Pubblicato il 23/06/2025

N. 01979/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00656/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di CA (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 656 del 2023, proposto da -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato Rosario Venuto, con domicilio digitale come da pec da registri di giustizia;

contro

Regione Siciliana – Assessorato Regionale Beni Culturali e Identità Siciliana, Soprintendenza per i beni culturali e ambientali di Messina, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocatura distrettuale dello Stato di CA, con domicilio digitale come da pec da registri di giustizia e domiciliataria ex lege in CA, via Vecchia Ognina, n. 149;
Comune -OMISSIS-, non costituito in giudizio;

per l’annullamento

- della nota prot. n. -OMISSIS- del -OMISSIS-, comunicata a mezzo pec il -OMISSIS- al domicilio del ricorrente presso il geom. -OMISSIS-, con la quale la Soprintendenza di Messina, vista ed in ottemperanza alla Circolare n. 02 del Dip. Dei Beni Culturali – Servizio Tutela, prot. -OMISSIS-, ha espresso parere negativo alla richiesta di rilascio del relativo parere di competenza per opere in sanatoria ex art. 32 della L. 326/03 ed art. 23 L.R. 37/85;

- dell’atto di rigetto del condono edilizio, recante il n. -OMISSIS-, notificato il -OMISSIS-, con il quale il Comune -OMISSIS- acquisita la comunicazione di rigetto del parere della Soprintendenza adotta il proprio parere di diniego del condono;

- nonché di tutti gli atti a tale comunque preliminari, connessi, coordinati e conseguenti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Assessorato regionale intimato;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 9 aprile 2025 il dott. Calogero Commandatore e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con ricorso notificato in data -OMISSIS- e depositato il successivo -OMISSIS-, parte ricorrente ha impugnato la nota prot. n. -OMISSIS-, con la quale la Soprintendenza ai beni culturali ed ambientali di Messina, in ottemperanza alla Circolare Assessoriale n. 2 del 2022, ha espresso parere negativo ai fini paesaggistici in ordine alla richiesta di condono ex art. 32, l. n. 326/2003 (nota prot. n. -OMISSIS-) volta a regolarizzare l’ampliamento del fabbricato realizzato con C.E. n. -OMISSIS-, sito in via -OMISSIS- - Comune -OMISSIS-, identificato in catasto al foglio di mappa -OMISSIS-, nonché la nota prot. n. -OMISSIS-, con la quale il Comune resistente ha, conseguentemente, denegato l’auspicata sanatoria, onde conseguirne l’annullamento.

A sostegno del gravame, ha articolato le seguenti censure:

I. Violazione di legge ai sensi dell’art. 10- bis , l. n. 241/1990 con rif. alla l. n. 76/2020, omesso avvio del procedimento.

I provvedimenti gravati sarebbero illegittimi in quanto non preceduti dalla preventiva comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento (c.d. preavviso di diniego) ai sensi dell’art. 10- bis , l. n. 241/1990, in spregio ai principi generali sul procedimento amministrativo, condensati nelle norme calendate.

Né, in tesi, troverebbe applicazione, il limite di cui all’art. 21- octies , l. n. 241/1990 stante la dedotta natura discrezionale del parere de quo.

II. Difetto di istruttoria

Secondo la prospettazione di parte, i provvedimenti impugnati si reggerebbero su un’istruttoria incompleta ed inadeguata, non essendo sufficiente il mero richiamo alla Circolare del Dipartimento Beni Culturali n. 2, prot. n. -OMISSIS-.

III. Eccesso di potere per disparità di trattamento

I provvedimenti gravati sarebbero, altresì, illegittimi in quanto idonei a concretizzare una disparità di trattamento tra la posizione della ricorrente e quella dei titolari di immobili insistenti nella medesima zona del PTP, i quali, in data antecedente la pronuncia della Corte costituzionale n. 252/2022, ottenevano i nulla-osta dalla competente Soprintendenza, nonché le conseguenti invocate sanatorie.

Sul punto, la deducente ha presentato una richiesta istruttoria ai sensi dell’art. 63, commi 2 e 4, c.p.a. e dell’art. 210 c.p.c., chiedendo al Tribunale l’acquisizione di detti pareri favorevoli, delle pratiche aventi ad oggetto abusi edilizi insanabili come previsto dalla Circolare n. 2 del Dip. Beni Culturali, nonché delle pratiche di autotutela avviate per la rimozione dei titoli rilasciati stante l’effetto retroattivo del decisum della Corte costituzionale.

L’Assessorato regionale si è costituito in giudizio in data -OMISSIS- con atto di mera forma e, con successiva memoria del -OMISSIS-, ha controdedotto in ordine alle singole censure sollevate con il ricorso.

Il Comune -OMISSIS- non si è costituito, sebbene regolarmente evocato in causa.

All’udienza pubblica del 9 aprile 2025, la causa è stata trattenuta per la decisione.

Il ricorso è infondato.

Per consolidato orientamento giurisprudenziale (Cons. Stato, sez. II, 2 dicembre 2024, n. 9627; 17 ottobre 2024, n. 8314; sez. VII, 13 novembre 2023, n. 9726; sez. VI, 30 gennaio 2023, n. 1036; sez. I, 18 gennaio 2023, n. 90; sez. VI, 14 ottobre 2022, n. 8781), ai sensi dell’art. 32, comma 27, lett. d), del decreto legge 30 settembre 2003, n. 269, convertito, con modificazioni, in legge 24 novembre 2003, n. 326, sono sanabili le opere abusive realizzate in aree sottoposte a specifici vincoli (tra cui quello idrogeologico, ambientale e paesistico), purché ricorrano “congiuntamente” determinate condizioni:

a) che si tratti di opere realizzate prima dell’imposizione del vincolo (e non necessariamente che comporti l’inedificabilità assoluta);

b) che pur realizzate in assenza o in difformità del titolo edilizio, siano conformi alle prescrizioni urbanistiche;

c) che siano opere di minore rilevanza, corrispondenti alle tipologie di illeciti di cui ai nn. 4, 5, e 6 dell’allegato 1 al decreto legge 30 settembre 2003, n. 269 (restauro, risanamento conservativo e manutenzione straordinaria);

d) che ci sia il parere favorevole dell’autorità preposta al vincolo.

In relazione alla disciplina relativa al c.d. terzo condono edilizio (cit. art. 32, comma 27, lett. d), del decreto legge 30 settembre 2003, n. 269, convertito nella legge 24 novembre 2003, n. 326) la giurisprudenza ha condivisibilmente chiarito che per l’effetto della qualificazione delle aree come vincolate è sostanzialmente indifferente la natura (assoluta o relativa) del vincolo, stante il chiaro disposto legislativo (T.a.r. per la Campania, sez. VI, 27 febbraio 2023, n. 1241).

La giurisprudenza costituzionale (Corte cost., 19 dicembre 2022, n. 252), nel dichiarare l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 1, della legge reg. Sic. 29 luglio 2021, n. 19, nonché, in via conseguenziale, ai sensi dell’art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87, degli artt. 1, comma 2, e 2 della medesima legge reg. Sic. 29 luglio 2021, n. 19, ha chiarito quanto segue:

- l’art. 24 della legge reg. Sic. 5 novembre 2004, n. 15 richiama espressamente l’art. 32 del decreto legge 30 settembre 2003, n. 269, come convertito, nella sua integralità; di conseguenza, tale rinvio riguarda non solo i termini e le forme della richiesta di concessione in sanatoria, ma anche i limiti entro i quali questa deve essere rilasciata, tra cui quello previsto dal citato comma 27, lettera d), dell’art. 32, che attribuisce «carattere ostativo alla sanatoria anche in presenza di vincoli che non comportino l’inedificabilità assoluta»;

- deve dunque escludersi che l’applicabilità del condono edilizio in presenza di vincoli relativi possa rientrare tra le possibili varianti di senso del testo originario dell’art. 24 della legge reg. Sic. 5 novembre 2004, n. 15;

- assurgono a norme di grande riforma economico-sociale le previsioni statali relative alla determinazione massima dei fenomeni condonabili, cui devono senz’altro ricondursi quelle che individuano le tipologie di opere insuscettibili di sanatoria ai sensi dell’art. 32 del decreto legge 30 settembre 2003, n. 269, come convertito, incluso il limite di cui alla lettera d).

Il Giudice delle leggi, nella citata sentenza, ha anche così precisato: “Non pare condivisibile, invece, il diverso avviso del CGARS, adunanza del 31 gennaio 2012, parere n. 291 del 2010, secondo cui, nell’ambito della Regione Siciliana, dovrebbe continuare ad applicarsi la disciplina attuativa del primo condono edilizio, prevista dalla legge n. 47 del 1985, preclusiva della sanatoria solo a fronte di vincoli di inedificabilità assoluta”.

Il Giudice d’appello, dopo il citato intervento della Corte costituzionale, ha osservato che “Sulla scorta della recente pronuncia del giudice delle leggi (Corte cost., 19 dicembre 2022, n. 252), deve infatti ritenersi ormai superato quanto prospettato nel parere di questo Consiglio (CGARS, Sez. Riun., n.291/10 del 31 gennaio 2012) […] sicché, in Sicilia, il terzo condono edilizio, a differenza dei precedenti, non è ammissibile non solo in presenza di vincoli assoluti, ma anche in presenza di vincoli relativi” (C.g.a., sez. giur., 27 novembre 2023, n. 836).

La giurisprudenza è costante nel ritenere che “ai sensi dell’art. 32, comma 27, lett. d), d.l. 30 settembre 2003 n. 269, convertito nella l. 24 novembre 2003 n. 326, le opere abusivamente realizzate in aree sottoposte a specifici vincoli sono sanabili solo se, oltre al ricorrere delle ulteriori condizioni – e cioè che le opere siano realizzate prima dell’imposizione del vincolo, che siano conformi alle prescrizioni urbanistiche che vi sia il previo parere dell’Autorità preposta alla tutela del vincolo – siano opere minori senza aumento di superficie e volume (restauro, risanamento conservativo, manutenzione straordinaria di cui all’art. 3 d.P.R. 6 giugno 2001 n. 380). Pertanto, un abuso comportante la realizzazione di nuove superfici e nuova volumetria in area assoggettata a vincolo, indipendentemente dal fatto che il vincolo non sia di carattere assoluto, non può essere sanato” (Cons. Stato, sez. VII, 13 febbraio 2025, n. 1214).

In definitiva, alla luce del superiore quadro normativo e giurisprudenziale, nelle aree sottoposte a vincolo non è ammesso il condono nel caso di realizzazione di nuovi volumi o superfici, così come avvenuto nel caso in esame, essendo irrilevante, come sopra chiarito, che si tratti di vincolo relativo (Cons. Stato, sez. II, 17 ottobre 2024, n. 8314).

Premesso quanto sopra, come si ricava dagli atti del procedimento amministrativo:

- l’opera per la quale è stato richiesto il rilascio del titolo in sanatoria è stata ultimata, secondo quanto dichiarato, entro il 31 marzo 2003;

- secondo quanto dichiarato, con riferimento “all’allegato 1”. le tipologie di abuso sono i ) la n. 1 (“Opere realizzate in assenza o in difformità del titolo abilitativo edilizio e non conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici”);

- la chiesta sanatoria concerne “l’ampliamento” di un fabbricato per civile abitazione;

- l’opera, inoltre, insiste in area soggetta a vincolo (isola -OMISSIS-).

Invero, occorre osservare che con i decreti n. 5098 del 7 settembre 1966 (per il Comune -OMISSIS-), n. 687 del 17 marzo 1979 (per il Comune di S. Marina Salina), n. 688 del 17 marzo 1979 (per il Comune di Leni), e n. 689 del 17 marzo 1979 (per il Comun di Malfa), “è stato dichiarato di notevole interesse pubblico, ai sensi e per gli effetti dell’art. 1, nn. 3 e 4 della legge 29 giugno 1939, n. 1497 e dell’art. 9, nn. 4 e 5 del relativo regolamento di esecuzione, approvato con R.D. 3 giugno 1940, n. 1357, l’intero territorio comunale -OMISSIS-, S. Marina di Salina, Leni e Malfa distribuito nelle isole -OMISSIS-, Vulcano, Stromboli, Panarea, Alicudi, Filicudi, Salina e isole minori” (cfr. D.A. 23 febbraio 2001 “Approvazione del Piano territoriale paesistico dell’arcipelago delle Isole Eolie”).

Poi, con D.A. n. 7720 del 6 ottobre 1995 l’intero territorio dell’arcipelago delle Eolie, facente capo ai comuni -OMISSIS-, Leni, Malfa e S. Marina di Salina, con l’esclusione dei centri urbani, è stato sottoposto al vincolo di temporanea immodificabilità, ai sensi dell’art. 5 della legge regionale n. 15/91, nelle more della approvazione del piano territoriale paesistico; tale vincolo di temporanea immodificabilità è venuto meno “soltanto con l’approvazione del Piano paesistico delle Isole Eolie di cui al D.A. 23 febbraio 2001, pubblicato in G.U.R.I., serie Generale, n. 107, del 10 maggio 2001 e in G.U.R.S. 16 marzo 2001 n. 11. Tant’è che lo stesso D.A. 23 febbraio 2001, all’art. 4, ha dichiarato espressamente venuto meno il vincolo di immodificabilità a suo tempo apposto sull’arcipelago ai sensi dell’art. 5 della l.r. n. 15 del 1991” (cfr. C.g.a., sez. giur., 5 luglio 2024, n. 469).

Il sopra richiamato D.A. 23 febbraio 2001, all’art. 3, ha confermato i vincoli, precisando che “1. Con riferimento alle zone sottoposte a vincolo paesaggistico, giusta i decreti assessoriali nn. 5098/66, n. 687/79, n. 688/79, n. 689/79 e dall’art. 146 del decreto legislativo n. 490/99, la Soprintendenza per i beni culturali ed ambientali di Messina esercita la tutela paesaggistica in conformità alle disposizioni del suddetto Piano territoriale paesistico […] I decreti assessoriali nn. 5098/66, 687/79, 688/79, n. 689/79, sono in tal senso integrati”.

Da tale costrutto deriva l’apposizione dei vincoli, senza soluzione di continuità, sin dai citati decreti assessoriali nn. 5098/66, 687/79, 688/79, n. 689/79 così come confermati e integrati con il D.A. 23 febbraio 2001.

Orbene, la giurisprudenza è costante nel ritenere che “ai sensi dell’art. 32, comma 27, lett. d), d.l. 30 settembre 2003 n. 269, convertito nella l. 24 novembre 2003 n. 326, le opere abusivamente realizzate in aree sottoposte a specifici vincoli sono sanabili solo se, oltre al ricorrere delle ulteriori condizioni - e cioè che le opere siano realizzate prima dell’imposizione del vincolo, che siano conformi alle prescrizioni urbanistiche che vi sia il previo parere dell’Autorità preposta alla tutela del vincolo - siano opere minori senza aumento di superficie e volume (restauro, risanamento conservativo, manutenzione straordinaria di cui all’art. 3 d.P.R. 6 giugno 2001 n. 380). Pertanto, un abuso comportante la realizzazione di nuove superfici e nuova volumetria in area assoggettata a vincolo, indipendentemente dal fatto che il vincolo non sia di carattere assoluto, non può essere sanato” (cfr., ex plurimis , Cons. Stato, sez. VII, 13 febbraio 2025, n. 1214).

In definitiva, alla luce del superiore quadro normativo e giurisprudenziale, nelle aree sottoposte a vincolo non è ammesso il condono nel caso di realizzazione di nuovi volumi o superfici (come avvenuto nel caso in esame), essendo irrilevante, come sopra chiarito, che si tratti di vincolo relativo (cfr. cit. Cons. Stato, sez. II, 17 ottobre 2024, n. 8314).

Orbene, in carenza dei presupposti normativamente stabiliti (venendo in evidenza un abuso connotato dai seguenti caratteri: costruzione di un locale e ampliamento di volume e superficie; rientrante nella tipologia 1; realizzato, in area soggetta a vincolo, in epoca successiva alla decorrenza del vincolo) il rilascio del condono è normativamente precluso.

Tutto ciò premesso, il Collegio non può che concludere per l’infondatezza delle articolate censure.

In ordine al primo motivo di gravame, occorre osservare che – stante i predetti caratteri dell’abuso e la disciplina dettata dal Legislatore in materia di c.d. terzo condono edilizio, sulla quale cfr. supra – “[…] trova applicazione alla fattispecie controversa la chiara previsione dell’art. 21- octies , comma 2, primo periodo, secondo cui non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme formali o procedimentali qualora, per la sua natura vincolata, “sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato” […]”; inoltre, il terzo periodo del secondo comma del medesimo art. 21-octies della legge 7 agosto 1990, n. 241 “richiama espressamente il secondo e non il primo periodo del secondo comma, di talché risulta inapplicabile alla fattispecie controversa. Difatti, in ossequio alla condivisibile giurisprudenza del Consiglio di Stato (cfr. Cons. Stato, sez. I, parere n. 1575 del 2021 e n. 478 del 2021,) il terzo periodo del secondo comma dell’art. 21-octies della legge n. 241 del 1990, secondo cui “La disposizione di cui al secondo periodo non si applica al provvedimento adottato in violazione dell’articolo 10-bis”, è applicabile esclusivamente ai provvedimenti discrezionali, non a quelli vincolati. Il secondo periodo dell’articolo 21-octies, comma 2, prevede che “Il provvedimento amministrativo non è comunque annullabile per mancata comunicazione dell’avvio del procedimento qualora l’amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato”. Tale disposizione, a differenza di quella contenuta nel primo periodo riferita agli atti vincolati, disciplina la non annullabilità dei provvedimenti discrezionali. Operando il terzo periodo rinvio, in caso di violazione dell’articolo 10-bis, alla disposizione di cui al secondo periodo, è evidente che esso, nell’affermare la rilevanza comunque della violazione di tale norma, trova applicazione esclusiva nelle fattispecie di provvedimenti discrezionali. Come dimostrato dall’utilizzo dell’avverbio “comunque”, dal riferimento normativo al “contenuto” del provvedimento (in luogo dell’inciso “contenuto dispositivo” utilizzato nel primo periodo) e dal precipuo obbligo imposto all’amministrazione di offrire la dimostrazione dell’irrilevanza del vizio, il secondo e il terzo periodo del comma 2 si riferiscono univocamente a provvedimenti adottati nell’esercizio di attività discrezionale […]” (cfr. cit. C.g.a., sez. giur., 5 luglio 2024, n. 469).

Peraltro, neanche dopo il dispiegarsi dell’attività difensiva in sede processuale sono emersi elementi che avrebbero potuto indurre le Amministrazioni – regionale e comunale – a non adottare gli atti impugnati.

In conclusione, dunque, gli atti avversati nel caso in esame assurgevano ad atti vincolati, non potendo le Amministrazioni – regionale e comunale – che esprimere una determinazione sfavorevole in ordine all’istanza presentata.

In ordine al secondo motivo di gravame, una volta riscontrata l’insanabilità dell’abuso – cfr. supra – nessun ulteriore approfondimento istruttorio era necessario, né si imponeva una valutazione di “merito” sulla compatibilità paesaggistica, stante l’assenza degli stringenti presupposti per la regolarizzazione dell’immobile.

Peraltro, il parere della Soprintendenza è dovuto solo per gli abusi sanabili, non essendoci in caso contrario spazio per alcuna valutazione dell’Autorità preposta alla tutela del vincolo; invero, in assenza dei detti presupposti di legge di sanabilità, il detto parere, ove reso, assume carattere vincolato, essendo la preclusione della sanatoria, in tali casi, assoluta.

Ed inoltre, per costante giurisprudenza, l’obbligo di motivazione dei provvedimenti amministrativi di cui all’art. 3 della legge 7 agosto 1990, n. 241 è pienamente assolto mediante il richiamo ad altro atto (nel caso in esame la circolare n. 02, prot. n. 62212 del 30 dicembre 2022, del Dipartimento dei Beni Culturali e dell’Identità Siciliana), purché ne siano indicati gli estremi e sia garantita all’interessato la possibilità di prenderne visione, di richiederne e ottenerne copia in base alla normativa sul diritto di accesso ai documenti amministrativi (cfr. T.a.r. per la Puglia, sez. III, 6 maggio 2024, n. 549; T.a.r. per l’Emilia Romagna, sez. I, 17 luglio 2020, n. 137), come avvenuto nel caso in esame, con la conseguenza che il provvedimento impugnato non risulta inficiato da difetto di istruttoria.

Inoltre, quanto al corredo argomentativo, l’atto avversato evidenzia in modo puntuale che l’area di interesse è assoggettata a vincolo e indica le relative fonti (decreto del Presidente della Regione n. 5098 del 7 settembre 1966; D.A. n. 7720 del 6 ottobre 1995; Piano paesistico delle Isole Eolie di cui al D.A. 23 febbraio 2001).

Infine, non è possibile riscontrare nella fattispecie il vizio di eccesso di potere per disparità di trattamento, posto che la dedotta censura presuppone l’esercizio di attività discrezionale (cfr. Cons. Stato, sez. II, 30 aprile 2020, n. 2781), e non vincolata come nella fattispecie; inoltre, la disparità di trattamento non può essere invocata per ottenere, in ipotesi, che l’Amministrazione continui a perseverare nell’illegittimità (cfr., ex multis , T.a.r. per il Molise, sez. I, 26 ottobre 2023, n. 283; T.a.r. per il Friuli Venezia Giulia, sez. I, 22 aprile 2021, n. 130; Cons. Stato, sez. IV, 9 giugno 2023, n. 5672).

Alla luce di quanto sopra, si ritiene di non dar seguito alla richiesta istruttoria avanzata dalla parte ricorrente al dichiarato fine di supportare il motivo di ricorso relativo al denunciato vizio di disparità di trattamento, attesa la sua mancanza di utilità ai fini della definizione del presente giudizio e ciò avuto riguardo, da una parte, all’infondatezza del detto motivo, per quanto esposto e, dall’altra, all’assenza dei presupposti per la condonabilità dell’opera de qua (cfr. supra).

Infine, stante l’infondatezza delle censure articolate avverso l’impugnato atto della Soprintendenza il dedotto vizio di invalidità derivata (quanto al provvedimento del Comune -OMISSIS-) si rivela privo di base.

In conclusione, stante l’infondatezza delle censure il ricorso deve essere respinto.

Stimasi equo, in ragione delle oscillazioni giurisprudenziali in materia, disporre l’integrale compensazione delle spese di giudizio fra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia sezione staccata di CA (sezione prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità.

Così deciso in CA nella camera di consiglio del giorno 9 aprile 2025 con l’intervento dei magistrati:

Pancrazio Maria Savasta, Presidente

Giovanni Giuseppe Antonio Dato, Primo Referendario

Calogero Commandatore, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Calogero Commandatore	Pancrazio Maria Savasta

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.