Pubblicato il 06/06/2025

N. 00282/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00428/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Abruzzo

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 428 del 2022, proposto da
-OMISSIS-., in persona del legale rappresentante in carica, -OMISSIS-, nella qualità di soci della medesima società, tutti rappresentati e difesi dall’avvocato Gianluca Mignacca, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

AGEA - Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura, in persona del legale rappresentante in carica, rappresentata e difesa dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, presso i cui uffici in L’Aquila, via Buccio di Ranallo, complesso monumentale di San Domenico, è domiciliata, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Comune di Lucoli, in persona del Sindaco in carica, non costituito in giudizio;

per l’annullamento

- del provvedimento AGEA prot. n.-OMISSIS-, di decadenza dei contributi erogati alla società ricorrente in riferimento alla Domanda Unica di pagamento n. -OMISSIS- e alle domande n. -OMISSIS-per la Misura 13 del PSR e n. 14241276147 per la Misura 10, relative all’anno 2021, e ha intimato alla società e ai soci obbligati in solido di provvedere al pagamento della complessiva somma di euro -OMISSIS-, maggiorata, nel caso di inottemperanza, degli interessi calcolati al tasso legale;

- del provvedimento di iscrizione del debito della società ricorrente e dei suoi soci all’interno del registro dei debitori;

- di qualunque atto presupposto, connesso e conseguenziale, ancorché non conosciuto dalla parte ricorrente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’AGEA - Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 23 aprile 2025 la dott.ssa Rosanna Perilli;

Vista l’istanza di passaggio in decisione della causa senza discussione, presentata dalla parte ricorrente e sottoscritta dall’avvocato Gianluca Mignacca;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. In data 24 marzo 2021 il Comune di Lucoli ha emanato l’avviso pubblico per l’assegnazione in concessione, a titolo oneroso, dei terreni del demanio civico ad uso pascolivo, suddivisi in lotti, per la stagione 2021-2022.

Con determinazione n. -OMISSIS- il Responsabile del Servizio Tecnico del Comune di Lucoli ha assegnato in concessione d’uso i terreni dei lotti 5 e 6 all’associazione temporanea di imprese con mandataria l’-OMISSIS- (d’ora in avanti solo -OMISSIS-), alla quale ha aderito, in qualità di mandante, la -OMISSIS-. (d’ora in avanti solo Società -OMISSIS-).

In data 13 maggio 2021 l’-OMISSIS- ha sottoscritto con il Comune di Lucoli i contratti di concessione dei terreni ricompresi nei lotti 5 e 6, con efficacia dal 15 maggio 2021 al 14 maggio 2022. In forza del contratto di concessione del lotto 5, l’-OMISSIS- ha assegnato alla Società -OMISSIS- il terreno contraddistinto al -OMISSIS-, del catasto terreni comunale, per l’esercizio del diritto di pascolo nel periodo compreso tra il 20 giugno e il 15 novembre 2021.

La Società -OMISSIS- ha presentato all’Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura (AGEA) la Domanda Unica di pagamento, ai sensi del regolamento UE n. 1307/2013, per la campagna di aiuti PAC 2021 nonché le domande di sostegno, ai sensi del regolamento UE n. 1305/2013, per la campagna di aiuti PSR Abruzzo 2021, relativamente alle Misure 10 (pagamenti agro-climatico-ambientali) e 13 (indennità delle zone soggette a vincoli naturali o ad altri vincoli specifici), dichiarando, nel fascicolo aziendale, la disponibilità della particella di terreno assegnatale in virtù della partecipazione all’-OMISSIS-.

In data -OMISSIS- l’AGEA ha provveduto a corrispondere alla società agricola -OMISSIS- due acconti per la domanda di aiuto PSR presentata per la Misura 13, per complessivi euro 2.806,20.

Con note prot. n.-OMISSIS- il Responsabile del Servizio Tecnico del Comune di Lucoli ha comunicato all’-OMISSIS- la risoluzione di diritto dei contratti di concessione dei terreni di cui ai lotti 5 e 6, ai sensi degli articoli 91, 92 e 94 del decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159, nonché degli articoli 7 e 8 dei medesimi contratti, a causa dell’informazione interdittiva antimafia adottata in data -OMISSIS- dalla Prefettura dell’Aquila nei confronti dell’-OMISSIS-, mandataria dell’-OMISSIS-.

Con atto modificativo del -OMISSIS- (rep. n. 48, racc. 42, notaio -OMISSIS-) l’-OMISSIS- ha provveduto alla sostituzione dell’impresa mandataria destinataria dell’informazione interdittiva antimafia, in seguito alla quale il Comune di Lucoli, con determinazione del Responsabile del Servizio Tecnico n. -OMISSIS-, ha revocato la propria determinazione n. -OMISSIS-, dando atto “ della vigenza ed efficacia dei primari contratti ” per il periodo compreso tra il 15 maggio 2021 e il 14 maggio 2022.

In data 30 giugno 2022 l’AGEA ha provveduto al saldo della Domanda Unica di pagamento 2021 per gli aiuti PAC, versando alla Società -OMISSIS- l’importo di euro -OMISSIS-.

Con provvedimento prot. n.-OMISSIS- l’AGEA ha dichiarato la decadenza dei contributi erogati alla Società -OMISSIS-, intimandole la restituzione, in solido con i soci, dell’importo complessivo di euro -OMISSIS-. L’AGEA ha adottato tale provvedimento sul presupposto della sopravvenuta inidoneità del titolo di conduzione delle superfici pascolive indicate dalla Società -OMISSIS- nelle domande per i contributi agricoli, previa disapplicazione della determinazione del Comune di Lucoli n. -OMISSIS-. In particolare, l’AGEA ha ritenuto di poter disapplicare gli effetti conservativi della predetta determinazione comunale, in ragione dell’inapplicabilità dell’articolo 48, comma 17, del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, alle concessioni demaniali per uso pascolivo e della carenza dell’interesse pubblico “alla continuità del contratto in esecuzione”.

1.1. Con ricorso notificato il 14 novembre 2022 e depositato il 14 dicembre 2022, la Società -OMISSIS- e i suoi soci hanno domandato l’annullamento, previa sospensione dell’efficacia, del provvedimento di decadenza dei contributi erogati, adottato dall’AGEA in data 16 settembre 2022, nonché del provvedimento di iscrizione del debito della società beneficiaria dei contributi agricoli e dei soci responsabili in solido all’interno del registro dei debitori, per i seguenti motivi:

a) omessa comunicazione dell’avvio del procedimento di decadenza dei contributi agricoli, omessa individuazione delle ragioni di urgenza, violazione e falsa applicazione dell’articolo 21- octies della legge 7 agosto 1990, n. 241, e difetto assoluto di motivazione (primo motivo);

b) violazione e falsa applicazione degli articoli 84, 91, 92, 94 e 94- bis del decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159, e dei principi di affidamento, proporzionalità, correttezza e buona fede, difetto di motivazione, erronea valutazione dei presupposti, sviamento di potere, illogicità e ingiustizia manifesta, irragionevolezza e perplessità dell’azione amministrativa, in quanto gli effetti interdittivi dell’informazione antimafia non si estenderebbero anche ai soggetti terzi; all’AGEA non sarebbe comunque attribuito il potere di accertare, in via incidentale e autonoma, l’efficacia del titolo di conduzione dei terreni pascolivi, allegato dalla società ricorrente all’interno del fascicolo aziendale, per cui essa avrebbe dovuto tenere in debita considerazione, senza spingersi a sindacarne la rispondenza all’interesse pubblico, la determinazione n. -OMISSIS-, con la quale il Responsabile del Servizio Tecnico del Comune di Lucoli ha revocato la precedente determinazione n. -OMISSIS- e ha affermato l’efficacia dei contratti di concessione dei terreni demaniali (secondo motivo);

c) violazione e falsa applicazione degli articoli 84, 91, 92, 94 e 94- bis del decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159, degli articoli 4 e 48 del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, dell’avviso pubblico del 24 marzo 2021 e dei contratti di concessione, violazione dei principi di affidamento, proporzionalità, correttezza e buona fede, sviamento di potere, illogicità e ingiustizia manifesta, irragionevolezza e perplessità dell’azione amministrativa, in quanto l’AGEA non avrebbe potuto disapplicare la determinazione n. -OMISSIS-, con la quale il Comune di Lucoli ha autorizzato, in forza dell’autovincolo contenuto nella lex specialis e nei contratti di concessione, la sostituzione dell’impresa mandataria interdetta e ha affermato l’efficacia dei contratti di concessione stipulati con l’-OMISSIS- (terzo motivo);

d) violazione e falsa applicazione degli articoli 84, 91, 92, 94 e 94- bis del decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159, degli articoli 4 e 48 del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, dei principi di affidamento, proporzionalità, correttezza e buona fede, sviamento di potere, illogicità e ingiustizia manifesta, irragionevolezza e perplessità dell’azione amministrativa, in quanto il meccanismo di sostituzione dell’impresa mandataria di cui all’articolo 48, comma 17, del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, espressione di un principio generale, si applicherebbe anche ai contratti esclusi, tra i quali rientrano i contratti attivi, ai sensi dell’articolo 4 del medesimo testo legislativo (quarto motivo);

e) violazione e falsa applicazione dell’articolo 4 del Regolamento UE n. 640/2014, del considerando n. 41 e dell’articolo 44 del regolamento CE n. 2419/2001, in quanto la risoluzione del contratto di concessione per interdizione dell’impresa mandataria integrerebbe una causa sopravvenuta di forza maggiore ovvero una circostanza eccezionale, non opponibile nei confronti di un’impresa terza, in ragione della sua buona fede e dell’assenza di colpa (quinto motivo);

f) disparità di trattamento e violazione dei principi di ragionevolezza e di buon andamento dell’amministrazione, atteso che l’Organismo Pagatore per la Regione Lombardia ha erogato i contributi agricoli a un’impresa sub concessionaria dell’-OMISSIS-, ritenendo efficaci i contratti di concessione e di assegnazione dei terreni pascolivi, sulla scorta dell’efficacia retroattiva della determinazione del Comune di Lucoli n. -OMISSIS- (sesto motivo);

g) violazione e falsa applicazione dell’articolo 28 del Regolamento di esecuzione UE n. 908/2014 della Commissione del 6 agosto 2014, in relazione all’articolo 2268 del codice civile, nella parte in cui è prevista la possibilità di effettuare la restituzione delle somme indebitamente percepite mediante compensazione anche per i soci debitori in solido, i quali perderebbero, in tal modo, il beneficium excussionis (settimo motivo).

1.2. Ha resistito al ricorso l’AGEA.

1.3. Con ordinanza n. 21 del 26 gennaio 2023 il Tribunale ha respinto la domanda cautelare proposta dalla parte ricorrente, per carenza dei requisiti del fumus boni iuris e del periculum in mora .

1.4. In vista della trattazione del merito del ricorso, entrambe le parti hanno depositato documenti; la parte ricorrente ha depositato anche una memoria difensiva.

1.5. Alla pubblica udienza del 23 aprile 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

2. In assenza di un’espressa graduazione dei motivi di ricorso effettuata dalla parte ricorrente, il Collegio, in applicazione dei principi di economia processuale e di effettività della tutela, ritiene di dover escutere con priorità il secondo motivo, in ragione della radicalità del vizio ivi dedotto.

2.1. Esso è fondato, nei sensi di cui appresso.

2.2. Secondo un consolidato orientamento giurisprudenziale formatosi sulla peculiare fattispecie oggetto di ricorso, seguito anche da questo Tribunale, “la determinazione del Comune di Lucoli n. -OMISSIS-, con la quale, a seguito della sostituzione dell’impresa mandataria interdetta, è stata autorizzata la prosecuzione dei contratti di concessione dei lotti pascolivi 5 e 6, non avrebbe potuto essere disapplicata dall’AGEA: ove infatti l’AGEA avesse ravvisato dei profili di illegittimità della predetta determinazione, avrebbe dovuto esperire gli ordinari strumenti di tutela che l’ordinamento appresta ai terzi che si ritengono pregiudicati, quali il ricorso giurisdizionale al giudice amministrativo, il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica ovvero la stimolazione dell’esercizio del potere di autotutela da parte del Comune di Lucoli” (Tribunale Amministrativo Regionale per l’Abruzzo, 4 settembre 2024, n. 388, non appellata).

Non è, infatti, dato rinvenire nei diversi livelli del sistema normativo (interno ed euro-unitario) una disposizione che attribuisca all’AGEA il potere di accertare in via incidentale la legittimità dei provvedimenti adottati da altra amministrazione, per la cura di interessi diversi dagli interessi finanziari dell’Unione Europea, aventi ad oggetto rapporti amministrativi nei quali essa non è coinvolta, e il conseguente potere di disapplicare gli effetti di tali provvedimenti (Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, sezione V, 30 novembre 2023, n. 17987; Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa di Trento, 5 giugno 2023, n. 86, confermata dal Consiglio di Stato, sezione sesta, 14 marzo 2025, n. 2132).

L’AGEA ha, pertanto, erroneamente ritenuto di poter disattendere, al fine di tutelare l’interesse finanziario unionale attribuitole in cura, gli effetti retroattivi che la determinazione del Comune di Lucoli n. -OMISSIS- spiega sul titolo di conduzione delle superfici dichiarate dalla società ricorrente nelle domande di contribuzione per gli aiuti PAC 2021 e per gli aiuti PSR Abruzzo 2021.

2.3. Nondimeno, in assenza dell’esperimento degli ordinari mezzi di tutela, l’AGEA avrebbe dovuto ritenersi vincolata, nell’accertamento del presupposto fattuale per l’erogazione dei contributi, alla determinazione n. -OMISSIS-, con la quale il Comune di Lucoli, a seguito della sostituzione dell’impresa mandataria interdetta, ha revocato la propria determinazione n. -OMISSIS- e ha riconosciuto l’efficacia retroattiva del rapporto concessorio intercorso con l’-OMISSIS-.

Sicché, l’AGEA avrebbe dovuto accertare la continuità del presupposto fattuale per l’erogazione dei contributi alla società ricorrente, ossia la disponibilità giuridica del terreno ricompreso nel lotto 5, contraddistinto al -OMISSIS-, del catasto comunale, per l’esercizio del diritto di pascolo nel periodo compreso tra il 15 maggio 2021 e il 14 maggio 2022.

2.4. Per tali ragioni, il provvedimento di decadenza dei contributi erogati, con il quale l’AGEA ha intimato alla società ricorrente e ai soci obbligati in solido di provvedere alla restituzione della somma complessiva di euro -OMISSIS-, maggiorata, nel caso di inottemperanza, degli interessi calcolati al tasso legale, è illegittimo.

3. Il Collegio ritiene che tutte le censure specificate negli ulteriori motivi di ricorso debbano ritenersi assorbite dalla fondatezza della censura formulata con il secondo motivo, in considerazione della radicalità del vizio afferente al difetto di attribuzione del potere esercitato dall’AGEA.

4. In conclusione, il Collegio deve accogliere il ricorso in parte qua e, per l’effetto, deve annullare il provvedimento AGEA prot. n.-OMISSIS- e la conseguente iscrizione del debito con esso accertato, in capo alla Società -OMISSIS- e ai soci, all’interno del registro dei debitori.

5. La natura sistematica della questione trattata e la peculiarità della vicenda giustificano la compensazione delle spese di lite tra le parti costituite in giudizio.

5.1. La notificazione del ricorso al Comune di Lucoli, a mero titolo di litis denuntiatio , giustifica la non ripetibilità, nei confronti dello stesso, delle spese di lite sostenute dalla parte vittoriosa.

6. All’accoglimento in parte qua del ricorso consegue che l’AGEA debba comunque provvedere all’erogazione dei contributi PAC 2021 e PSR Abruzzo 2021 richiesti dalla Società -OMISSIS-, ancorché residuino dubbi in ordine alla legittimità della sostituzione dell’impresa mandataria dell’-OMISSIS- e all’efficacia del contratto di concessione dei terreni demaniali ricompresi nel lotto 5 e del titolo derivato allegato dall’impresa ricorrente nel fascicolo aziendale per l’ottenimento dei contributi.

Il Collegio ravvisa, pertanto, la sussistenza di possibili profili di illeceità nella gestione del rapporto concessorio intercorso tra l’-OMISSIS- e il Comune di Lucoli nonché di possibili profili di frode agli interessi finanziari dell’Unione Europea, per cui ritiene di dover inviare gli atti processuali alla Procura della Repubblica presso il Tribunale dell’Aquila e alla Procura Regionale presso la Corte dei Conti dell’Aquila.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Abruzzo (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi e nei limiti di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla il provvedimento AGEA prot. n.-OMISSIS- e il conseguente provvedimento di iscrizione del debito della società e dei soci ricorrenti all’interno del registro dei debitori.

Compensa le spese di lite tra le parti costituite.

Spese di lite non ripetibili nei confronti del Comune di Lucoli.

Dispone l’invio, a cura della Segreteria, degli atti processuali alla Procura della Repubblica presso il Tribunale dell’Aquila e alla Procura Regionale della Corte dei Conti per l’Abruzzo.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti e della dignità di tutti i soggetti nominati nella presente sentenza, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità e di ogni altro elemento idoneo a consentirne l’identificazione.

Così deciso in L’Aquila nella camera di consiglio del giorno 23 aprile 2025 con l’intervento dei magistrati:

Germana Panzironi, Presidente

Rosanna Perilli, Primo Referendario, Estensore

Massimo Baraldi, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Rosanna Perilli	Germana Panzironi

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.