Pubblicato il 14/03/2025

N. 02132/2025REG.PROV.COLL.

N. 06486/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6486 del 2023, proposto da
AG Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

Azienda Agricola Grez di DE VE CA e RL AR, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'avvocato Gianluca Mignacca, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del T.R.G.A. DI TRENTO n. 00086/2023, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Azienda Agricola Grez di DE VE CA e RL AR;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 febbraio 2025 il Cons. Stefano Lorenzo Vitale e udito per la parte appellata l’avvocato Gianluca Mignacca;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

L’Azienda Agricola Grez ha presentato all’Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura (di seguito AG) una domanda unica di pagamento per l’anno 2021 ai sensi del Regolamento UE n. 1306/2013 e del Regolamento UE n. 1307/2013, chiedendo il riconoscimento dell’aiuto di cui agli articoli 21 e 32 del Regolamento UE 1307/2013, ossia il contributo per lo di svolgimento pratiche agricole benefiche per il clima e l’ambiente e, sempre per l’anno 2021, due domande di aiuto nell’ambito del Piano di Sviluppo Rurale (PSR) di cui al Regolamento UE n. 1305/2013 – PSR Misura 13 e 10; tali domande sono state iscritte, rispettivamente, ai numeri 10265874296, 14211218772 e 14241305003.

L’Azienda Agricola Grez aveva in uso superfici ammissibili a premio pari a 486,65 ettari, ubicate nel territorio del Comune di Lucoli (AQ) e destinate a prati permanenti, ai sensi dell’art. 4, lett. h), del Regolamento UE n. 1307/2013, regolarmente inserite nel fascicolo aziendale, grazie a due contratti di associazione temporanea di imprese (di seguito ATI), sottoscritti dall’Azienda stessa nel marzo 2021 in qualità di mandante, e in particolare quello relativo alla ATI avente come mandataria l’Azienda Agricola Campo Imperatore dei F.lli Pezzopane s.s., risultata aggiudicataria dei lotti 5 e 6 di cui alla gara per l’affidamento di concessioni demaniali per la stagione pascoliva 2021/2022, indetta dal Comune di Lucoli con deliberazione di Giunta del marzo 2021, e quello relativo alla ATI avente come mandataria l’Azienda Agricola di ARcci Angelo, a sua volta risultata aggiudicataria del lotto 7. Tali contratti di concessione, aventi efficacia dal 15 maggio 2021 al 14 maggio 2022, prevedevano un diritto di pascolo limitato al periodo dal 20 giugno al 15 novembre 2021.

Con riferimento alla domanda n. 14211218772, l’azienda ha ricevuto due anticipi, mentre nessun anticipo è stato concesso in relazione alle altre due domande di contributo.

In data 17 marzo 2022, il Comune di Lucoli ha comunicato l’intervenuta risoluzione di diritto rispettivamente dei contratti di concessione relativi ai lotti 5 e 6, stipulati con la ATI Campo Imperatore per la stagione 2021/2022, e quello relativo al lotto 7, stipulato con la ATI ARcci per la stagione 2021/2022; tali comunicazioni hanno fatto seguito alla determinazione n. 52 del 16 marzo 2022, con cui lo stesso Comune ha preso atto della risoluzione di diritto dei predetti contratti di concessione, ai sensi degli articoli 91, 92 e 94 del decreto legislativo n. 159/2011 e delle disposizioni degli articoli 7 e 8 dei medesimi contratti, a causa dell’interdittiva antimafia di cui alla nota della Prefettura di L’Aquila in data 10 marzo 2022, adottata nei confronti di alcune aziende, diverse dall’odierna appellata, facenti parte dell’ATI.

La ATI Campo Imperatore ha sottoscritto, in data 13 maggio 2022, degli atti modificativi delle compagini associative, sostituendo le aziende colpite dal provvedimento interdittivo; tali atti modificativi sono stati trasmessi al Comune di Lucoli, con contestuali richieste di applicazione dell’art. 8 dei contratti di concessione dei terreni e dell’art. 48 del decreto legislativo n. 50/2016 ai fini del superamento della predetta determinazione n. 52 del 2022.

Di conseguenza, il Comune, preso atto della modifica della compagine delle ATI, ha annullato in autotutela la propria Determina n. 97 del 14 maggio 2022 in applicazione della disciplina di cui all’art. 48 del D.lgs. 50/2016, espressamente richiamata all’interno dell’avviso di gara e dell’art. 8 dei contratti di concessione. Con tale provvedimento di autotutela, il Comune, preso atto della sostituzione della mandataria interdetta quanto ai lotti 5 e 6 e dell’estromissione della mandante interdetta quanto al lotto 7, ha espressamente disposto “la prosecuzione dei contratti del 13 maggio 2021, in virtù dell’art. 8 dei contratti di concessione stipulati e dell’art. 48 del D. Lgs. 50/2016” e ha dato atto “della vigenza ed efficacia dei primari contratti [nel] periodo 15 maggio 2021-14 maggio 2022”.

In ragione di tali sopravvenienze, il legale dell’Azienda Agricola Grez, in data 9 luglio 2022, ha chiesto all’AG di provvedere sulle domande presentate dalla sua assistita entro il termine di trenta giorni.

In data 6 settembre 2022, l’AG ha adottato il provvedimento, oggetto dell’odierno giudizio, con il quale ha comunicato la decadenza dei contributi erogati in relazione alla domanda n. 14211218772, riguardante la misura 13 di sviluppo rurale richiesta per l’anno 2021, ed ha intimato all’Azienda Agricola Grez, nonché ai soci della stessa, quali coobbligati in solido, di restituire entro sessanta giorni la somma complessiva di € 8.976,92, corrispondente ai due anticipi corrisposti in relazione alla domanda n. 14211218772, maggiorata degli interessi calcolati al tasso legale nel caso di inottemperanza entro il predetto termine.

AG, invero, richiamando gli artt. 92 e 93 del Dlgs.159/2011 ha disapplicato la determina n. 97 del 14 maggio 2022 del comune di Lucoli, ritenendola illegittima in quanto, ad avviso di AG, non sarebbe applicabile al caso di specie l’art. 48 D.lgs. n. 50/2016 nonché difetterebbe l’interesse pubblico necessario per l’adozione di un provvedimento di autotutela. AG, pertanto, ha ritenuto che fosse venuto meno il titolo di conduzione dei terreni in capo all’odierna appellata.

Con ricorso depositato il 16 novembre 2022, l’Azienda Agricola Grez ha impugnato dinanzi al T.R.G.A. Trento, domandandone l’annullamento, il predetto provvedimento n. 64433 del 6 settembre 2022, nonché i provvedimenti impliciti o, se esistenti, non conosciuti e non comunicati ai ricorrenti, con i quali l’AG ha rigettato le domande n. 10265874296 e n. 14241305003.

A sostegno del ricorso di primo grado, la ricorrente ha dedotto nove motivi:

“I) Violazione dell’art. 7, dell’art. 3, nonché dell’art. 21-octies della legge n. 241/1990; difetto assoluto di motivazione; II) Violazione e falsa applicazione degli articoli 84, 91, 92, 94 e 94-bis del decreto legislativo n. 159/2011; eccesso di potere per difetto assoluto di motivazione e di istruttoria, carenza ed erronea valutazione dei presupposti, contraddittorietà, violazione del principio dell’affidamento, violazione del principio di proporzionalità, violazione dei principi di correttezza e buona fede, sviamento, illogicità ed ingiustizia manifesta, perplessità dell’azione amministrativa e irragionevolezza; III) Violazione e falsa applicazione degli articoli 84, 91, 92, 94 e 94-bis del decreto legislativo n. 159/2011; eccesso di potere per difetto assoluto di motivazione e di istruttoria, carenza ed erronea valutazione dei presupposti, contraddittorietà, violazione del principio dell’affidamento, violazione del principio di proporzionalità, violazione dei principi di correttezza e buona fede, sviamento, illogicità ed ingiustizia manifesta, perplessità dell’azione amministrativa e irragionevolezza; IV) Violazione e falsa applicazione degli articoli 84, 91, 92, 94 e 94-bis del decreto legislativo n. 159/2011, nonché degli articoli 4 e 48 del decreto legislativo n. 50/2016; violazione dell’avviso pubblico relativo alla gara indetta dal Comune di Lucoli per la concessione dei pascoli demaniali; violazione del contratto di concessione; eccesso di potere per violazione del principio dell’affidamento; V) Violazione e falsa applicazione degli articoli 84, 91, 92, 94 e 94-bis del decreto legislativo n. 159/2011, nonché degli articoli 4 e 48 del decreto legislativo n. 50/2016; violazione del principio dell’affidamento, violazione del principio di proporzionalità e gradualità; VI) Violazione dell’art. 4 del Reg. CE n. 640/2014 per impossibilità di statuire la decadenza e/o mancata ammissione del beneficio per esistenza di una circostanza eccezionale; violazione e falsa applicazione del considerando n. 41 e dell’art. 44 del Reg. CE n. 2419/2001 per impossibilità di statuire la decadenza e/o mancata ammissione del beneficio per esistenza assenza di colpa in capo al beneficiario; VII) Eccesso di potere per disparità di trattamento; violazione del principio di ragionevolezza e del principio del buon andamento dell’amministrazione, sancito dall’art. 97 Cost.; VIII) Violazione e falsa applicazione dell’art. 28 del Reg. CE n. 908/2014 in relazione all’art. 2268 cod. civ.; eccesso di potere per sviamento; IX) Illegittimità derivata”.

AG si è costituita in giudizio per resistere al ricorso e con memoria, depositata in data 5 dicembre 2022, ha evidenziato che con il provvedimento del 1° dicembre 2022 è stata integrata la motivazione del provvedimento impugnato del 6 settembre 2022.

La parte ricorrente con motivi aggiunti, depositati in data 17 gennaio 2023, ha pertanto impugnato anche il suddetto provvedimento, del 1° dicembre 2022, affidando tale domanda alle medesime censure del ricorso introduttivo oltre ad un’ulteriore censura, rubricata come segue:

“I) Violazione dell’art. 24 Cost.; violazione degli articoli 1 e 2 cod. proc. amm.; violazione e falsa applicazione degli articoli 3 e 21-octies della legge n. 241/1990; eccesso di potere per sviamento”.

Ad esito del giudizio, l’adito T.R.G.A., con la sentenza ora appellata, ha accolto entrambi i ricorsi e, per l’effetto, ha annullato i provvedimenti oggetto dell’impugnazione.

In particolare, la sentenza ha affermato che “l’AG, nell’esercizio delle funzioni di controllo sull’intera procedura ad essa attribuite, laddove ravvisi violazioni, da parte di altra Amministrazione nazionale, di una normativa di settore e, in particolare, della normativa Antimafia, deve attivare i rimedi ordinari previsti dall’ordinamento nei confronti dei provvedimenti illegittimi, ossia adire il Giudice amministrativo, ovvero proporre un ricorso straordinario al Capo dello Stato, e/o stimolare l’esercizio dei poteri di autotutela da parte dell’altra Amministrazione, e disporre nel contempo la sospensione del pagamento. Ciò che invece non può ammettersi - in ossequio al principio di legalità, da cui discendono i principi di nominatività e tipicità dei poteri amministrativi - è l’esercizio, da parte dell’AG, di un potere di disapplicazione dei provvedimenti adottati da altre Amministrazioni, che non si rinviene né nell’ordinamento dell’Unione europea, né in quello nazionale”.

Con ricorso notificato il 21 luglio 2023 e depositato il 26 luglio 2023, l’AG ha proposto appello avverso la suddetta sentenza chiedendone la riforma.

In particolare, l’appellante ha affidato il gravame ad unico motivo:

1) sull’assoluta illegittimità della sentenza impugnata, in considerazione del grave danno derivante dalla stessa ad AG.

In data 8 settembre 2023, l’appellato si è costituito in giudizio per resistere al ricorso.

All’udienza pubblica del 13 febbraio 2025 la causa è stata introitata per la decisione.

L’unico motivo di appello è infondato.

Secondo la tesi di AG, laddove essa ravvisi «serie violazioni», da parte di un’altra amministrazione, di una normativa di settore e, nel caso di specie, della normativa antimafia, ben può discostarsi dai provvedimenti adottati da tale amministrazione, stante la necessità di “tutelare gli interessi finanziari dell’Unione europea, i quali verrebbero seriamente compromessi laddove l’Agenzia fosse vincolata tout court all’attività di Amministrazioni nazionali che nessuna responsabilità hanno nella gestione degli aiuti e degli interventi derivanti dalla politica agricola comune”.

Sul punto, occorre rilevare che non è rinvenibile alcun fondamento normativo che attribuisca ad AG il potere di disapplicare gli atti amministrativi di altre amministrazioni, analogo a quello attribuito al Giudice ordinario dall’art. 5 della legge 20 marzo 1865, n. 2248, allegato E.

Tale fondamento normativo di un supposto potere di disapplicazione non si rinviene nemmeno nel diritto unionale.

Il Reg. CE 11 marzo 2014, n. 907/2014, valorizzato da AG, prevede che l’organismo pagatore “resta in ogni caso responsabile dell’efficace gestione dei fondi interessati; esso rimane l’unico responsabile della legittimità e regolarità delle operazioni sottostanti, compresa la tutela degli interessi finanziari dell’Unione, e ad esso compete dichiarare alla Commissione la spesa corrispondente e contabilizzarla”.

Tuttavia, una tale previsione non può giustificare, stante anche l’autonomia procedurale degli Stati membri dell’Unione europea, che AG consideri tamquam non essent i provvedimenti adottati da altre amministrazioni. Ragionando diversamente, verrebbero minate le basilari esigenze di certezza e stabilità dei provvedimenti amministrativi, aggirandosi le regole proprie dell’autotutela amministrativa in base alle quali i provvedimenti amministrativi nemmeno possono essere disapplicati dall’amministrazione che li ha adottati ma possono essere oggetto dei poteri di autotutela ove ne ricorrano i presupposti e a seguito dello svolgimento del procedimento all’uopo previsto.

Deve quindi escludersi che AG possa disapplicare i provvedimenti delle altre amministrazioni.

Come affermato dal primo giudice, AG, nell’esercizio delle funzioni di controllo sull’intera procedura ad essa attribuite, laddove ravvisi possibili illegittimità degli atti delle altre amministrazioni, dovrà attivare i rimedi ordinari previsti dall’ordinamento, ossia stimolare l’esercizio dei poteri di autotutela da parte dell’altra amministrazione, eventualmente impugnare i provvedimenti in via giurisdizionale ove a ciò sia legittimata e segnalare le irregolarità ai competenti organi di controllo. Ciò che invece non può ammettersi - in ossequio al principio di legalità, da cui discendono i principi di nominatività e tipicità dei poteri amministrativi - è l’esercizio, da parte dell’AG, di un potere di disapplicazione dei provvedimenti adottati da altre Amministrazioni, di cui non si rinviene un fondamento normativo né nell’ordinamento dell’Unione europea, né in quello nazionale.

Di conseguenza, l’appello deve essere rigettato.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna AG a rifondere all’appellata le spese di lite del presente grado quantificate in euro 3.000 (tremila), oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 febbraio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Sergio De Felice, Presidente

Roberto Caponigro, Consigliere

Giovanni Gallone, Consigliere

Roberta Ravasio, Consigliere

Stefano Lorenzo Vitale, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Stefano Lorenzo Vitale	Sergio De Felice

IL SEGRETARIO