Pubblicato il 15/01/2025

N. 00291/2025REG.PROV.COLL.

N. 05322/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5322 del 2021, proposto da I.E.S.I. – Iniziative Edilizie Sviluppo Immobiliare S.r.l. in liquidazione, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Aldo Loiodice, Michelangelo Pinto e Carmine Rucireta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

contro

il Comune di Bari, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Augusto Farnelli e Chiara Lonero Baldassarra, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

per la riforma

della sentenza del T.a.r. per la Puglia, Sezione Terza, n. 378 del 2 marzo 2021, resa tra le parti, concernente un’istanza di risarcimento danni conseguenti ad un illegittimo diniego di condono.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Bari;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4- bis , c.p.a.;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 4 dicembre 2024 il consigliere Giovanni Sabbato e uditi per le parti gli avvocati Aldo Loiodice e Chiara Lonero Baldassarra;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso proposto innanzi al T.a.r. per la Puglia, la Società I.E.S.I. - Iniziative Edilizie Sviluppo Immobiliare S.r.l. aveva chiesto il risarcimento dei danni patiti a causa dei provvedimenti del Comune di Bari, annullati in via definitiva con sentenza del Consiglio di Stato n. 2783 del 22.5.2013, non notificata e passata in giudicato in data 7.01.2014.

2. A sostegno del ricorso aveva formulato le seguenti deduzioni.

Con delibera 985 del 22.10.1979 il Comune intimato ha approvato il progetto edilizio (relativo a palazzina uffici, capannone industriale, con adiacenti portinerie e tettoie, nonché due aree pertinenziali a parcheggio realizzati in Bari, alla via Amendola 156), prevedendo l’impegno della società a demolire le opere entro tre mesi dalla richiesta in caso di mancata definizione della procedura di variante già avviata. Con atto d’impegno del 13.12.1979 la I.C.A.I s.p.a. ha assunto espressamente l’obbligo della demolizione nei sensi e nei termini anzidetti.

La variante non veniva approvata; sopraggiunta, quindi, la decadenza dei vincoli apposti sui suoli oggetto di causa dal PRG del 1976, la ricorrente ha presentato una prima domanda di condono edilizio (30 settembre 1986) cui è seguita una seconda a seguito dell'entrata in vigore della nuova legge in materia n. 724/1994.

Con sentenza 572/1996 (passata in giudicato per perenzione dell’appello interposto dal Comune) il T.a.r. Bari ha annullato il diniego di condono per vizi istruttori della procedura. Successivamente, quindi, il Comune è intervenuto in ordine al compendio immobiliare oggetto di causa con ulteriori provvedimenti negativi tutti contestati dalla ricorrente innanzi al T.a.r. Bari, il quale ha annullato tutti i predetti provvedimenti ritenendo i manufatti condonabili e ha rilevato l’avvenuta formazione del silenzio-assenso sull’istanza di condono edilizio.

Avverso tale sentenza il Comune di Bari ha proposto appello, dichiarato inammissibile dal Consiglio di Stato con sentenza n. 2783 del 2013, così definitivamente consolidando il provvedimento di condono. La società ha proposto ricorso per ottenere il risarcimento dei danni suddetti, contestando la condotta illecita e colposa dell’Amministrazione consistente:

a ) nell’aver presupposto la temporaneità della concessione edilizia rilasciata nel 1980, in base ad una lettura erronea della sentenza del Consiglio di Stato n. 1372/1995, cui è conseguita la decisione di non condonare i manufatti oggetto di causa;

b ) nell’aver reso il provvedimento negativo ancorché si fosse formato il silenzio assenso sull’istanza di condono;

c ) nella scelta di non mettere immediatamente in esecuzione la sentenza del T.a.r. Bari n. 3538/2000, interponendo avverso la stessa atto di appello, poi dichiarato inammissibile dal Consiglio di Stato solo nel 2013.

Il mancato riconoscimento della legittimità edilizia del compendio immobiliare avrebbe comportato, in primis , il deprezzamento del valore dell’immobile con la conseguente necessità di “svendere” lo stesso nel 2006 ad un prezzo molto più basso rispetto a quello di mercato. Si sarebbe poi verificato l’anticipato recesso dei contratti di locazione stipulati con la società Ferrovie Sud Est, presupponendo tali contratti l’esecuzione di importanti lavori non autorizzati dal Comune, ma necessari per rendere l’immobile locato conforme all’uso cui lo stesso era destinato. Lamenta, infine, parte ricorrente i danni causati dalla mancata esecuzione del contratto preliminare di locazione con la predetta FSE.

3. Costituitasi l’Amministrazione, il Tribunale amministrativo adìto ha così deciso il gravame al suo esame:

- ha respinto il ricorso;

- ha compensato le spese di lite.

4. In particolare, il T.a.r. ha ritenuto che:

- il diniego di condono edilizio opposto dall’Amministrazione comunale ed i consequenziali atti del Comune, sebbene annullati in via giudiziale, non integrano un fatto illecito rilevante ex art. 2043 c.c. Infatti, anche a voler prescindere dalla rilevanza delle autonome scelte di pianificazione della rete infrastrutturale di trasporto adottate dalla Società Ferrovie Sud est, difetta, come correttamente eccepito dalla difesa civica, la colpa dell'Amministrazione in considerazione della complessità e della peculiarità della vicenda in esame;

- deve prendersi atto che sia la delibera n. 985/79 sia l’atto d’obbligo avevano previsto espressamente, in caso di mancata approvazione della variante al PRG, l’obbligo a carico della I.C.A.I s.p.a. di demolire i manufatti entro 3 mesi, a sua cura e spese. Nella richiesta di condono edilizio del 1986 proprio la ricorrente ha fatto espresso riferimento ai manufatti realizzati in via Amendola in forza della concessione “in precario” n. 176/1979, rilasciata il 28.2.1980 dal Comune di Bari, per cui si deduce che la stessa I.C.A.I (società cui è succeduta a titolo universale la odierna ricorrente) si era inizialmente persuasa di essere obbligata alla rimozione delle opere nel caso di mancata approvazione della variante, per poi cambiare avviso, in sede di impugnazione del provvedimento reiettivo dell’istanza di condono.

Perciò il T.a.r. ha ritenuto che tale ambiguità del regime edilizio dei manufatti, sussistente al momento dell’adozione degli atti comunali contestati, definitivamente superata solo a seguito della definizione della complessa vicenda giudiziaria derivatane, costituisca circostanza tale ad escludere la configurabilità della colpa dell’Amministrazione.

5. Avverso tale pronuncia la società I.E.S.I. ha interposto appello, notificato il 27/04/2021 e depositato il 8/06/2021, lamentando, attraverso due motivi di gravame (pagine 8-34), quanto di seguito sintetizzato:

I) avrebbe errato il Tribunale nel ritenere incerta la natura non precaria delle opere, in quanto - secondo la giurisprudenza di Cassazione risalente all’epoca dei fatti - “ un’opera può ritenersi precaria, indipendentemente dalla natura dei materiali usati, dalla tecnica costruttiva e dalla più o meno facile rimovibilità, quando si tratti di un manufatto che possa essere destinato a soddisfare le necessità temporanee e ad essere, poi, sollecitamente eliminato; la temporaneità della destinazione non può essere desunta dalla subiettiva destinazione dell’opera data dal costruttore o dall’installatore, ma deve ricollegarsi ad un uso realmente precario o temporaneo, per fini specifici e cronologicamente delimitabili ”; non vi sarebbe stata incertezza neppure riguardo all’illegittimità del titolo edilizio, in quanto al tempo - in ossequio a granitica giurisprudenza del Consiglio di Stato - non sarebbe stato obiettivamente possibile dubitare della natura stabile delle opere realizzate e della illegittimità del titolo edilizio in virtù del quale le opere erano venute ad esistenza; parimenti certa sarebbe risultata, al tempo, la condonabilità dell’intervento; pertanto, risulterebbe errato il presupposto che ha indotto il Giudice di prime cure a rigettare il ricorso, ravvisando una “ambiguità” riguardo al complessivo regime giuridico dei manufatti che, a detta dell’appellante, non sarebbe mai esistita;

II) sugli ulteriori presupposti della responsabilità risarcitoria, avrebbe errato il T.a.r. nell’escludere l’esame dei motivi già presentati in primo grado, che in questa sede l’appellante riporta integralmente; in particolare, lamenta che gli illegittimi provvedimenti comunali di diniego del condono avrebbero determinato un deprezzamento ingentissimo dell’immobile, confermati dalla sussistenza del nesso di causalità, tale per cui gli eventi dannosi descritti non si sarebbero potuti realizzare senza i provvedimenti illegittimi del Comune di Bari; infine, l’appellante ritiene sussistente il carattere dell’ingiustizia del danno ai sensi dell’art. 2043 c.c., poiché sarebbero stati cagionati da una condotta dell’Amministrazione che, da un lato, sarebbe da ritenere priva di alcuna giuridica legittimità e giustificazione e, dall’altro, lesiva di un bene della vita rilevante per l’ordinamento giuridico che è rappresentato, nella specie, sia dallo jus aedificandi , illegittimamente compresso, in relazione all’esecuzione delle opere edilizie aggiuntive, sia dall’interesse pretensivo ad una favorevole definizione della procedura di condono edilizio.

6. L’appellante ha concluso chiedendo, in riforma dell’impugnata sentenza, l’accoglimento del ricorso di primo grado e quindi l’annullamento degli atti con lo stesso impugnati.

7. In data 9 giugno 2021 il Comune di Bari si è costituito in giudizio al fine di chiedere il rigetto dell’avverso gravame.

8. In data 31 ottobre 2021 parte appellata ha depositato memoria, evidenziando l’assenza degli elementi costitutivi della fattispecie risarcitoria in capo alla Amministrazione comunale e quindi insistendo per la reiezione dell’appello.

9. In data 14 novembre 2024 parte appellante ha depositato memoria di replica al fine di insistere per l’accoglimento del gravame, evidenziando la negligenza che avrebbe caratterizzato la condotta dell’Amministrazione, in ragione della natura vincolata e non discrezionale dei provvedimenti di rilascio dei titoli edilizi, e la presunzione di responsabilità colposa imputabile all’Amministrazione e di ingiustizia del danno prodotto associabile all’annullamento in sede giurisdizionale del provvedimento amministrativo illegittimo.

10. Volendo ripercorrere i passaggi essenziali delle rispettive difese, viene in evidenza quanto segue:

- ritiene parte appellante che l’attività della p.A. sarebbe di natura vincolata e, quindi, priva di profili di discrezionalità con la conseguenza che il rilascio dei condoni sarebbe stato negato per cattivo uso dei poteri amministrativi e per negligenza in sede di esame delle relative domande;

- replica parte appellata che la mancata acquisizione dell’immobile da parte della Gestione Commissariale delle Ferrovie del Sud Est rinviene le proprie effettive ragioni esclusivamente all’interno delle scelte strategiche di riqualificazione della rete infrastrutturale di trasporto e non discende quindi dal mancato rilascio del condono, fermo restando che non vi sarebbe alcuna colpa dell’Amministrazione;

- di contro parte appellante assume che il complessivo contegno del Comune di Bari (emissione di un titolo edilizio macroscopicamente illegittimo, adozione di un diniego di condono altrettanto illegittimo, interposizione di ricorso in appello di carattere evidentemente strumentale, tanto da lasciarlo cadere in perenzione) diverge dai parametri minimi di legittimità e perizia dell’azione amministrativa;

- evidenzia che, contrariamente a quanto recisamente affermato nella sentenza in epigrafe, non sussisteva incertezza: -- sulla natura stabile dei manufatti realizzati; -- sull’illegittimità del titolo edilizio ed, in ogni caso, sulla sua sopravvenuta inefficacia; -- sulla conseguente condonabilità dell’intervento;

- risulterebbe quindi completamente errato il presupposto che ha indotto il Giudice di prime cure a rigettare il ricorso, ravvisando una “ambiguità” riguardo al complessivo regime giuridico dei manufatti che, in realtà, non è mai esistita;

- evidenzia anche il decreto di perenzione per inattività ultraquinquennale e che il ricorso in appello è stato dichiarato inammissibile in quanto risulta immune da critiche il nucleo fondante della decisione di primo grado;

- osserva da parte sua il Comune di Bari che “ con riguardo all’insussistenza in concreto e nel merito dei presupposti di ciascuna delle tre distinte voci di danno come avanzate si rinvia alla nota – relazione del Comune di Bari – Ripartizione Urbanistica ed Edilizia Privata - prot. n. 160537 del 17.07.2020 (depositata in atti, che si intende ivi trascritta e facente parte integrante anche del presente scritto difensivo). In tale relazione sono esplicitate in modo dettagliato le ragioni per cui le voci di danno, come individuate astrattamente dall’appellante (Deprezzamento del valore dell’immobile - Danno causato dall’anticipato recesso del contratto di locazione - Danno causato dalla mancata esecuzione del contratto preliminare di locazione), non siano assumibili a fondamento della richiesta giudiziaria di ristoro economico, atteso che emerge chiaramente ed in termini dettagliati che la mancata acquisizione dell’immobile da parte della Gestione Commissariale delle Ferrovie del Sud Est rinviene le proprie effettive ragioni esclusivamente all’interno delle scelte strategiche di riqualificazione della rete infrastrutturale di trasporto e assolutamente non abbia alcuna genesi in generiche e non provate (sotto forma documentale) argomentazioni relative alla carenza di legittimità in sede edilizia del bene immobile di cui oggi si tratta ”; di conseguenza non vi sarebbe alcun nesso eziologico fra i dinieghi di condono ed il presunto pregiudizio vantato.

11. La causa, chiamata per la discussione all’udienza pubblica, svoltasi con modalità telematica, del 4 dicembre 2024, è stata ivi trattenuta in decisione. Nel corso della discussione le parti hanno ribadito le rispettive difese, in particolare evidenziando l’appellante che non sussisterebbero in alcun modo i presupposti per qualificare l’opera in precario.

12. L’appello, per le ragioni di cui infra , è da reputare del tutto infondato.

13. Occorre premettere, ai fini della disamina del gravame, le coordinate fattuali della vicenda di causa dovendosi rilevare che la sentenza del T.a.r. favorevole alla precedente società intestataria dell’immobile risale all’anno 2000 con appello del Comune del 2001; nel 2003 il bene viene ceduto alla IESI odierna appellante che nel 2006 lo cede a terzi. Nel frattempo pendeva appello che veniva deciso nel 2013.

14. Ebbene, si deve in primis osservare che il danno lamentato da parte appellante non è correlato ad una evoluzione della vicenda protrattasi per 20 anni, come deduce parte appellante, sia perché la IESI è divenuta proprietaria soltanto tre anni prima della cessione del bene sia perché la sentenza favorevole è intervenuta soltanto sei anni prima. Non coglie nel segno quindi quanto dedotto da parte appellante rimarcando il notevole lasso di tempo in cui si è sviluppata l’inerzia dell’Amministrazione con conseguente forte deprezzamento dell’immobile.

15. L’infondatezza dei due motivi di appello, suscettibili per il loro tenore di trattazione congiunta, si deve alle ulteriori seguenti considerazioni:

- il lasso temporale di inerzia dell’Amministrazione pari a circa 20 anni non trova riscontro in atti in quanto le prime sentenze del T.a.r. sfavorevoli all’Amministrazione erano dettate solo dal fatto che i provvedimenti reiettivi non erano assistiti dal parere dell’Ufficio tecnico, che peraltro veniva successivamente acquisito di segno sfavorevole;

- non emergono elementi da cui trarre che le opere erano sottoposte a clausola risolutiva espressa invece che a termine risultando così abusive alla scadenza di questo;

- la stessa originaria proprietaria aveva, infatti, presentato istanza di condono prendendo atto appunto del carattere abusivo dell’immobile;

- la società appellante è divenuta proprietaria del bene in epoca successiva tanto che decorrono tra la sentenza favorevole del T.a.r. e la cessione a terzi soltanto tre anni;

- al momento della cessione era intervenuta, segnatamente nell’anno 2000, sentenza favorevole del T.a.r. secondo cui si era formato il silenzio assenso;

- ne consegue che, al momento della cessione, l’immobile era da reputare sanato a prescindere da formali ed espresse determinazioni dell’ente comunale e pertanto la vendita “nummo uno” dell’immobile si deve ad una autonoma scelta dell’ente proprietario;

- non rileva così il lasso temporale che è intercorso tra il 2020 e l’anno 2013 in cui è stato rilasciato il titolo edilizio espresso;

- il parere favorevole espresso dal Ministero non era mai intervenuto ai fini dell’acquisizione delle opere da parte di Ferrovie;

- non può essere responsabilizzato il Comune per il solo fatto di avere adottato iniziative impugnatorie delle sentenze di primo grado e per il tempo trascorso prima della decisione di questo Consiglio;

- osserva correttamente il T.a.r. che rileva “ in questa sede – ai fini dell’accertamento dell’elemento psicologico- che sia la delibera n. 985/79 che l’atto d’obbligo avevano previsto espressamente, in caso di mancata approvazione della variante al PRG, l’obbligo a carico della I.C.A.I spa di demolire i manufatti entro 3 mesi, a sua cura e spese ”;

- tale circostanza è destinata infatti a refluire in maniera negativa circa la emersione degli elementi costitutivi dell’ipotizzato illecito;

- per quanto riguarda la disdetta del contratto di locazione di una porzione dell’area in data 5.5.1995 e il venir meno di un ulteriore contratto di locazione, anche in tal caso le parti erano consapevoli che si trattava di opere abusive tanto da essere oggetto di domanda di condono;

- quanto evidenziato da parte appellante, alla luce del tenore della memoria difensiva del 29.11.97 prodotta dalla Gestione Commissariale delle FSE, non risulta significativo, in quanto all’epoca il carattere abusivo dell’intervento assumeva rilievo obiettivo;

- secondo preciso orientamento di questo Consiglio, “ In sede di giudizio per il risarcimento del danno derivante da provvedimento amministrativo illegittimo, il privato danneggiato può limitarsi ad invocare l’illegittimità dell'atto quale indice presuntivo della colpa, restando a carico dell'Amministrazione l’onere di dimostrare di essere incorsa in un errore scusabile; tuttavia, la presunzione di colpa dell’Amministrazione può essere riconosciuta solo nelle ipotesi di violazioni commesse in un contesto di circostanze di fatto e in un quadro di riferimento, giuridico e fattuale, tale da palesarne la negligenza e l'imperizia, cioè l’aver agito intenzionalmente o in spregio alle regole di correttezza, imparzialità e buona fede nell’assunzione del provvedimento viziato ” (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 11 settembre 2024, n.7529);

- va così precisato che “ per stabilire la responsabilità dell'amministrazione non è sufficiente considerare solo l'illegittimità dell'azione amministrativa, ma è necessario che il giudice conduca un'indagine approfondita, includendo la valutazione dell'elemento soggettivo dell'amministrazione come apparato. È fondamentale dimostrare che la pubblica amministrazione abbia agito almeno con colpa, violando i principi di imparzialità e buon andamento dell'azione amministrativa sanciti dall'art. 97 Cost. ” (cfr. Cons, Stato, sez. V, 2 febbraio 2024, n.1087);

- inoltre “ sul piano soggettivo, l’integrazione del coefficiente di colpevolezza, con la precisazione che l’ingiustificata o illegittima inerzia dell’amministrazione o il ritardato esercizio della funzione amministrativa non integrano la colpa dell’Amministrazione ” (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 4 dicembre 2024, n. 9717);

- per le ragioni anzidette, ad avviso del Collegio, il requisito della colpa non ricorre nel caso di specie in maniera da suffragare la pretesa responsabilità dell’Amministrazione;

- peraltro, per quanto attiene all’effettiva incidenza del mancato rilascio del condono nell’indurre la Gestione Commissariale delle Ferrovie del Sud Est a non disporre l’acquisizione dell’immobile essa in effetti non ricorre alla luce dalle scelte strategiche di riqualificazione della rete infrastrutturale di trasporto e non discende come emerge dalla relazione del Comune di Bari – Ripartizione Urbanistica ed Edilizia Privata - prot. n. 160537 del 17.07.2020 in ordine alla valorizzazione del “Nodo di Mungivacca”.

Devesi pertanto concludere nel senso della insussistenza degli elementi costitutivi della fattispecie lesiva ipotizzata da parte appellante e ciò con riferimento a tutt’e tre le voci di danno, ivi compresa la disdetta del contratto di locazione e la mancata esecuzione del contratto preliminare di locazione stipulato tra la soc. ICAI ed FSE nel 2006, dovendosi peraltro rilevare che, alla data del 05/05/1987 di sottoscrizione del contratto di locazione dalla società ICAI, le parti erano ben consapevoli della pendenza della domanda di condono, siccome presentata in data 30/09/1986, e della naturale incertezza circa il buon esito della stessa.

16. Tanto premesso, il gravame deve respinto.

17. Sussistono nondimeno giusti motivi, stante l’assoluta peculiarità della vicenda, per disporre la compensazione delle spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto (n.r.g. 5322/2021), lo respinge.

Spese di grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso nella camera di consiglio del 4 dicembre 2024, tenuta da remoto ai sensi dell’art. 17, comma 6, del d.l. 9 giugno 2021, n. 80, convertito con modificazioni dalla legge 6 agosto 2021, n. 113, con l’intervento dei magistrati:

Oreste Mario Caputo, Presidente FF

Giovanni Sabbato, Consigliere, Estensore

Ugo De Carlo, Consigliere

Roberta Ravasio, Consigliere

Roberto Michele Palmieri, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giovanni Sabbato	Oreste Mario Caputo

IL SEGRETARIO