Pubblicato il 30/01/2023

N. 01586/2023 REG.PROV.COLL.

N. 00109/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 109 del 2023, proposto da
AL AZ, BA ST, EL TI, AR Di LL, rappresentati e difesi dagli avvocati Franco Gaetano Scoca, Maria Chiara Scoca, Stefano Salvatore Scoca, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto in Roma, via Giovanni Paisiello, 55;

contro

Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero della Cultura, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliati in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento

del bando del “ concorso pubblico, per titoli ed esami, per il reclutamento di un contingente di 518 (cinquecentodiciotto) unità di personale non dirigenziale a tempo pieno e indeterminato da inquadrare nell’Area III, posizione economica F1, nei profili di seguito indicati dei ruoli del Ministero della cultura ad eccezione della Provincia di Bolzano ”, indetto dalla Commissione Interministeriale per l’attuazione del Progetto di riqualificazione delle Pubbliche Amministrazioni (RIPAM), pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana – IV Serie speciale “ Concorsi ed Esami ” n. 88 dell’8.11.2022, nonché, di ogni altro atto presupposto, connesso e conseguenziale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Presidenza del Consiglio dei Ministri e del Ministero della Cultura;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 25 gennaio 2023 il dott. Angelo Fanizza e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

I ricorrenti, come in epigrafe indicati, hanno impugnato e chiesto l’annullamento del bando del “ concorso pubblico, per titoli ed esami, per il reclutamento di un contingente di 518 (cinquecentodiciotto) unità di personale non dirigenziale a tempo pieno e indeterminato da inquadrare nell’Area III, posizione economica F1, nei profili di seguito indicati dei ruoli del Ministero della cultura ad eccezione della Provincia di Bolzano ”, indetto dalla Commissione Interministeriale per l’attuazione del Progetto di riqualificazione delle Pubbliche Amministrazioni (RIPAM), pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana – IV Serie speciale “Concorsi ed Esami” n. 88 dell’8.11.2022, e ciò nelle parti in cui: nella descrizione del profilo ricercato relativamente alla figura professionale indicata all’art. 1, comma 1, con Codice 03 – funzionario restauratore conservatore, e dei requisiti per la partecipazione, di cui all’art. 2, comma 1, lett. c) sub C), non sarebbero specificati i percorsi formativi professionalizzanti/settori di competenza interessati dalla procedura; per lo svolgimento delle prove scritte (art. 6, comma 1, lett. a), sub C) e di riflesso per la prova orale (art. 7, comma 2), con riguardo ai 15 quesiti per il profilo di funzionario restauratore conservatore, nella parte in cui non si sarebbero previsti quesiti distinti e specifici in base al percorso formativo professionalizzante/settore di competenza previamente individuati; nonché, di ogni altro atto presupposto, connesso e conseguenziale.

I ricorrenti – che hanno presentato domanda di partecipazione al concorso oggetto del contendere per la qualifica di “ funzionario restauratore conservatore ” (Codice 03) – hanno premesso di vantare “ le seguenti specializzazioni: tre di essi (dott. AZ, dott.ssa ST e dott.ssa TI) sono restauratori abilitati ai sensi dell’art. 29 del d.lgs. 22 gennaio 2004 n. 42, in possesso di Laurea magistrale a ciclo unico in Conservazione e restauro dei beni culturali (LMR/02), operanti nei settori di competenza 9 (materiale librario e archivistico e manufatti cartacei) e 10 (materiale fotografico, cinematografico e digitale), ricompresi nel percorso formativo professionalizzante 5 (materiale librario e archivistico, manufatti cartacei e pergamenacei, materiale fotografico, cinematografico e digitale), su cui si è incentrata tutta la loro formazione; uno solo di essi (dott. Di LL) è restauratore abilitato ai sensi dell’art. 182 del d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 e, oltre ad operare nei settori di competenza 9 e 10, ricompresi nel percorso formativo professionalizzante 5, opera anche nel settore 6 (materiali e manufatti tessili, organici e pelle), ricompreso nei percorsi professionalizzanti 3 (materiali e manufatti tessili e in pelle) e 4 (materiali e manufatti ceramici, vitrei e organici, materiali e manufatti in metallo e leghe) ” (cfr. pagg. 2 – 3).

Hanno lamentato, in particolare, che “ la previsione dei quesiti delle prove scritte – in particolare, del gruppo dei 15 quesiti (per verificare la conoscenza del “restauro del patrimonio culturale complessivamente inteso (storico, librario, archivistico e archeologico)”) – così come formulata, non permette alcuna individuazione del profilo professionalizzante richiesto, ponendosi in contrasto con la normativa sottesa all’indizione della procedura concorsuale e, in particolare, con l’art. 1-bis del d.l. n. 80/2021, conv. in l. n. 113/2021 (richiamato anche nelle premesse del bando), il quale stabilisce che il Ministero della Cultura, al fine di assicurare il funzionamento degli Archivi di Stato e delle Soprintendenze archivistiche, è autorizzato ad assumere personale non dirigenziale “ad elevata specializzazione tecnica” ”; ed hanno, quindi, prospettato che “ per superare tale limite, è necessaria la riformulazione dell’art. 6, comma 1, lett. a) sub C) relativamente al contenuto dei 15 quesiti specifici per il funzionario restauratore conservatore, selezionando i percorsi formativi di interesse e sottoponendo agli aspiranti candidati quesiti specifici distinti in base al settore/percorso formativo professionalizzante di appartenenza di ciascuno, previamente individuati dal bando. Ciò consentirebbe la selezione di figure altamente specializzate e la conseguente assegnazione dei vincitori alle sedi disponibili in base alle effettive competenze proprie del settore di appartenenza ” (cfr. pag. 4).

A fondamento del ricorso hanno dedotto, con unico e articolato motivo, la violazione dell’art. 182, comma 1 bis del d.lgs. 42/2004; dell’art. 2, comma 2 del DM 87/2009; del paragrafo 6, capitolo II, della direttiva del Ministero per la semplificazione e la pubblica Amministrazione n. 3 del 24.4.2018 e dell’art. 1 bis del DL 80/2021, convertito dalla legge 113/2021; violazione del principio di trasparenza e buon andamento della pubblica amministrazione; eccesso di potere per illogicità, disparità di trattamento, ingiustizia manifesta, contraddittorietà ed irragionevolezza dell’azione amministrativa.

I ricorrenti hanno richiamato i diversi percorsi formativi professionalizzanti sulla base della disciplina del regolamento ministeriale (DM 87/2009) che regola i criteri ed i livelli di qualità cui si adegua l’insegnamento del restauro, evidenziando che “con l’acquisizione dell’abilitazione per il PFP, previamente scelto e sul quale ciascun restauratore fonda il proprio percorso di studi, viene acquisita automaticamente anche l’abilitazione per il settore di competenza o per i settori di competenza professionali ricompresi nel percorso ” (cfr. pag. 6), ma contestando, relativamente al bando impugnato, che “ oltre a non essere individuati i percorsi formativi e i settori professionali di interesse, con riguardo al contenuto della prova scritta, i 15 quesiti specifici per il profilo professionale di funzionario restauratore conservatore (considerato che gli altri 25 sono comuni a tutti i profili) non sono consoni ad individuare le figure “altamente specializzate” ricercate, né si comprende, data la genericità dei presupposti, quali siano le figure professionali realmente richieste per svolgere le professioni messe a concorso ” (cfr. pag. 7); e che, pertanto, la disciplina concorsuale avrebbe finito per confondere “ tra loro settori completamente differenti per i quali sono richiesti percorsi formativi diversi e non sovrapponibili ” (cfr. pag. 8).

In sostanza, le prove scritte non garantirebbero una selezione dei concorrenti improntata ad “ elevata specializzazione tecnica ”, come richiesto dall’art. 1 bis del DL 80/2021, convertito nella legge 113/2021, che attiene alle “ misure urgenti per l'attuazione del PNRR da parte del Ministero della cultura ”.

Hanno, pertanto, stigmatizzato la “ disparità di trattamento che verrebbe a determinarsi tra gli aspiranti candidati al medesimo concorso qualora il contenuto dei quesiti fosse mantenuto tale, considerato che la partecipazione è consentita indistintamente a tutti i restauratori conservatori, senza alcuna previsione dei settori di competenza/percorsi professionalizzanti di interesse ” (cfr. pag. 10).

Hanno, ancora, sottolineato che in altri bandi di pubblici concorsi, addirittura anche internazionali, sarebbe stata prevista una differenziazione dei percorsi professionali quale discrimine selettivo.

A sostegno di quanto sostenuto hanno rimarcato che in occasione di precedenti concorsi “ vi sono stati numerosi casi in cui funzionari restauratori vincitori, competenti per un determinato settore/i, sono stati assegnati ad istituti/enti che si occupano di settori e materie totalmente estranei alle loro competenze ” (cfr. pag. 12).

Si sono costituiti in giudizio il Ministero della Cultura e la Presidenza del Consiglio dei Ministri (19.1.2023), opponendosi al ricorso e chiedendone il rigetto.

Prima dell’udienza in Camera di Consiglio del 25 gennaio 2023, fissata per la trattazione della domanda cautelare, i ricorrenti hanno ribadito le proprie argomentazioni nella memoria depositata il 20.1.2023; a tale udienza il Collegio ha avvisato le parti della possibile definizione della controversia ai sensi dell’art. 60 c.p.a. e la causa è stata trattenuta per la decisione.

Il ricorso è infondato e, pertanto, va respinto.

Il bando ha previsto (art. 3) che il concorso si articoli in:

a) una prova selettiva scritta “ distinta per i codici concorso di cui al precedente art. 1, comma 1, secondo la disciplina dell'art. 6 (Prova scritta) ”;

b) una prova selettiva orale, “ distinta per i codici concorso di cui al precedente art. 1, comma 1, secondo la disciplina dell'art. 7 (Prova orale) ”;

c) valutazione dei titoli, “ distinta per i codici concorso di cui al precedente art. 1, comma 1 ”.

Il richiamato art. 1, comma 1 del bando prevede, per ciascuna qualifica, una “ descrizione del profilo ” che, per quanto interessa la controversa qualifica di “ funzionario restauratore conservatore ”, si sostanzia nel reperimento di una figura professionale che “ svolge attività di prevenzione, manutenzione e restauro dei beni culturali, vigilando sullo stato di conservazione degli stessi. Individua le tecniche e i materiali più idonei da adottare negli interventi conservativi e di restauro. Dirige strutture di livello non dirigenziale e i laboratori di restauro; coordina attività di vari settori; svolge attività ispettive o di valutazione. Esamina e valuta i progetti di manutenzione, restauro e ricerca presentati da terzi, verificando la congruità e la corretta esecuzione dei relativi lavori. Redige le schede tecniche previste dalla normativa di settore e dalla normativa sugli appalti pubblici. Partecipa alla formulazione del progetto preliminare e definitivo dell'intervento conservativo da attuare e del piano di manutenzione con la definizione delle modalità di intervento; collabora con il RUP e l'ufficio di direzione dei lavori e svolge attività di supporto tecnico al responsabile del procedimento, nonché al dirigente competente alla formazione del programma triennale dei lavori pubblici. Per le parti di competenza, progetta ed esegue direttamente, e coordinando operatori qualificati, gli interventi conservativi e di restauro, di cui ha la direzione tecnica, fatte salve le specifiche competenze della direzione dei lavori. Esegue indagini, rilievi, misurazioni, perizie su aspetti tecnici, rappresentazioni grafiche, sopralluoghi e accertamenti tecnici, ispettivi e istruttori, nonché collaudi e sperimentazione di materiali, apparecchiature e metodologie di intervento di restauro e conservazione. Svolge le funzioni di consulente tecnico, perito e di arbitro. Cura la realizzazione di mostre, convegni seminari e manifestazioni culturali, nonché la redazione di testi e pubblicazioni scientifiche e divulgative e la realizzazione di programmi educativi e didattici e di materiali editoriali ”.

Ad avviso del Collegio, la puntualità di tale descrizione è da ritenere coerente e congruente con la previsione di cui all’art. 182, comma 1 del d.lgs. 42/2004 – una disposizione di cui i ricorrenti non hanno lamentato la violazione – , che “ qualifica (…) restauratore di beni culturali, per il settore o i settori specifici richiesti tra quelli indicati nell'allegato B, colui il quale abbia maturato una adeguata competenza professionale nell'ambito del restauro dei beni culturali mobili e delle superfici decorate dei beni architettonici ”: un novero di beni da tutelare che presuppone una formazione perfettamente sovrapponibile a quella correlata all’oggetto dei 15 quesiti specifici previsti dall’art. 6 del bando per la prova scritta, riferiti al “ restauro del patrimonio culturale complessivamente inteso (storico, librario, archivistico e archeologico) ”.

Che poi il successivo comma 1 bis disciplini come “ la qualifica di restauratore di beni culturali è attribuita ” (cioè “ in esito ad apposita procedura di selezione pubblica ” il cui superamento è sancito dall’adozione di un provvedimento ministeriale che dà luogo “ all'inserimento in un apposito elenco suddiviso per settori di competenza e reso accessibile a tutti gli interessati ”), è profilo di carattere procedurale che non condiziona affatto le Amministrazioni nell’ideazione delle selezioni pubbliche, né comporta che la richiesta di una competenza complessiva in tema di restauro possa rappresentare, come sostenuto, un fattore di scadente selezione.

Considerazioni non dissimili vanno, poi, estese alla contestata violazione dell’art. 2, comma 2 del DM 87/2009, che attiene al (mero) “ percorso formativo del restauratore di beni culturali” che, “ferma restando l'unicità della professione, è articolato in relazione ai percorsi formativi professionalizzanti individuati nell'allegato B del presente decreto ”: una previsione che riguarda l’autonomo percorso del singolo professionista ma che non può certo vincolare gli obiettivi di ricerca di plurime professionalità posta a base di un concorso indetto da una pubblica Amministrazione.

L’ideazione dei concorsi è, piuttosto, regolata dalle linee guida del Dipartimento della Funzione Pubblica sulle procedure concorsuali, di cui alla Direttiva del 24 aprile 2018, n. 3, richiamate dagli stessi ricorrenti, ma in modo incompleto.

Tale Direttiva precisa, sul piano generale, che “ non esiste una procedura o un modello di concorso standard valido per il reclutamento di qualunque professionalità. Nell'ambito degli strumenti previsti dalla legge e dai regolamenti, occorre di volta in volta modulare sia le procedure sia i modelli a cui ricorrere al fine di pervenire alle soluzioni più adatte in relazione alla figura professionale da scegliere ”; e costituisce il risultato di un processo più articolato, che trova radicamento nella previsione di cui all’art. 35, comma 5.2 del d.lgs. 165/2001 (“ il Dipartimento della funzione pubblica, anche avvalendosi dell'Associazione Formez PA e della Commissione RIPAM, elabora, previo accordo in sede di Conferenza Unificata ai sensi dell'articolo 4 del decreto legislativo n. 281 del 1997, linee guida di indirizzo amministrativo sullo svolgimento delle prove concorsuali e sulla valutazione dei titoli, ispirate alle migliori pratiche a livello nazionale e internazionale in materia di reclutamento del personale, nel rispetto della normativa, anche regolamentare, vigente in materia ”): una disposizione introdotta dal decreto legislativo 25 maggio 2017, n. 75 e che si inserisce nell'ambito di un più ampio intervento riformatore finalizzato ad aggiornare e migliorare la qualità, la professionalità e le competenze del personale che opera presso le amministrazioni pubbliche, ma – beninteso – traducendosi in linee guida di “ indirizzo amministrativo, (…) nell'ambito dei principi e delle disposizioni, anche di rango costituzionale, dettate dal quadro normativo vigente ” e che “ sono ispirate alle regole di legalità, trasparenza, imparzialità, efficienza e buon andamento, che presidiano l'accesso per concorso all'impiego nelle pubbliche amministrazioni ”.

E, ancora, nelle linee guida si è specificato che:

a) “ i requisiti di ammissione ai concorsi vanno definiti tenendo conto della finalità del concorso, che è di selezionare i candidati migliori. Essi vanno definiti, quindi, in relazione alla domanda e all'offerta, ovvero in relazione, da un lato, al profilo messo a bando e, dall'altro, al prevedibile numero di potenziali candidati. Di conseguenza, per profili elevati sarà ragionevole richiedere una particolare competenza nella materia o esperienza nel settore, adeguatamente documentata, se è probabile che vi sia un numero adeguato di candidati che la possiedano. Nella definizione dei requisiti, occorre tenere conto del tipo di selezione che essi possono produrre: per esempio, privilegiare l'esperienza professionale può avere l'effetto di escludere di fatto i candidati più giovani ”.

È agevole rilevare che i ricorrenti dott. AL AZ e dott.ssa BA ST hanno entrambi 39 anni; che il dott. AR Di LL ha 46 anni; che la dott.ssa EL TI ha 32 anni.

Si tratta, perciò, di professionisti probabilmente collaudati e, inevitabilmente, referenziati.

Dunque, le specializzazioni professionali che i ricorrenti possiedono e ritengono dover costituire un presupposto essenziale per un’efficiente selezione, tanto da chiedere l’annullamento per una “ riformulazione in parte qua del bando ” (cfr. pag. 15), in realtà costituiscono credenziali professionali che si tradurrebbero, se inverate in una regolamentazione particolaristica della procedura concorsuale, in un limite di accesso per i “ candidati più giovani ”.

Un concetto che le medesime linee guida hanno rafforzato prescrivendo, inoltre, che “ nelle previsioni relative ai titoli, occorre assicurare un adeguato bilanciamento tra i titoli di servizio (che premiano coloro che sono già dipendenti pubblici, presso la stessa o altre amministrazioni) e altri titoli. Occorre evitare di escludere di fatto categorie di potenziali candidati meritevoli (in particolare quelli più giovani) attribuendo un peso eccessivo a titoli che essi non possono avere: per evitare questo rischio, si può stabilire un punteggio massimo a determinati titoli, come l'attività lavorativa svolta ”.

Di converso, l’efficiente selezione dei candidati per la qualifica di “ funzionario restauratore conservatore ” è, più semplicemente, assicurata – oltre che dalla predette e specifiche disposizioni di cui agli artt. 6, 7 e 8 del bando – dalla previsione di una “ commissione esaminatrice nominata per ciascuno dei codici concorso di cui all'art. 1, comma 1 ” (art. 3, comma 4 del bando), oltre che dalla previsione secondo cui “ la Commissione RIPAM nomina la commissione esaminatrice per ciascun profilo concorsuale o per più profili concorsuali di cui al precedente art. 1, comma 1, sulla base dei criteri previsti dal decreto del Presidente della Repubblica 9 maggio 1994, n. 487 [ vale a dire “ composte da tecnici esperti nelle materie oggetto del concorso ” ]. La commissione esaminatrice è competente per l'espletamento di tutte le fasi del concorso, compresa la formazione delle graduatorie finali di merito ”.

In conclusione, il ricorso va respinto.

Si ravvisano i presupposti per disporre la compensazione delle spese processuali.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 25 gennaio 2023 con l'intervento dei magistrati:

Roberto Politi, Presidente

Angelo Fanizza, Consigliere, Estensore

Giuseppe Bianchi, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Angelo Fanizza	Roberto Politi

IL SEGRETARIO