministrazione»: va rammentato al riguardo, che il vizio di disparità di trattamento, secondo costante giurisprudenza, va valutato in concreto, presupponendo, per il suo apprezzamento, una perfetta identità delle situazioni di fatto poste a raffronto e, conseguentemente, una irragionevole diversità di trattamento riservato alle stesse (in termini, tra le tante, Cons. Stato sez. V, 14 aprile 2025, n. 3192).

Tale medesimezza non è stata dimostrata, nemmeno laddove parte ricorrente fa riferimento all’apertura concessa dal Comune ad altro Jazz Club sulla Via Santo Stefano, nelle vicinanze di Piazza S. Stefano, e cioè in piena zona commerciale.

Peraltro, va rilevato come non sia irragionevole la valorizzazione, da parte del Comune, dell’aggravamento, sul piano urbanistico, dell’insediamento di ulteriore attività commerciale comunque comportante offerta e somministrazione di alimenti e bevande nell’ambito di un’area circoscritta, ma caratterizzata da una pluralità di attività commerciali di tale tipologia.

In ogni caso, parte ricorrente non ha dimostrato la manifesta idoneità del progetto speciale presentato a garantire la salvaguardia e la rigenerazione del contesto urbano.

Sempre con riguardo al vizio di cui al secondo motivo di ricorso, va rilevato come la società ricorrente non abbia comunque dimostrato la colpa dell’Amministrazione, posto che, come anche recentemente ricordato dal Consiglio di Stato, la presunzione di colpa dell'Amministrazione può essere riconosciuta solo nelle ipotesi di violazioni commesse in un contesto di circostanze di fatto e in un quadro di riferimento, giuridico e fattuale, tale da palesarne la negligenza e l'imperizia, cioè l'aver agito intenzionalmente o in spregio alle regole di correttezza, imparzialità e buona fede nell'assunzione del provvedimento viziato (cfr. Cons. Stato, sez. VII, 15 gennaio 2025, n. 291), ipotesi non ravvisabile nel caso di specie non essendo stata fornita la prova di una palese negligenza e imperizia da parte del Comune.

Pertanto, la domanda risarcitoria deve essere respinta.

3. Conclusioni e spese.

Alla luce di quanto precede il ricorso deve essere in parte dichiarato inammissibile, limitatamente alla domanda di annullamento e, in parte deve essere respinto, con riferimento alla domanda risarcitoria.

Le spese di lite devono essere integralmente compensate attesa la particolarità della controversia.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia NA (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile limitatamente alla domanda di annullamento e lo respinge con riguardo alla domanda risarcitoria.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 28 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Paolo Carpentieri, Presidente

Alessio Falferi, Consigliere

Paolo Nasini, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Paolo Nasini	Paolo Carpentieri

IL SEGRETARIO