Pubblicato il 08/08/2025

N. 01402/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01186/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1186 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Azzurra Società Cooperativa in liquidazione, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Alessia Fiore, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Capitaneria di Porto di Venezia, nelle persone dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliataria ex lege in Venezia, S. Marco 63;
Comune di LL TR, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Andrea Pavanini e Valeria Zambardi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Comune di LL TR - Ufficio Demanio, Agenzia del Demanio, Agenzia del Demanio - Direzione Regionale Veneto, Regione Veneto, Regione Veneto - Area Tutela e Sicurezza del Territorio - Unità Organizzativa Genio Civile Venezia, Ministero dell’Economia e delle Finanze, Ministero della Difesa, Comando di Polizia Locale del Comune di LL TR, Ufficio Circondariale Marittimo di Jesolo, non costituiti in giudizio;

nei confronti

CT Servizi s.r.l., non costituita in giudizio;

per la nullità/l’annullamento e/o la disapplicazione

A) Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- dell’atto/provvedimento del Comune di LL TR Aoo AC4D6F9 Prot. n. 21800 del 16.09.2024, non notificato, a firma del Dirigente dell’Ufficio Demanio dott. Cristiano Nardin, recante in oggetto: “ Ordinanza di sgombero per la riconsegna dell’area oggetto della concessione demaniale marittima n. 15/2003 scaduta il 31/12/2023 ”, comprensivo di allegati;

- della Nota/atto/provvedimento Aoo AC4D6F9, prot. n. 22837 del 27.9.2024, non notificato, avente ad oggetto “ Concessione demaniale marittima n. 15/2003 scaduta il 31.12.2023 – Indennizzo per occupazione senza titolo e imposta regionale anno 2024 – Ordine di introito ” e dei relativi allegati, ivi compresi la scheda di liquidazione del canone demaniale (indennizzo per occupazione senza titolo e della relativa imposta regionale per l’anno 2024 i modelli F24; l’avviso di pagamento con il dettaglio di pagamenti per il complessivo importo di 28.383,36);

- di ogni ulteriore altro atto e/o provvedimento, anche tacito, presupposto, preparatorio, connesso e/o consequenziale, anche se non conosciuti, ivi compresi, tra gli altri, ed ove occorra e nei limiti dell’interesse, la Nota della Regione Veneto – Direzione Turismo prot. n. 019158 del 13.3.2023, non conosciuta né allegata; la segnalazione dell’AGCM prot. S4692 del 09.08.24, non conosciuta né allegata; la nota prot. 17503 del 18.7.2024, non notificata, dell’Ufficio Demanio del Comune di LL TR;

- ove occorra, per quanto di ragione e nei limiti di interesse: della deliberazione del Consiglio n. 5 del 28.02.2023 con cui è stato approvato il “ Regolamento d’uso del demanio marittimo a finalità turistico ricreativa ” nonché il regolamento medesimo;

nonché per l’accertamento dell’efficacia e/o dell’estensione e/o della perdurante validità ed efficacia della concessione n. 15/2003 e del rapporto concessorio; per l’accertamento dell’illegittimo e non corretto mancato riscontro tenuto dal Comune di LL TR a seguito dell’istanza inviata via pec dalla ricorrente in data 27.12.2023; per l’accertamento della non debenza dell’indennizzo per occupazione senza titolo e imposta regionale anno 2024 di cui all’Ordine di introito nonché delle imposte e/o di tutti gli importi richiesti ad Azzurra con la Nota Aoo AC4D6F9, prot. n. 22837 del 27.9.2024 e i relativi allegati adottato dal Comune di LL TR;

- in subordine e salvo gravame, per l’accertamento della minor somma e/o rideterminazione e/o riduzione dell’indennizzo e/o dei canoni e delle imposte richiesti per l’anno 2024 e dell’eventuale conguaglio di tutti gli importi richiesti ad Azzurra con l’atto e relativi allegati adottato dal Comune di LL TR, tutti da accertarsi all’esito dell’eventuale espletanda istruttoria;

- nonché per la condanna dell’Amministrazione ad ogni conseguenza di legge ivi compresa la condanna delle Amministrazioni, ciascuna per quanto di ragione, alla restituzione di tutte le somme/importi tutte eventualmente indebitamente percepite dalle stesse ed al risarcimento di tutti i danni subiti e subendi, patrimoniali e non patrimoniali;

B) Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Azzurra Società Cooperativa in liquidazione il 7 dicembre 2024:

- della Delibera della Giunta Comunale del Comune di LL TR n. 102 dell’08.10.2024, successivamente conosciuta, avente ad oggetto “ Individuazione aree demanio marittimo con finalità turistico-ricreative da riservare per fini pubblici, ad uso del Comune di LL TR: Integrazione con aree a Ca’ Vio ex campeggi mobili ” con la quale la Giunta ha deliberato di aver accertato la scadenza al 31/12/2023 delle concessioni nn. 14/2003 e 15/2003 rispettivamente rilasciate alla Ditta Lap - Lavoratori associati Campi Estivi e alla Ditta Cooperativa Azzurra e di ritenere, tra l’altro, “ opportuno, in relazione alla destinazione urbanistica vigente dell’area “area a destinazione urbanistica ambito di riformazione dell’ambiente boschivo litoraneo ai sensi del vigente VRPG per le aree non urbane della penisola del cavallino, riservare la stessa ad un uso pubblico compatibile, (parco attrezzato, visite guidate naturalistiche, ecc.) che possa garantire una fruibilità pubblica dell’area nel rispetto dell’ambiente ”, ivi inclusi gli allegati;

- di ogni atto presupposto, connesso e conseguente, anche non conosciuto e in particolare, ove occorrer possa e nei limiti di ragione e interesse: della deliberazione della Giunta Comunale n. 88 del 21/5/2019; della deliberazione della Giunta Comunale n. 71 del 19/5/2020; della deliberazione della Giunta comunale n. 108 del 10/08/2021; della deliberazione n. 130 del 30/11/2023; delle note prot. comunale nn. 8745, 8746, 8748, 8749 del 6/5/2021 della Regione Veneto; della nota prot. n. 19215 del 22/9/2021 dell’Agenzia del Demanio, Direzione Regionale Veneto; di ogni altro documento, atto, parere, verbale, nota, accordo riferiti al procedimento sfociato da ultimo con l’adozione della delibera di G. C. n. 102/2024 e con l’accertamento della scadenza delle concessioni demaniali ove interpretati nel senso di consentire al Comune di LL TR di avocare a sé la gestione dell’area demaniale oggetto di concessione e di destinarla ad altro uso pubblico; ove ancora occorra e nei limiti dell’interesse e ragione del PRC Piano Regolatore Comunale - PI Piano degli interventi - NTO Norme tecniche Operative del Comune di LL TR e di ogni altro piano regolatore/urbanistico presupposto connesso e conseguente.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e della Capitaneria di Porto di Venezia, nonché del Comune di LL TR;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 febbraio 2025 il dott. Alberto Ramon e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso in epigrafe, Azzurra - società cooperativa in liquidazione (d’ora in avanti, anche solo cooperativa) ha chiesto una pronuncia di nullità, di annullamento e/o di disapplicazione dell’ordinanza di sgombero prot. n. 21800 del 16 settembre 2024 disposta dal Comune di LL TR (d’ora in avanti, anche solo Comune) con riguardo a un’area già rilasciata in concessione demaniale marittima alla stessa società, nonché della richiesta dell’ente locale prot. n. 22837 del 27 settembre 2024 di indennizzo per l’occupazione senza titolo della medesima area e di pagamento dell’imposta regionale relativa all’anno 2024, oltreché di ogni atto presupposto, connesso e conseguente.

Giova premettere, al fine di inquadrare le questioni oggetto di causa, che la cooperativa, costituita nel 1987, ha ottenuto sin dal 1988 – e, da ultimo, con atto concessorio n. 15/2003, avente durata di 72 mesi, dall’1 gennaio 2003 al 31 dicembre 2008 – la concessione di un’area demaniale sita nel predetto Comune in località Cà Vio, via delle Batterie (zona ex Poligono di Tiro), avente una superficie di 8.892 mq, per adibirla a campeggio mobile.

Con nota n. 35463 del 31 dicembre 2008, il Comune ha rigettato l’istanza di rinnovo della concessione formulata dalla cooperativa il 24 agosto 2008. Un anno e mezzo dopo, il 31 agosto 2010, l’ente locale ha notificato alla cooperativa l’avvio di un nuovo procedimento avente ad oggetto la revoca del titolo concessorio, che si concludeva con il provvedimento (di revoca) n. 4835 dell’1 marzo 2011, poi impugnato dalla società in sede giurisdizionale.

Con decisione n. 2072 del 3 aprile 2018, il Consiglio di Stato ha accolto, in riforma dell’impugnata sentenza di prime cure, il ricorso introduttivo della cooperativa, così annullando il provvedimento di revoca. Ciò sull’assunto che, “ a seguito del concludente comportamento comunale ancora nel 2010 favorevole all’utilizzo dell’area per campeggio mobile, si era radicato un percepito e praticato rinnovo del rapporto concessorio, il quale poteva venir meno per revoca solo per fatti sopravvenuti al rinnovo stesso. E, si era costituito un corrispondente affidamento dell’interessata sulla posizione del Comune. Perciò la revoca non dà adeguato conto in motivazione dei fatti sopravvenuti che, per il loro peso pubblico, giustifichino il sacrificio dell’affidata posizione dell’appellante ”.

Successivamente, il rapporto concessorio ha beneficiato delle proroghe automatiche previste dalla legge 30 dicembre 2018, n. 145, e dalla legge 5 agosto 2022, n. 118.

Con nota trasmessa al Comune il 27 dicembre 2023, la cooperativa ha rappresentato di non aver reperito nel sito web comunale “ nessuna indicazione o modulistica relativa alla richiesta di rinnovo o [alla] partecipazione a gara nel caso di applicazione della Bolkestein ”, chiedendo pertanto quali “ documenti [fossero] da produrre per la richiesta ” o se la concessione dovesse “ considerarsi rinnovat [a] fino a vostra indicazione o pubblicazione dei nuovi criteri ”.

Richiesta, questa, mai riscontrata dal Comune.

Sennonché lo stesso Comune, con nota del 18 luglio 2024, ha invitato la cooperativa alla riconsegna dell’area per il giorno 16 settembre 2024. Ivi l’Amministrazione ha rilevato come la concessione fosse scaduta il 31 dicembre 2023, senza la possibilità di alcuna ulteriore proroga automatica, in forza dell’obbligo di disapplicare “ qualsiasi disposizione del legislatore italiano che imponga una proroga ex lege generalizzata a tutte le concessioni del demanio marittimo compresa quella prevista dall’art 3 della legge 118/2022, come modificata dalla legge 14/2023 (proroga fino al 31/12/2024), in quanto contraria all’ articolo 12 della direttiva sui servizi, all’ 'articolo 49 TFUE, nonché all’ articolo 4, paragrafo 3, TUE ”.

A fronte dell’opposizione della cooperativa – fondata sul comunicato stampa del Consiglio dei Ministri n. 93 del 4 settembre 2024, con cui veniva resa nota l’approvazione di un decreto legge volto ad estendere la validità delle concessioni demaniali marittime in essere fino al settembre 2027 –, il Comune ha adottato dapprima l’ordinanza di sgombero dell’area e dipoi la richiesta di pagamento avente ad oggetto l’indennizzo per occupazione senza titolo del bene pubblico per un periodo di 10 mesi nell’anno 2024, pari al canone demaniale dovuto maggiorato del 200%, nonché l’imposta regionale pari al 5% del medesimo canone, per un importo complessivo di € 28.383,36.

2. Avverso questi provvedimenti è quindi insorta in questa sede la cooperativa, proponendo i seguenti motivi di ricorso.

Con la prima censura, la ricorrente ha richiesto di dichiarare “ la caducazione ex lege degli atti impugnati ” a seguito dell’entrata in vigore del d.l. 16 settembre 2024, n. 131, con cui il legislatore ha stabilito che le concessioni demaniali marittime prorogate o rinnovate in forza della citata legge n. 145/2018 e del d.l. 14 agosto 2020, n. 104, tra cui rientra la concessione n. 15/2003 oggetto di causa, continuino ad avere efficacia fino al 30 settembre 2027.

Con la seconda censura, la cooperativa ha rilevato che il rapporto concessorio oggetto del giudizio è sorto prima del 28 dicembre 2009, termine ultimo per la trasposizione della direttiva servizi 2006/123/CE (cd. Bolkestein), la quale non sarebbe quindi ad esso applicabile: di conseguenza, gli atti impugnati sarebbero viziati, da un lato, per carenza di potere, perché il Comune non avrebbe potuto disapplicare, in forza del presunto contrasto con l’art. 12 della direttiva stessa, la normativa interna con cui sono state disposte nel tempo le proroghe delle concessioni demaniali marittime; dall’altro lato, per difetto di presupposti, del giusto procedimento e di motivazione, atteso che l’ente locale avrebbe assunto la scadenza ex lege della concessione sulla base proprio dell’art. 12 della direttiva servizi (per come interpretata dalla Corte di giustizia con la sentenza del 20 aprile 2023). In ogni caso, quest’ultima disposizione non troverebbe applicazione al caso di specie anche a causa dello scopo sociale perseguito dalla cooperativa.

Con la terza censura, la cooperativa ha osservato che il d.l. n. 131/2024 non potrebbe essere disapplicato – come sostenuto nei provvedimenti impugnati – in quanto conforme all’ordinamento eurounitario (in specie, all’art. 12 della direttiva Bolkestein, all’art. 49 del TFUE e all’art. 4, par. 3, del TUE), tanto da essere adottato in accordo con la Commissione europea (cfr. comunicato stampa n. 93 del 4 settembre 2024 del Consiglio dei Ministri) al dichiarato scopo di porre rimedio alle procedure di infrazione pendenti nei confronti dello Stato italiano, in un’ottica di riforma globale della materia delle concessioni demaniali marittime. Sotto altro profilo, gli atti gravati sarebbero viziati per carenza di potere e incompetenza poiché il Comune non avrebbe alcun potere di disapplicare la normativa nazionale dettata in materia di concessioni, stante il divieto per uno Stato membro che è venuto meno all’obbligo di recepire una direttiva nel proprio ordinamento di opporre ai cittadini comunitari i limiti derivanti dalla stessa (cd. divieto di efficacia verticale invertita delle direttive sufficientemente dettagliate non trasposte).

Con la quarta censura, la ricorrente ha contestato la legittimità della condotta tenuta dal Comune sotto i profili dello sviamento ed eccesso di potere, del difetto di trasparenza e di parità di trattamento, nonché di carenza di buona fede e leale collaborazione. La cooperativa ha evidenziato al riguardo che il Comune non avrebbe mai riscontrato la nota trasmessa il 27 dicembre 2023, con cui la stessa esprimeva la volontà di rinnovare la concessione, né l’avrebbe informata del sopravvenuto nuovo regolamento d’uso del demanio marittimo a finalità turistico-ricreative adottato per la disciplina del procedimento ad evidenza pubblica per l’assegnazione di nuove concessioni, né tantomeno l’avrebbe messa al corrente della volontà di disapplicare l’art. 10- quater del d.l. 29 dicembre 2022, n. 198, convertito con modificazioni dalla legge 24 febbraio 2023, n. 14, che aveva istituito un tavolo tecnico consultivo in materia di concessioni demaniali marittime e aveva esteso l’efficacia delle stesse sino al 31 dicembre 2024. Il silenzio serbato dal Comune avrebbe infatti ingenerato nella ricorrente un affidamento ad una legittima permanenza sull’area demaniale quantomeno per l’intero anno 2024, come comprovato dal fatto che lo stesso ente locale avrebbe richiesto per la prima volta la restituzione dell’area sette mesi dopo la scadenza del titolo concessorio. Peraltro, il Comune non avrebbe correttamente avviato il procedimento volto allo sgombero dell’area, conculcando i diritti partecipativi della cooperativa.

Con la quinta censura, la ricorrente ha rimarcato la violazione del principio di buona fede da parte del Comune, con specifico riguardo alla richiesta, contenuta negli atti impugnati, del pagamento dell’indennizzo per l’occupazione senza titolo dell’area dall’1 gennaio 2024: una richiesta che sarebbe intervenuta senza alcun avvio del procedimento utile e tempestivo, né alcun idoneo atto presupposto in ordine all’eventuale scadenza o decadenza della concessione. In tal modo, la cooperativa non è stata messa in condizione di valutare la possibilità di rilasciare immediatamente l’area senza alcun aggravio economico. In via gradata, la ricorrente ha ritenuto che la richiesta di indennizzo con maggiorazione del canone avrebbe potuto riguardare soltanto il periodo successivo alla mancata esecuzione dello sgombero, senza retroagire sino all’1 gennaio 2024.

Con la sesta censura, la ricorrente ha ribadito l’illegittimità dei provvedimenti impugnati per essere stati adottati in assenza di alcun atto presupposto che esprimesse la volontà del Comune di considerare scaduta la concessione il 31 dicembre 2023.

Con la settima censura, la cooperativa ha evidenziato la contraddittorietà e l’illogicità della motivazione dell’ordine di introito dell’indennizzo del 27 settembre 2024, nella parte in cui il Comune avrebbe riconosciuto – di contro a quanto sostenuto nell’ordinanza di sgombero – la valenza della proroga automatica disposta dal d.l. n. 131/2024, ancorché al limitato fine di programmare e realizzare le gare (gare che, comunque, non riguarderebbero l’area in questione, data l’intenzione dell’ente locale di destinarla in futuro a uso pubblico). Inoltre, la ricorrente ha sottolineato l’erroneità di tale interpretazione del d.l. n. 131/2024, in quanto la fonte legislativa riconoscerebbe in automatico una proroga alle concessioni in vigore a prescindere dalla programmazione delle procedure selettive. In via subordinata, la ricorrente ha contestato la parametrazione dell’indennizzo per tutti i mesi successivi all’1 gennaio 2024 anziché per il solo periodo estivo, quando viene svolta l’attività di campeggio.

La ricorrente ha finanche proposto una domanda risarcitoria concernente i danni derivanti dall’illegittimo esercizio dell’attività amministrativa, oltreché un’istanza istruttoria volta all’esperimento di una verificazione e/o CTU sulla determinazione di tutte le somme recate dall’impugnato ordine di introito dell’indennizzo.

3. Con decreto presidenziale n. 404 del 5 ottobre 2024, è stata accolta l’invocata tutela cautelare monocratica, a fronte delle prospettate ragioni di danno irreversibile, con conseguente sospensione dei provvedimenti impugnati.

4. In seguito, si è costituito in giudizio il Comune di LL TR, argomentando per l’infondatezza dei motivi di ricorso.

5. Si sono altresì costituiti in giudizio il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e la Capitaneria di Porto di Venezia, deducendo che nessun loro atto risulta essere stato gravato con specifiche censure e chiedendo, comunque, il rigetto del ricorso.

6. All’esito della camera di consiglio del 6 novembre 2024, il Collegio ha pronunciato l’ordinanza n. 470 del 7 novembre 2024, con cui ha accolto la domanda cautelare al limitato fine di mantenere la res adhuc integra nelle more della decisione del ricorso, riservando l’approfondimento delle ragioni addotte dalla ricorrente alla sede meritale.

7. Con motivi aggiunti, notificati il 4 dicembre 2024 e depositati il 7 dicembre 2024, la cooperativa ha impugnato la deliberazione della Giunta Comunale di LL TR n. 102 dell’8 ottobre 2024 – con cui è stata accertata la scadenza al 31 dicembre 2023 della concessione oggetto di causa, riservando la corrispondente area a uso pubblico, in coerenza con la vigente destinazione urbanistica di riformazione dell’ambiente boschivo litoraneo –, nonché gli atti presupposti, connessi e conseguenti.

Con riguardo alla dedotta illegittimità propria della deliberazione giuntale, la ricorrente ha osservato che l’area in questione ricadrebbe nell’ambito del demanio marittimo e militare: trattandosi di un bene pubblico per riserva originaria ex artt. 822 cod. civ., 28 e 29 cod. nav., sarebbe servito un provvedimento formale ad efficacia costitutiva dell’Amministrazione dello Stato per la sdemanializzazione o il mutamento d’uso dell’area, invero mai adottato. Sul punto, la ricorrente ha ritenuto erronea la tesi interpretativa seguita dal Comune volta a ricomprendere, tra le funzioni amministrative ad esso trasferite dalla Regione in materia di gestione delle concessioni demaniali marittime ( ex art. 46 della legge regionale del Veneto del 4 novembre 2022, n. 33), anche quella di riservare a sé il bene e destinarlo a diverso uso rispetto a quello originario.

D’altra parte, sempre nella prospettiva della ricorrente, il mutamento della destinazione d’uso del bene (da turistico-ricreative in regime concessorio a rimboschimento) avrebbe richiesto il coinvolgimento di tutte le autorità competenti in materia, tenuto conto dei vincoli ambientali e paesaggistici della zona, oltreché del fatto che la trasformazione escluderebbe l’incameramento di un canone. Inoltre, il cambio di destinazione d’uso riconducibile alla deliberazione giuntale impugnata risulterebbe in contrasto con lo strumento urbanistico in precedenza adottato dal Comune e richiamato nello stesso provvedimento, il quale prevedrebbe per quella porzione di territorio un utilizzo turistico mediante complessi ricettivi all’aperto. In ogni caso, la destinazione urbanistica dell’intera zona a riformazione dell’ambiente boschivo non escluderebbe la possibilità di esercitare l’attività di campeggio.

La cooperativa da ultimo – al fine di rilevare l’illegittimità derivata degli atti gravati con i motivi aggiunti – ha reiterato tutte le censure svolte nel ricorso principale.

8. La ricorrente e il Comune resistente, nei termini di cui all’art. 73 cod. proc. amm., hanno depositato ulteriori documenti e memorie.

9. All’udienza pubblica del 12 febbraio 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

10. Le prime tre censure del ricorso introduttivo possono essere trattate congiuntamente in quanto connesse, siccome volte a dimostrare l’illegittimità degli atti impugnati per contrasto con la proroga automatica e generalizzata delle concessioni demaniali marittime a finalità turistico-ricreative disposta con il d.l. n. 131/2024.

Le doglianze in esame sono infondate.

A tal riguardo, è necessario premettere – come già evidenziato dal Comune nei provvedimenti impugnati – che l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, con le sentenze nn. 17 e 18 del 9 novembre 2021, riguardanti la compatibilità della normativa nazionale (in particolare l’art. 1, commi 682 e 683, della legge 30 dicembre 2018, n. 145) con le norme dell’Unione europea, ha statuito che “ le norme legislative nazionali che hanno disposto (e che in futuro dovessero ancora disporre) la proroga automatica delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative […] sono in contrasto con il diritto eurounitario, segnatamente con l’art. 49 TFUE e con l’art. 12 della direttiva 2006/123/CE. Tali norme, pertanto, non devono essere applicate né dai giudici né dalla pubblica amministrazione ”.

Al tempo stesso, però, l’Adunanza Plenaria ha stabilito che, “ al fine di evitare il significativo impatto socio-economico che deriverebbe da una decadenza immediata e generalizzata di tutte le concessioni in essere, di tener conto dei tempi tecnici perché le amministrazioni predispongano le procedure di gara richieste e, altresì, nell'auspicio che il legislatore intervenga a riordinare la materia in conformità ai principi di derivazione europea, le concessioni demaniali per finalità turistico-ricreative già in essere continuano ad essere efficaci sino al 31 dicembre 2023, fermo restando che, oltre tale data, anche in assenza di una disciplina legislativa, esse cesseranno di produrre effetti, nonostante qualsiasi eventuale ulteriore proroga legislativa che dovesse nel frattempo intervenire, la quale andrebbe considerata senza effetto perché in contrasto con le norme dell'ordinamento dell'U.E. ”.

Sulla stessa scia si è posta la Corte di Giustizia, la quale, con la sentenza del 20 aprile 2023, nella causa C-348/22, ha ribadito i principi dalla stessa già espressi nella decisione del 14 giugno 2016, nelle cause riunite C-458/14 e C-67/15, MO , rammentando che “ l’articolo 12, paragrafi 1 e 2, della direttiva 2006/123 deve essere interpretato nel senso che l’obbligo, per gli Stati membri, di applicare una procedura di selezione imparziale e trasparente tra i candidati potenziali, nonché il divieto di rinnovare automaticamente un’autorizzazione rilasciata per una determinata attività sono enunciati in modo incondizionato e sufficientemente preciso da poter essere considerati disposizioni produttive di effetti diretti ”, sicché “ la valutazione dell'effetto diretto connesso all'obbligo e al divieto previsti dall'articolo 12, paragrafi 1 e 2, della direttiva 2006/123 e l'obbligo di disapplicare le disposizioni nazionali contrarie incombono ai giudici nazionali e alle autorità amministrative, comprese quelle comunali ” (punti 74 e 79).

Sul versante normativo, l’art. 3, comma 1, della legge n. 118/2022 ha previsto – in piena conformità a quanto stabilito dall’Adunanza Plenaria – che continuassero ad avere efficacia fino al 31 dicembre 2023 le concessioni demaniali marittime, lacuali e fluviali per l’esercizio delle attività turistico-ricreative. In base alla ratio legis , il termine finale del 31 dicembre 2023 doveva intendersi come una “proroga tecnica” disposta al solo scopo di consentire, medio tempore , l’assegnazione della risorsa demaniale mediante gare pubbliche (cfr. T.A.R. Veneto, Sez. I, 14 novembre 2024, n. 2692).

In seguito, tuttavia, il legislatore è ripetutamente intervenuto sulla medesima fonte normativa per posticipare il termine finale di efficacia dei titoli concessori: dapprima portandolo al 31 dicembre 2024 (con l’art. 12, comma 6- sexies , lett. a] , del d.l. 29 dicembre 2022, n. 198, convertito con modificazioni dalla legge 24 febbraio 2023, n. 14); dipoi al 30 settembre 2027 (con l’art. 1, comma 1, lett. a] , n. 1, del d.l. n. 131/2024, convertito con modificazioni dalla legge n. 166/2024), “ al fine di consentire l'ordinata programmazione delle procedure di affidamento di cui all'articolo 4 e il loro svolgimento nel rispetto del diritto dell'Unione europea e secondo le modalità stabilite dal medesimo articolo 4 ”.

Ciò nondimeno, la giurisprudenza più recente ha nuovamente confermato quanto statuito dall’Adunanza Plenaria, ribadendo la necessità di disapplicare le successive proroghe ex lege della durata delle concessioni demaniali marittime, tra cui quelle introdotte dal d.l. n. 198/2022 e dal d.l. n. 131/2024 (cfr. Cons. Stato, Sez. VII, 30 aprile 2024, n. 3940; C.G.A., Sez. giur., 21 febbraio 2024, n. 119; T.A.R. Calabria, Reggio Calabria, Sez. II, 13 agosto 2024, n. 1268; T.A.R. Liguria, Sez. I, 14 dicembre 2024, n. 869). In particolare, è stato ricordato che “ le norme legislative nazionali che hanno disposto la proroga automatica delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative […] sono in contrasto con il diritto unionale e, segnatamente, con l’art. 49 TFUE e con l’art. 12 della direttiva 2006/123/CE; tali norme, pertanto, non devono essere applicate né dai giudici né dalla pubblica amministrazione (cfr. Cons. Stato, Sez. VII, 19 marzo 2024, n. 2679).

10.1. Applicando tali coordinate ermeneutiche al caso di specie, deve ritenersi che la ricorrente – in forza della necessaria disapplicazione delle proroghe automatiche e generalizzate introdotte dal d.l. n. 198/2022 e dal d.l. n. 131/2024, per il loro contrasto con il richiamato diritto eurounitario – non potesse beneficiare del differimento della scadenza del titolo concessorio al 30 settembre 2027. Titolo che, dunque, è venuto meno il 31 dicembre 2023, come correttamente rilevato dal Comune negli atti impugnati.

A tal riguardo, deve rammentarsi che l’art. 12 della direttiva 2006/123 stabilisce non solo l’obbligo per gli Stati membri di applicare una procedura di selezione imparziale e trasparente tra i candidati potenziali, nel caso in cui il numero di autorizzazioni disponibili per una determinata attività sia limitato a causa della scarsità delle risorse naturali, ma anche il divieto di rinnovare in via automatica un’autorizzazione già rilasciata. Un divieto, quest’ultimo, che contrasta inevitabilmente con la proroga generalizzata ex lege delle concessioni in essere, a maggior ragione se non giustificata da ragioni oggettive, come la necessità di concludere le procedure selettive già avviate.

10.2. Né alla disapplicazione della normativa nazionale osta la circostanza, evocata dalla ricorrente, che il rapporto concessorio oggetto del giudizio sia sorto in data antecedente al termine ultimo per la trasposizione della direttiva servizi 2006/123/CE.

Sul punto, la Corte di giustizia, già con la sentenza del 14 luglio 2016, MO , ha chiarito gli effetti derivanti dall’art. 12 della direttiva Bolkestein, per come avrebbero dovuto essere intesi e applicati dal momento della sua entrata in vigore (ossia, in conformità all’articolo 44 di tale direttiva, a decorrere dal 28 dicembre 2009), chiarendo pertanto in che modo sia le autorità giudiziarie, sia le autorità amministrative, avrebbero dovuto applicare detta disposizione normativa “ anche ai rapporti giuridici sorti e costituiti prima di tale sentenza ” (cfr. id ., 20 aprile 2023, nella causa C-348/22, punto 72).

Del resto, è il principio dell’effetto utile, che prescrive un’interpretazione degli atti unionali funzionale al raggiungimento del loro scopo (cfr. Corte di Giustizia, 13 luglio 2023, nelle cause riunite C363/21 e C364/21; cfr., altresì, id ., 19 ottobre 2004, in C-200/02, ZH e Chen ; 14 ottobre 1999 in C-223/98, AS ; 22 settembre 1988, in C-187/87, AN de Sarre ), ad imporre di applicare la disposizione in esame anche ai rapporti giuridici di durata sorti nel periodo antecedente alla sua entrata in vigore, per la parte successiva all’intervento dello ius superveniens , posto che se così non fosse verrebbero fortemente compromesse, in materia di sfruttamento della risorsa demaniale, la libertà di stabilimento e la libertà di circolazione dei servizi, per la cui concreta attuazione è stata emanata la direttiva in parola. Si determinerebbe altrimenti il riconoscimento di una ingiustificata rendita di posizione in capo agli attuali gestori: un privilegio che contrasta frontalmente con il principio di concorrenza, che equivarrebbe a ripristinare, nei fatti, il diritto di insistenza (abrogato dall’art. 1, comma 18, del d.l. 30 dicembre 2009, n. 194).

10.3. Non può essere condivisa neppure la tesi attorea per cui la disapplicazione del diritto interno sarebbe impedita dal principio in base al quale gli effetti diretti di una direttiva possono essere invocati soltanto dai privati nei confronti dello Stato e non viceversa (cd. divieto di efficacia verticale invertita).

A ben vedere, la disapplicazione della proroga automatica ex lege da parte del Comune non è espressione dell’effetto verticale invertito della direttiva servizi. Sotto questo profilo, la deduzione della ricorrente è inficiata da un vizio logico: la disapplicazione del diritto interno non produce, quale effetto principale, un pregiudizio per il singolo concessionario, già beneficiario di una rendita di posizione in forza delle pregresse proroghe legislative, bensì è portatrice di un vantaggio per la generalità dei prestatori di servizi, ai quali è così concessa la possibilità di partecipare a una procedura comparativa per l’assegnazione della risorsa scarsa, oltreché per l’intera collettività, che ha interesse a veder gestito il bene pubblico secondo un canone concorrenziale o, come nel caso di specie, a usufruire in via diretta del bene stesso. Pertanto, l’effetto diretto dell’art. 12 della direttiva servizi produce mere ripercussioni negative sulla posizione giuridica della ricorrente che, anche se certe, non impediscono all’Amministrazione di attuare le misure idonee a raggiungere lo scopo della norma eurounitaria (cfr. Corte di giustizia, 7 gennaio 2004, C-201/02, EL ; cfr., al riguardo, T.A.R. Liguria, n. 869/2024, cit.).

In ogni caso, deve rilevarsi che la direttiva 2006/123/CE è stata recepita dal legislatore nazionale con il d.lgs. 26 marzo 2010, n. 59 (in specie, l’art. 12 della direttiva è stato attuato dall’art. 16 del citato decreto legislativo): ne consegue che gli effetti pregiudizievoli per la ricorrente, derivanti dal mancato riconoscimento della proroga della concessione da parte del Comune, non discendono soltanto dalla disposizione unionale – la quale, in quanto sufficientemente dettagliata, è immediatamente applicabile dall’Amministrazione, con disapplicazione delle norme di diritto nazionale non conformi ad essa (cfr. Corte di giustizia, 22 giugno 1989, in C-103/88, Fratelli Costanzo ) –, bensì sono conseguenza della stessa disciplina nazionale di attuazione, i cui effetti possono operare anche a danno di un privato.

Del resto, l’effetto diretto di cui godono le disposizioni incondizionate e sufficientemente precise di una direttiva costituisce una garanzia minima, che deriva dal carattere vincolante della direttiva stessa per gli Stati membri per quanto riguarda il risultato da raggiungere (art. 288, comma 3, TFUE): una garanzia che, nel caso di specie, impone all’Amministrazione comunale di riconoscere e applicare nell’ordinamento giuridico interno l’effetto diretto dell’obbligo di indizione delle gare per la gestione della risorsa demaniale e del divieto di proroga delle concessioni non rilasciate con metodo concorrenziale, previsti dai paragrafi 1 e 2 dell’art. 12 della direttiva 2006/123/CE.

10.4. Quanto alla censura concernente la carenza di potere in capo al Comune di disapplicare la normativa interna di rango legislativo, è sufficiente rammentare che, secondo la giurisprudenza costante della Corte di giustizia, tutti gli organi dell’amministrazione di uno Stato membro, compresi quelli degli enti territoriali, sono tenuti, al pari del giudice nazionale, ad applicare le disposizioni incondizionate e sufficientemente precise di una direttiva e a disapplicare le norme del diritto nazionale non conformi a tali disposizioni (cfr., in tal senso, Corte di giustizia, 20 aprile 2023, cit., punto 77; id. , 22 giugno 1989, cit., punti da 29 a 33; id ., 10 ottobre 2017, EL , in C413/15, punto 33).

10.5. L’effetto diretto dell’art. 12 della direttiva 2006/123/CE non è neppure ostacolato dallo scopo sociale perseguito dalla cooperativa ricorrente. Difatti il par. 3 della medesima disposizione, nell’affermare che “ gli Stati membri possono tener conto, nello stabilire le regole della procedura di selezione, […] di obiettivi di politica sociale ” e di altri motivi imperativi d’interesse generale conformi al diritto europeo, fa espressamente salvo quanto stabilito nel par. 1: sicché le finalità perseguite dal singolo operatore economico non sono idonee a sottrarre la risorsa pubblica scarsa alla regola concorrenziale.

10.6. Pertanto, il Comune ha correttamente ritenuto che la concessione della ricorrente fosse scaduta il 31 dicembre 2023, senza quindi applicare l’ulteriore proroga automatica introdotta dal d.l. n. 131/2024 in ragione del contrasto della stessa con il diritto eurounitario, segnatamente con l’art. 39 TFUE e con l’art. 12 della direttiva 2006/123/CE. Trattasi, infatti, del termine ultimo di efficacia delle concessioni demaniali marittime fissato dall’Adunanza Plenaria, peraltro al solo scopo di permettere nel frattempo lo svolgimento delle procedure competitive preordinate all’assegnazione delle aree demaniali (in questo senso, Cons. Stato, Sez. VII, 20 maggio 2024, n. 4479).

In ogni caso, è doveroso sottolineare come la novella introdotta dal d.l. n. 131/2024 non permetterebbe comunque alla ricorrente di ottenere l’invocata posticipazione del termine di efficacia della concessione al 30 settembre 2027, dato che la norma permette la proroga “ al fine di consentire l'ordinata programmazione delle procedure di affidamento di cui all'articolo 4 e il loro svolgimento nel rispetto del diritto dell'Unione europea e secondo le modalità stabilite dal medesimo articolo 4 ”.

La proroga automatica opererebbe, qualora per assurdo ritenuta conforme al diritto eurounitario, soltanto a condizione che l’Amministrazione preveda di destinare la risorsa medesima a finalità turistico-ricreative. Il che tuttavia non riguarda il caso di specie, poiché il Comune ha deciso di destinare l’area a uso pubblico: donde, anche sotto questo profilo, l’inapplicabilità della pretesa proroga automatica ex lege .

11. Sono infondati anche i motivi di ricorso dal quarto al settimo, che possono essere trattati congiuntamente in quanto hanno ad oggetto questioni tra loro connesse.

Come precisato dall’Adunanza Plenaria, la disposizione legislativa che proroga la durata delle concessioni demaniali marittime ha natura di legge-provvedimento: sicché “ l’effetto di cui si discute è direttamente disposto dalla legge, che ha nella sostanza legificato i provvedimenti di concessione prorogandone i termini di durata ”. Di conseguenza, la disapplicazione della proroga automatica invocata dalla ricorrente per contrasto con il diritto eurounitario “ implica, quindi, che gli effetti da essa prodotti sulle concessioni già rilasciate debbano parimenti ritenersi tamquam non esset , senza che rilevi la presenza o meno di un atto dichiarativo dell’effetto legale di proroga adottato dalla P.A. o l’esistenza di un giudicato. Venendo in rilievo un rapporto di durata, infatti, anche il giudicato è comunque esposto all’incidenza delle sopravvenienze e non attribuisce un diritto alla continuazione del rapporto ” (cfr. Adunanza Plenaria n. 17/2021, cit.).

Ne deriva che il Comune, nel disapplicare il d.l. n. 131/2024, non era tenuto ad assumere alcun atto di decadenza della concessione in passato rilasciata alla ricorrente, né ad emettere un atto dichiarativo del termine di scadenza del rapporto al 31 dicembre 2023. In specie, l’esercizio del potere di autotutela esecutiva di cui all’art. 54 cod. nav. non richiedeva l’adozione di alcun atto presupposto, in quanto di per sé giustificato dall’occupazione abusiva dell’area derivante dall’inefficacia della proroga ex lege .

A fronte del pacifico orientamento della giurisprudenza europea e interna, innanzi richiamato, teso a negare alcun effetto agli interventi legislativi volti ad estendere la durata delle concessioni demaniali oltre il termine del 31 dicembre 2023, non può neppure riconoscersi una situazione di legittima aspettativa in capo alla ricorrente in ordine alla prosecuzione del rapporto sino al 30 settembre 2027. È difatti ius receptum che la prassi di uno Stato membro non conforme alla normativa eurounitaria non possa ingenerare un legittimo affidamento nell’operatore economico che benefici della situazione così creatasi (cfr. Corte di Giustizia, 26 aprile 1988 in C-316/86, OL ; id ., 16 novembre 1983, in C-188/82, SS ; id ., 15 dicembre 1982, in C-5/82, ZE ; cfr., altresì, Cons. Stato, Sez. VII, 11 febbraio 2025, n. 1129; id ., 16 dicembre 2024, n. 10132).

Del resto, questa stessa Sezione, come sottolineato dal Comune nell’ordinanza di sgombero, aveva già accertato più volte il contrasto della normativa interna di proroga generalizzata delle concessioni in parola (in specie dell’art. 12, comma 6- sexies , lett. a ], del d.l. n. 198/2022, il quale ha novellato l’art. 3, comma 1, della legge n. 118/2022) con il diritto eurounitario, disconoscendo la pretesa sostanziale del concessionario uscente al prolungamento del rapporto oltre il 31 dicembre 2023 (cfr. ordinanze n. 11 dell’11 gennaio 2024 e n. 120 del 22 marzo 2024, confermate dal Consiglio di stato con ordinanze n. 524 del 15 febbraio 2024 e n. 1707 dell’8 maggio 2024).

La radicale (e senz’altro nota agli operatori del settore) insussistenza dei presupposti per poter ottenere una proroga automatica delle concessioni demaniali marittime vale dunque di per sé ad escludere la sussistenza in capo alla ricorrente di un legittimo affidamento.

Ciò, a maggior ragione, in considerazione del fatto che la stessa cooperativa ben conosceva – come sottolineato dal Consiglio di Stato nella sentenza n. 2072/2018 resa inter partes , citata in esordio – che “ con delibera di Consiglio comunale n. 58 del 21 ottobre 2004 era stata adottata una variante parziale al P.R.G. per le aree non urbane della penisola di LL TR, in cui – recuperando quanto a suo tempo già disposto con la variante al P.R.G. del 1995 – l’area di cui si discute veniva qualificata come «ambito di riformazione dell’ambiente boschivo litoraneo» e come area a «sopravvivenza di elevato livello», normate rispettivamente dagli artt. 25 e 48 delle (nuove) N.T.A., che prevedevano il divieto di apertura in detta area di campeggi mobili a qualsiasi titolo e dunque (come assume poi il Comune) l’impossibilità del mantenimento di quelli esistenti ”.

Pertanto, il fatto, noto alla ricorrente, che l’area in questione avesse una destinazione urbanistica incompatibile con l’utilizzo prefigurato dal titolo concessorio scaduto comprova l’assenza di buona fede nell’occupazione della superficie demaniale: la cooperativa, infatti, era consapevole che l’invocata proroga disposta dal d.l. n. 131/2024 non avrebbe mai potuto operare, stante l’assenza del requisito a cui era funzionalizzata, ossia la programmazione e l’effettuazione di una gara pubblica per il rilascio in concessione dell’area.

11.1. Sotto altro profilo, deve evidenziarsi che, con la nota inviata al Comune il 27 dicembre 2023 (peraltro a un indirizzo di posta ordinaria), la ricorrente non ha affatto presentato – di contro a quanto sostenuto nel gravame – un’istanza di rinnovo della propria concessione (peraltro a quattro giorni soltanto dalla scadenza della stessa), dato che ivi la cooperativa si è limitata a rappresentare all’ente locale di non essere riuscita a recuperare dal sito web la modulistica relativa alla richiesta di rinnovo, richiedendo quali documenti produrre per la richiesta stessa o se la concessione dovesse considerarsi rinnovata in automatico. Una nota dal tenore interlocutorio priva di rilievo nella vicenda in esame, posto che, da un lato, la procedura per il rinnovo delle concessioni demaniali marittime a finalità turistico-ricreative è disciplinata nel dettaglio dalla legge regionale n. 33/2002; dall’altro lato, era un fatto notorio che la prassi del legislatore di rinnovare in via generalizzata le concessioni in esame collidesse con il diritto eurounitario, specie dopo la pronuncia dell’Adunanza Plenaria.

Comunque il Comune – con nota del 18 luglio 2024, valevole quale comunicazione di avvio del procedimento – ha informato la cooperativa dell’intervenuta scadenza della concessione il 31 dicembre 2023, invitandola a riconsegnare spontaneamente il bene demaniale, al fine di evitare l’emissione dell’ordinanza di sgombero di cui all’art. 54 cod. nav. In detta nota, l’Amministrazione ha finanche concesso all’interessata un termine di 10 giorni per la produzione di controdeduzioni e documenti. Indi l’odierna ricorrente ha prodotto proprie osservazioni il 6 settembre 2024, ove ha insistito per il riconoscimento della proroga sino al 30 settembre 2027 sulla base del comunicato stampa del Consiglio dei Ministri del 4 settembre 2024, senza alcun cenno circa la propria nota del 27 dicembre 2024 (nel ricorso qualificata impropriamente quale richiesta di proroga). Controdeduzioni poi specificamente confutate dal Comune nei provvedimenti impugnati.

Ne deriva che è priva di pregio la censura volta a contestare la violazione del contraddittorio.

11.2. Quanto alla asserita contraddittorietà degli atti gravati, che secondo la ricorrente sarebbe evincibile dal fatto che soltanto l’ordine di introito dell’indennizzo sia motivato con riguardo alla destinazione dell’area a uso pubblico, è sufficiente rilevare che il presupposto sia dell’atto di autotutela esecutiva, sia della conseguente richiesta dell’indennizzo da occupazione sine tituto , è ravvisabile nell’avvenuta scadenza della concessione, la quale deriva dall’incompatibilità della proroga legislativa con il diritto eurounitario e prescinde dalla destinazione urbanistica dell’area.

11.3. Da ultimo, è infondata anche la doglianza, proposta in via subordinata, relativa alla parametrazione dell’indennizzo per tutti i mesi successivi all’1 gennaio 2024 anziché per il solo periodo estivo.

Sul punto, la concessione n. 15/2003 aveva ad oggetto l’occupazione di “ un tratto di arenile marittimo della superficie di mq 8.892, di cui coperti 70, fronte mare metri lineari 151,13, allo scopo di mantenere un campeggio mobile con posa di attrezzature precarie dal 1.05 al 30.09 di ogni anno ”, con “ durata di 72 metri, dal 1.01.03 al 31.12.08 ”.

Ebbene, il fatto che l’area assentita in concessione fosse destinata all’attività stagionale di camping non esclude certo che la concreta occupazione da parte della ricorrente sia avvenuta ininterrottamente per tutto il tempo precedente all’apertura della struttura ricettiva all’utenza, considerate anche le inevitabili attività di manutenzione e di preparazione delle piazzole e dei servizi comuni. D’altronde il titolo concessorio (invero scaduto) su cui la cooperativa ha basato la propria occupazione permetteva l’uso particolare dell’area per tutto l’anno. Ciò a prescindere dal fatto, di per sé decisivo, che l’interessata non ha prodotto in giudizio alcuna prova decisiva circa l’occupazione della superficie demaniale nei soli mesi di apertura del campeggio (salvo delle fatture che indicano l’assenza di consumi di fornitura elettrica e di conferimenti di rifiuti nei mesi invernali, che comunque non escludono che in quel periodo essa avesse l’uso esclusivo dell’area), sicché, in conformità al titolo scaduto, deve presumersi che l’occupazione sia avvenuta sin dall’1 gennaio 2024.

11.4. Da quanto sopra emerge anche l’irrilevanza della richiesta verificazione o CTU finalizzata a rideterminare in riduzione l’indennizzo richiesto a titolo di occupazione senza titolo dell’area demaniale, nonché a verificare l’esattezza del periodo di tempo in riferimento al quale calcolare il predetto indennizzo.

12. Venendo al ricorso per motivi aggiunti, è infondata l’unica censura concernente la presunta illegittimità propria della deliberazione della Giunta Comunale di LL TR n. 102 dell’8 ottobre 2024.

Con il citato provvedimento, l’Amministrazione ha rilevato che l’attuale destinazione della superficie oggetto di causa a campeggio mobile non è conforme agli strumenti urbanistici vigenti, posto che l’art. 48, comma 3, lett. d) , delle N.T.A. include le aree non urbane della penisola del LL nell’“ ambito di riformazione dell’ambiente boschivo litoraneo ”. In ragione di ciò, ha ritenuto di “ integrare le proprie deliberazioni nn. 88 del 21/05/2019, 71 del 19/05/2020, 108 del 10/08/2021, 130 del 30/11/2023, includendo anche le aree del demanio marittimo censite al Catasto dei terreni del Comune di LL-TR foglio 16 mappali 171 porzione e 234 porzione per complessivi mq 27394, ubicate a Ca’ Vio, ex Poligono di tiro, […] da riservare ad uso pubblico ”.

12.1. Per la ricorrente, la delibera sarebbe illegittima perché: riguarderebbe un’area ricadente nel demanio marittimo militare riservato all’uso pubblico del mare; il Comune non potrebbe riservare a sé il bene e destinarlo a diverso uso rispetto a quello originario del mare, in mancanza di una specifica norma attributiva del relativo potere; non sarebbe comunque ammissibile la sdemanializzazione tacita del bene che conseguirebbe alla riserva ad uso pubblico dichiarata dall’ente locale.

Invero, dalla certificazione rilasciata dall’ente locale il 25 ottobre 2024 è desumibile che solo una porzione dei mappali 171 e 234 del foglio 16 del NCT dello stesso Comune di LL TR è interna alla “ Zona militare ”: trattasi di un’area in uso al Ministero della Difesa che non coincide neppure in parte con la superficie di cui alla concessione n. 15/2003.

Quanto alla contestata competenza del Comune di riservare il bene demaniale all’uso pubblico, deve osservarsi che l’art. 105, comma 2, lett. l) , del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112 ( Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59 ) ha conferito alle regioni le funzioni relative “ al rilascio di concessioni di beni del demanio della navigazione interna, del demanio marittimo e di zone del mare territoriale per finalità diverse da quelle di approvvigionamento di fonti di energia ”. Come osservato dalla difesa erariale, la norma ha lo scopo di riunificare in capo all’ente regionale l’intera gestione dei beni in questione.

Successivamente, l’art. 46, comma 1, della legge regionale del Veneto n. 33/2002 ha trasferito ai comuni, nel cui territorio sono comprese le aree demaniali marittime, “ la funzione amministrativa per il rilascio, il rinnovo e ogni modificazione inerente alle concessioni demaniali marittime, in conformità alle leggi dello Stato e della Regione ed ai contenuti del piano regionale di utilizzazione delle aree del demanio marittimo ”.

Ne consegue che, nel quadro delle competenze in materia di beni del demanio marittimo, la gestione degli stessi con tutte le attività connesse spetta agli enti territoriali, mentre rimane in capo allo Stato la titolarità della proprietà e l’introito dei relativi proventi. Proprio in considerazione del trasferimento pieno e sostanziale delle funzioni gestorie in favore dei comuni, deve ritenersi che questi ultimi abbiano il potere di rilasciare sui beni pubblici in questione un titolo concessorio ai sensi dell’art. 36 cod. nav. o, in alternativa, di riservare a sé l’uso degli stessi al fine di soddisfare un’esigenza di pubblica utilità. In sostanza, il potere di rilasciare le concessioni demaniali marittime è rimesso – al pari di ogni altro potere amministrativo discrezionale – alla valutazione dell’Amministrazione comunale in ordine al profilo dell’ an del suo esercizio: ne deriva che quest’ultima può decidere se rilasciare l’area in concessione a terzi o non rilasciarla, così trattenendola per fini di interesse pubblico (cfr. T.A.R. Veneto, Sez. I, ord. 22 marzo 2024, n. 120, confermata da Cons. Stato, Sez. VII, ord. 8 maggio 2024, n. 1707).

D’altra parte, la riserva di uso pubblico dell’arenile non si pone in contraddizione con la natura demaniale dello stesso, tanto da comportare, come sostenuto dalla ricorrente, una sdemanializzazione tacita. In realtà, l’uso pubblico dei beni demaniali costituisce la destinazione ordinaria degli stessi, mentre rappresenta l’eccezione la loro assegnazione in uso particolare ai privati. Ciò si evince chiaramente, oltre che dalla stessa natura demaniale dei beni, dalla lettera dell’art. 36 cod. nav., laddove stabilisce che l’Amministrazione possa concedere l’occupazione e l’uso di beni demaniali a terzi solo se ciò sia compatibile “ con le esigenze del pubblico uso ”.

12.2. Priva di fondamento è anche la censura di difetto di motivazione della delibera giuntale impugnata, che emergerebbe dal fatto che sull’area in questione non si sarebbe consolidato alcun uso di pubblica utilità che renda la stessa inappetibile ai privati o che renda inevitabile l’intervento pubblico per la sua gestione e manutenzione, trattandosi di area che è stata per anni oggetto di concessione demaniale per lo svolgimento di attività turistico-ricreative.

Come testé chiarito, lo strumento urbanistico attualmente in vigore (art. 48, comma 3, lett. d] , delle NTA) prevede che le aree non urbane della penisola del LL siano ricomprese nell’“ ambito di riformazione dell’ambiente boschivo litoraneo ”. Inoltre, il piano degli interventi classifica la specifica area in questione come appartenente alle “ sopravvenienze di elevato valore ambientale ”, rispetto alle quali l’art. 39 delle norme tecniche operative sancisce il divieto di “ aprire campeggi mobili a qualsiasi titolo ”. A fronte di tali strumenti urbanistici, non contestati nello specifico dalla ricorrente, il Comune ha quindi preso atto, con la delibera impugnata, dell’intervenuta scadenza della concessione n. 15/2003 e, di conseguenza, ha correttamente destinato la relativa superficie all’uso pubblico previsto negli atti di pianificazione.

12.3. Sono infondate anche le doglianze concernenti il mancato riconoscimento della compatibilità della destinazione urbanistica dell’area con l’utilizzo a campeggio. Nella tesi attorea, l’area in esame sarebbe ricompresa nella zona D2.1., che l’art. 67 del piano degli interventi riserva all’utilizzo turistico mediante complessi ricettivi all’aperto.

A tal riguardo, è sufficiente osservare che il Consiglio di Stato, Sez. VII, nella sentenza n. 4437 del 31 maggio 2022, resa tra il Comune di LL TR e la società cooperativa 1° maggio s.r.l., richiamata nel provvedimento impugnato, ha ritenuto legittima la revoca della concessione demaniale marittima n. 16/2003, avente ad oggetto un’area sita in località Cà Vio per il mantenimento di un campeggio mobile, ricompresa nella stessa zona ove insisteva la concessione n. 15/2003 di cui era titolare la ricorrente. In detta pronuncia è stato affermato che “ l’amministrazione comunale ha basato legittimamente la propria determinazione di revoca e il conseguente provvedimento di rilascio sulla puntuale applicazione della vigente disciplina urbanistica ”, la quale individua nell’area oggetto di concessione la necessità di particolari forme di tutela ambientale.

La richiamata decisione non rileva nel caso di specie perché opponibile alla ricorrente, ma per aver riconosciuto che le concessioni demaniali marittime possono essere rilasciate solo se compatibili con gli strumenti urbanistici vigenti, i quali – rispetto alla zona concernente tanto la concessione n. 15/2003, quanto quella n. 16/2003 – stabiliscono una destinazione incompatibile con l’utilizzo a campeggio.

Non permette di superare questo rilievo l’avviso di manifestazione di interesse n. 55/2024, con cui il Comune ha comunicato la volontà di voler rilasciare una concessione demaniale marittima su un’area ricompresa nel mappale 171 del foglio 16 del CT. Dalla stessa planimetria allegata all’avviso pubblico, infatti, si ricava che il mappale 171 include porzioni con destinazioni distinte: alcune riguardanti i complessi ricettivi all’aperto (in cui ricade l’area oggetto dell’avviso), altre la riformazione dell’ambiente boschivo litoraneo. Sicché deve concludersi che l’attuale destinazione urbanistica dell’area contesa non consenta l’uso come campeggio, ma preveda soltanto interventi di salvaguardia ambientale.

13. Con le ulteriori doglianze avanzate nei motivi aggiunti, la cooperativa ha riproposto gli stessi profili di censura del ricorso introduttivo. Sennonché il rigetto del gravame principale non permette di apprezzare alcun profilo di illegittimità derivata in relazione alla delibera di giunta n. 102 dell’8 ottobre 2024.

14. Alla luce di quanto suesposto, il ricorso principale e i motivi aggiunti devono essere respinti, sia riguardo all’azione di annullamento, sia, nel contempo, rispetto alla connessa domanda risarcitoria, la quale si presenta infondata nell’ an poiché non si rinvengono gli estremi del fatto illecito, dato che non emerge alcuno dei profili di illegittimità dedotti dalla ricorrente rispetto all’attività amministrativa esercitata dal Comune.

15. Le spese di lite possono essere compensate tra la ricorrente e il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e la Capitaneria di Porto di Venezia, in ragione dell’esiguità delle difese svolte in giudizio dalle citate Amministrazioni dello Stato, mentre vanno poste a carico della ricorrente nei confronti del Comune di LL TR, in conformità al principio generale della soccombenza, nella misura liquidata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li respinge.

Compensa le spese di lite tra la ricorrente e il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e la Capitaneria di Porto di Venezia mentre condanna la ricorrente al pagamento delle stesse in favore del Comune di LL TR, liquidandole nella somma complessiva di € 2.000 (duemila/00), oltre spese generali e accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 12 febbraio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Leonardo Pasanisi, Presidente

Filippo Dallari, Primo Referendario

Alberto Ramon, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Alberto Ramon	Leonardo Pasanisi

IL SEGRETARIO