Pubblicato il 14/04/2025

N. 03192/2025REG.PROV.COLL.

N. 01969/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1969 del 2024, proposto da
Regione OM, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Raffaela Antonietta Maria Schiena, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio dell’avvocato Stefano Gattamelata in Roma, via di Monte Fiore, 22;

contro

Comune di Milano, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Giuseppe Lepore, Antonello Mandarano ed Enrico Barbagiovanni, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio dell’avvocato Giuseppe Lepore in Roma, via Polibio, 15;

nei confronti

Comune di Lissone, Comune di Spirano, Comune di Bagnolo Mella, Comune di Calcinato, Comune di Carpenedolo, Comune di Flero, Comune di Montirone, Comune di Ossimo, Comune di Poncarale, Comune di Bernareggio, Comune di Desio, Comune di Lentate Sul Seveso, Comune di Muggio', Comune di Rocco Briantino, Comune di Seregno, Comune di Cernusco Sul Naviglio, Comune di Saronno, Comune di Segrate, Comune di Desenzano del Garda, Comune di Cislago, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza in forma semplificata del Tribunale amministrativo regionale per la OM, Sez. III, n. 493 del 2024, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Milano;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 novembre 2024 il Cons. Stefano Fantini e uditi per le parti gli avvocati Raffaela Schiena e Antonello Mandarano;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1.-La Regione OM ha interposto appello nei confronti della sentenza 22 febbraio 2024, n. 493 del Tribunale amministrativo regionale per la OM, Sez. III, che ha accolto il ricorso e i motivi aggiunti del Comune di Milano avverso, rispettivamente, le delibere di Giunta regionale n. XII/885 in data 8 agosto 2023 e n. XII/886 in data 25 agosto 2023, aventi ad oggetto il finanziamento regionale di lavori di pronto intervento e i criteri e le modalità di attribuzione della misura di sostegno ai Comuni per i danni occorsi agli edifici scolastici per effetto degli eventi metereologici verificatisi dal 4 al 31 luglio 2023, nonché avverso la delibera di Giunta regionale n. 1196 del 24 ottobre 2023, di integrazione delle risorse per il finanziamento della misura straordinaria, dichiarando poi inammissibili i motivi aggiunti avverso la nota dell’Assessore regionale a sicurezza e protezione civile in data 27 ottobre 2023.

Nelle more del perfezionamento dello stato di emergenza nazionale, la Regione OM, con la deliberazione giuntale n. 885 in data 8 agosto 2023, ha approvato una misura straordinaria, ai sensi della l.r. n. 27 del 2021, a sostegno dei Comuni interessati dagli eventi metereologici avversi, al fine di fornire un contributo finanziario (per un importo di euro 6.500.00,00) per garantire la ripresa in sicurezza delle attività di educazione ed istruzione.

Il Comune di Milano ha trasmesso una prima segnalazione, mediante il sistema regionale Ra.S.Da. (raccolta scheda danni), di danni in data 1 agosto 2023, in cui nessun intervento era però inserito nella sezione “Pronto intervento”. Successivamente, il medesimo Comune ha trasmesso, con note del 21 agosto 2023, “schede intervento”, per un importo complessivo di euro 13.567.620,00, da cui non si evinceva però la presenza di esecuzioni sommamente urgenti, con “pronto intervento”, ma di interventi realizzati mediante la propria società partecipata MM s.p.a. sulla base di un contratto già stipulato e con le modalità nello stesso indicate.

Con la deliberazione n. 886 del 25 agosto 2023 la Regione appellante ha poi enucleato criteri, modalità e termini per la misura di sostegno straordinaria ai Comuni in difficoltà per i lavori realizzati su edifici comunali adibiti a servizi educativi per l’infanzia e scuole dell’infanzia, primarie e secondarie di primo grado, con la procedura di somma urgenza ai sensi dell’art. 140 del d.lgs. n. 36 del 2023. Con la deliberazione di Giunta regionale n. XII/1196 del 16 ottobre 2023 è stato poi disposto il finanziamento di ulteriori n. 52 interventi, per un totale di euro 601.933,40, sempre relativi a lavori di somma urgenza su edifici comunali adibiti a servizi educativi, scuole dell’infanzia, primarie e secondarie di primo grado.

In data 28 agosto 2023 il Consiglio dei Ministri ha deliberato lo stato di emergenza a livello nazionale, effettuando un primo stanziamento di euro 9.430.000,00 per l’attuazione dei primi interventi urgenti ai sensi dell’art. 25, comma 2, lett. a) e b), del codice della protezione civile (di cui al d.lgs. n. 1 del 2018).

2. – Con il ricorso in primo grado il Comune di Milano, nell’impugnare le predette delibere regionali, ne ha dedotto l’illegittimità per violazione degli artt. 3 e 97 Cost, dell’art. 12 della legge n. 241 del 1990, nonché per illogicità e disparità di trattamento a detrimento di un’amministrazione che è stata più diligente ed efficiente, contestando, in sintesi, la circostanza che le medesime abbiano circoscritto il finanziamento ai soli lavori realizzati con la procedura di somma urgenza ai sensi dell’art. 140 del d.lgs. n. 36 del 2023, escludendo dai benefici il Comune, che aveva in data 29 dicembre 2021 stipulato con un soggetto terzo un contratto di manutenzione degli edifici scolastici (secondo il modello del global service ) comprensivo delle attività imposte dall’urgenza. Con i motivi aggiunti il Comune di Milano ha poi gravato anche la delibera di Giunta regionale n. 1196 del 24 ottobre 2023 che ha integrato le risorse per finanziare la misura straordinaria di sostegno ai Comuni per i lavori realizzati con le modalità della “somma urgenza”.

3. - La sentenza appellata ha dichiarato inammissibili i motivi aggiunti avverso la nota assessoriale del 27 ottobre 2023 in quanto priva di contenuto provvedimentale, e, per il resto, accolto il ricorso e i motivi aggiunti, nell’assunto che gli atti impugnati abbiano violato il principio di uguaglianza nell’attribuzione dei contributi finanziari discriminando a seconda che gli interventi fossero eseguiti o meno con l’osservanza della procedura di cui all’art. 140 del d.lgs. n. 36 del 2023; ciò in quanto l’art. 140 « nulla dice sulle condizioni in cui versa il soggetto affidante, né può reputarsi una via non solo privilegiata, ma neppure equipollente, sul piano del buon agire amministrativo, rispetto alla scelta compiuta da altre amministrazioni, tra cui il Comune di Milano, di premunirsi per tempo dal rischio […], mediante un affidamento di lavori e servizi condotto in osservanza delle regole concorrenziali ».

4.- Con il ricorso in appello la Regione OM ha criticato la sentenza di prime cure, reiterando le eccezioni di inammissibilità del ricorso di primo grado, in ragione della mancata impugnazione della delibera di Giunta regionale n. XI/6600 del 21 febbraio 2022, e di improcedibilità, quanto meno parziale, per sopravvenuto difetto di interesse, nella prospettiva dell’inserimento di alcuni degli interventi segnalati dal Comune di Milano nei fondi erogati dalla Protezione civile ex art. 1 dell’O.C.D.P.C. n. 1026 del 2023, allegando poi, nel merito, che le procedure di accesso ai finanziamenti sono alternative e non possono essere cumulate.

5. - Si è costituito in resistenza il Comune di Milano, controdeducendo ai motivi avversari e chiedendo la reiezione del ricorso in appello.

6. - All’udienza del 28 novembre 2024 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1.- Con il primo motivo l’appellante critica la statuizione di primo grado che ha disatteso l’eccezione di inammissibilità dalla stessa Regione sollevata in considerazione della mancata impugnazione, da parte del Comune di Milano, della delibera di Giunta regionale n. XI/6000 in data 21 febbraio 2022 (dettante “ nuovi criteri e modalità per il finanziamento regionale delle opere di pronto intervento di cui all’art. 3, legge n. 1/2000 ”), ritenuta atto presupposto delle delibere nn. 885, 886 e 1196 del 2023, oggetto del gravame, e pregiudizievole per l’amministrazione comunale in quanto dettante il criterio per finanziare gli interventi su strutture pubbliche.

Il motivo è infondato, in quanto, come correttamente ritenuto dal primo giudice, la delibera n. XI/6000 del 21 febbraio 2022, essenzialmente, estende ai Comuni classificati come montani o parzialmente montani (con popolazione residente superiore a 20.000 e sino a 25.000 abitanti) la copertura delle spese sostenute per i lavori di pronto intervento eseguiti a seguito di calamità naturali, nella misura dell’80 per cento delle stesse.

Sebbene dunque richiamata nelle delibere impugnate con il ricorso introduttivo e con i motivi aggiunti in primo grado, non può ritenersi atto presupposto, sotto il profilo contenutistico, rispetto alle decisioni amministrative di finanziamento regionale dei lavori di pronto intervento su edifici comunali adibiti a servizi educativi per l’infanzia, scuole dell’infanzia, primarie e secondarie di primo grado, attivati dai Comuni colpiti dagli eventi metereologici intensi verificatisi dal 4 al 31 luglio 2023.

E comunque si tratta di atto non lesivo per il Comune di Milano, con il logico corollario che non può postularsi l’inammissibilità del ricorso di primo grado e dei motivi aggiunti.

2. - Il secondo motivo di appello censura la statuizione di rigetto dell’eccezione di improcedibilità svolta in primo grado dalla Regione OM in considerazione dell’inserimento di alcuni interventi (nel numero di 231) segnalati dal Comune di Milano nel piano degli interventi urgenti, approvato con provvedimento del Dipartimento della Protezione civile in data 16 gennaio 2024, come da nota regionale del 22 gennaio 2024, che ricordava altresì al Comune di procedere alla comunicazione dei c.d. codici CUP mancanti entro il successivo 29 gennaio (adempimento inizialmente non effettuato dal Comune stesso). In altri termini, per l’amministrazione appellante, il Comune di Milano è stato ammesso al finanziamento statale per le scuole (alternativo alla contribuzione regionale), ed è irrilevante se dovesse poi decadere dalla concessione per mancata rendicontazione ovvero per mancato rispetto di altri parametri.

Anche tale motivo va respinto.

Non rileva tanto la circostanza che il finanziamento statale, benché approvato, non sia stato ancora percepito dal Comune di Milano, quanto piuttosto il fatto che permane un margine di incertezza in ordine alla liquidazione del finanziamento approvato dalla Protezione civile, il che esclude, di per sé, la pacifica rilevabilità della sopravvenuta carenza di interesse.

Inoltre, l’interesse al contributo regionale non può ritenersi escluso anche sotto un ulteriore profilo, e cioè in considerazione di quanto allegato dal Comune di Milano circa la segnalazione di n. 377 interventi urgenti di rimozione dei danni (per un importo complessivo di euro 11.547.236,70) a fronte di un’approvazione del piano, da parte della Protezione civile, che riconosce solamente n. 231, ovvero (come specificato nei successivi scritti difensivi) n. 222 interventi eseguiti dall’amministrazione locale (per un ammontare di euro 2.319.677,56, poi rettificato dal Comune nel minore importo di euro 1.104.408,84). E’ chiaro che il divieto di cumulo tra le due tipologie di contributo riguarda lo stesso intervento, ragione per cui il Comune avrebbe interesse anche a ricevere una concorrente contribuzione regionale per gli interventi non inclusi nel piano dei primi interventi urgenti approvato dalla Protezione civile.

3. – Il terzo motivo critica la statuizione di accoglimento del ricorso per illogicità e per disparità di trattamento, allegando che le deliberazioni impugnate hanno riconosciuto una misura straordinaria di sostegno ai Comuni in maggiore difficoltà, in quanto sprovvisti di “mezzi ordinari” per fare fronte alle conseguenze subite dalle scuole per effetto degli eventi metereologici del luglio 2023 mediante lavori realizzati con somma urgenza (ai sensi dell’art. 140 del d.lgs. n. 36 del 2023) onde rimuovere le condizioni di pericolo; l’amministrazione regionale ha dunque assunto, quali criteri per la concessione del contributo, i presupposti previsti dall’art. 140 da ultimo ricordato e risultanti dalla specifica documentazione. Tali condizioni non sussistevano in capo al Comune di Milano, che, nelle schede Ra.S.Da., ha, in coerenza, dichiarato di non avere realizzato “pronti interventi”, facendo riferimento a lavori per il ripristino di impianti di illuminazione, pulizia pluviali, sostituzioni serramenti, ovvero a lavori tipici di un contratto di manutenzione ordinaria. Per l’appellante, non è consentito ravvisare un trattamento diverso in situazioni analoghe, in quanto il primo intervento regionale straordinario e sussidiario era caratterizzato dall’estrema urgenza e speditezza, al fine di tutelare l’incolumità pubblica e ciò ha imposto l’applicazione di un criterio formale; a conferma della legittimità delle delibere impugnate in primo grado, giova considerare che nel piano dei primi interventi urgenti i Comuni già beneficiari dei fondi straordinari regionali sono stati esclusi a favore di altri Comuni, tra cui quello di Milano; si è trattato di una scelta di distribuzione progressiva dei fondi, regionali e nazionali, tra tutti gli enti locali, per fare fronte alla situazione eccezionale determinata dagli eventi calamitosi del luglio 2023.

Il motivo è, nel suo complesso, fondato.

La sentenza impugnata ha ritenuto configurabile la censura di disparità di trattamento da parte delle delibere impugnate, con parallela violazione dell’art. 12 della legge n. 241 del 1990, rinvenendo il fondamento motivazionale della propria decisione nella considerazione che la finalità del contributo era quella di finanziare interventi urgenti di messa in sicurezza delle scuole, per permettere la ripresa delle attività; in tale prospettiva, ha ritenuto essere « prive di significato le modalità con cui tali interventi sono stati disposti dai Comuni interessati, ed in particolare la scelta se procedere ai sensi dell’art. 140 del d.lgs. n. 36 del 2023, oppure se valersi del vincolo contrattuale già instaurato con un terzo soggetto (individuato in conformità alla normativa di base sui contratti pubblici) »; in particolare, la norma da ultimo indicata, secondo il primo giudice, « nulla dice sulle condizioni in cui versa il soggetto affidante, né può reputarsi una via non solo privilegiata, ma neppure equipollente, sul piano del buon agire amministrativo, rispetto alla scelta compiuta da altre amministrazioni, tra cui il Comune di Milano, di premunirsi per tempo dal rischio appena accennato, mediante un affidamento di lavori e servizi condotto in osservanza delle regole concorrenziali ».

Pur nella serietà delle argomentazioni svolte, rileva il Collegio che l’assunto seguito dalla sentenza pecchi per astrattezza, laddove, invece, il vizio di disparità di trattamento, secondo costante giurisprudenza, va valutato in concreto, presupponendo, per il suo apprezzamento, una perfetta identità delle situazioni di fatto poste a raffronto e, conseguentemente, una irragionevole diversità di trattamento riservato alle stesse (in termini, tra le tante, Cons. Stato, VII, 4 dicembre 2024, n. 9729; IV, 27 luglio 2018, n. 4611). Si intende osservare che, seppure i Comuni lombardi muovevano dalla stessa condizione, in quanto colpiti dagli eventi metereologici verificatisi dal 4 al 31 luglio 2023, e nella conseguente necessità di intervenire sugli edifici scolastici al fine di ripristinarne la fruibilità, ed in questa prospettiva tutti possibili destinatari della misura straordinaria di sostegno della Regione, non può desumersi una perfetta identità di situazioni tra il Comune di Milano e gli altri Comuni che hanno seguito i criteri di finanziabilità degli interventi previsti dall’allegato alla delibera di Giunta n. XII/886 presentando la segnalazione di danni attraverso la piattaforma Ra.S.Da. e realizzando i lavori secondo le modalità della “somma urgenza”, la cui disciplina è evincibile dall’art. 140 del d.lgs. n. 36 del 2023.

Il Comune di Milano ha infatti potuto avvalersi per l’esecuzione dei primi interventi delle prestazioni eseguite da MM s.p.a., società partecipata dal Comune stesso, ed affidataria della gestione integrata, secondo il modello del “ global service ”, dei servizi di manutenzione ordinaria del patrimonio di edilizia scolastica.

Per tale motivo non ha avuto la necessità di fare ricorso alle “ procedure in caso di somma urgenza e di protezione civile ”, disciplinate dall’art. 140 del d.lgs. n. 36 del 2023.

La corretta lettura della vicenda induce a ritenere che il ricorso a detta procedura, come criterio per fruire della misura straordinaria di sostegno regionale, non sia espressione di una valutazione tesa a valorizzare tale strumento rispetto ad altri, quanto piuttosto di identificazione di un criterio di finanziabilità degli interventi, rigoroso (anche in ragione della celerità della procedura di somma urgenza) e non illogico.

Ad avviso del Collegio invero, esclusa la configurabilità della disparità di trattamento, viene in rilievo, quale cardine del sindacato giurisdizionale, il principio di ragionevolezza, il cui nucleo portante è costituito dalla non arbitrarietà della scelta discrezionale, alla stregua degli interessi introdotti e delle valutazioni effettuate (Cons. Stato, VI, 20 maggio 2014, n. 2539).

Nella fattispecie controversa, la Regione OM non ha, ad avviso del Collegio, oltrepassato i margini di opinabilità della scelta discrezionale nell’attribuzione della misura straordinaria di sostegno ai Comuni.

Il che appare tanto più evidente ove si rifletta che, come allegato dalla stessa Regione, la misura in questione non ha natura “risarcitoria”, al di là degli aspetti nominalistici dei capitoli di bilancio da cui è tratta la copertura, che attengono essenzialmente ai contributi per calamità naturali.

Resta da considerare, a conferma della ritenuta ragionevolezza dei provvedimenti impugnati, che deve escludersi anche una disparità di trattamento “di risulta”, in quanto i Comuni che hanno fruito della misura straordinaria di sostegno regionale sono poi stati postergati nell’ammissione alla contribuzione statale, risolvendosi dunque il meccanismo complessivo in una gradualità del finanziamento pubblico, correlato al rispetto di requisiti procedurali da parte dei Comuni interessati.

4. – Alla stregua di quanto esposto, l’appello va dunque accolto; per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, va respinto il ricorso di primo grado del Comune di Milano.

Sussistono comunque, in considerazione della complessità della controversia, le ragioni previste dalla legge per compensare tra le parti le spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie; per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, respinge il ricorso di primo grado del Comune di Milano.

Compensa tra le parti le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 28 novembre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Diego Sabatino, Presidente

Valerio Perotti, Consigliere

Stefano Fantini, Consigliere, Estensore

Giorgio Manca, Consigliere

Marina Perrelli, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Stefano Fantini	Diego Sabatino

IL SEGRETARIO