Pubblicato il 31/05/2023

N. 09282/2023 REG.PROV.COLL.

N. 11623/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 11623 del 2022, proposto da:
EA S.r.l., Sgt S.r.l., LA IN S.r.l., in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentate e difese dall'avvocato Livia Rigillo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento

- del provvedimento n. prot. 435791/RU datato 27 settembre 2022 dell'Agenzia Accise, Dogane e Monopoli (di seguito e per brevità ADM) - Direzione Giochi - Ufficio IN, notificato a mezzo pec in data 28 settembre 2022 alla società EA SR (di seguito e per brevità EA), entro 15 giorni dal ricevimento, il pagamento del quantum dovuto a titolo canoni di concessione mensili;

- del provvedimento n. prot. 435931/RU datato 27 settembre 2022 di ADM - Direzione Giochi - Ufficio IN, notificato a mezzo pec in data 28 settembre 2022 con il quale si richiedeva alla Società SG SR (di seguito e per brevità SG), entro 15 giorni dal suo ricevimento, il pagamento del quantum dovuto a titolo canoni di concessione mensili;

- del provvedimento n. prot.435848 /RU datato 27 settembre 2022 di ADM - Direzione Giochi - Ufficio IN, notificato a mezzo pec in data 28 settembre 2022 con il quale si richiedeva alla Società LA IN SR (di seguito e per brevità LAbingo), entro 15 giorni dal suo ricevimento, il pagamento del quantum dovuto a titolo canoni di concessione mensili;

- di ogni altro provvedimento ad essi presupposto e conseguente, ancorché non conosciuto, ivi compresa la circolare recante prot. n. 12254/RU data 12 gennaio 2021 di ADM con la quale venivano fornite indicazioni sulla modalità di applicazione della Legge di Bilancio n. 178/2020;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 maggio 2023 il dott. Igor Nobile e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Le società ricorrenti svolgono l’attività di gestione di sale dedicate al gioco del bingo in forza di concessioni in regime di c.d. proroga tecnica la cui efficacia è stata prorogata in attesa dello svolgimento delle procedure selettive per la riattribuzione delle concessioni, ai sensi dell’articolo 1, comma 636, della legge 27 dicembre 2013, n. 147 (legge di stabilità 2014).

In particolare la EA è titolare della concessione 103/T3/18/R, sottoscritta in data 27 luglio 2018; la società SG è invece titolare della concessione 247/T4/TL3/18/R, sottoscritta in data 27 luglio 2018; la società LA IN è titolare della concessione n. 189/T1/TL3/16/R.

L’articolo 1, comma 636, della legge 27 dicembre 2013, n. 147, prevede che, nelle more dell’indizione di nuove procedure selettive per l’affidamento delle concessioni per il gioco del bingo di volta in volta rinviate, i titolari delle concessioni in scadenza dal 2013 al 2020 che intendono partecipare al bando di gara, continuino a svolgere l’attività, a fronte di un corrispettivo pari a “euro 7.500, per ogni mese ovvero frazione di mese superiore ai quindici giorni, oppure di euro 3.500 per ogni frazione di mese inferiore ai quindici giorni”.

Le ricorrenti hanno impugnato le note del 27 settembre 2022 (prot. nn. 435791 per la EA; 435931 per la SG; 435848 per la LA IN), con le quali l’Agenzia delle dogane e dei monopoli ha richiesto il pagamento del canone concessorio mensile pari a € 7.500,00 (aumentato a seguito delle modifiche apportate dall’art. 1, comma 1047, legge n. 205/2017) per il periodo che va dal mese di novembre 2020 al mese di maggio 2021 poiché, si afferma, sebbene in questo periodo l’attività di gestione della sala di gioco del bingo sia stata interrotta a causa dei provvedimenti adottati per fronteggiare la pandemia da Covid-19, “non è stata emanata alcuna altra norma che esplicitamente sospendesse per questo ulteriore periodo il pagamento dei canoni mensili del IN”.

La società contestano l’an ossia la debenza del canone mensile richiesto, stabilito dal legislatore per il periodo della c.d. proroga tecnica delle concessioni in scadenza, affidando il ricorso a due articolati motivi.

Con il primo motivo di ricorso si espone l’illegittimità delle previsioni recate dall’art. 1, commi 1131 e seguenti della Legge 30 dicembre 2020 n. 178 (Legge di Bilancio 2021), per contrasto con il diritto dell’Unione Europea di cui agli artt. 15, 16, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea, all’art. 3 del Trattato dell’Unione Europea e agli artt. 56, 145 e 151 del Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea.

Con il secondo motivo di ricorso si espone l’illegittimità delle previsioni recate dall’art. 1, commi 1131 e seguenti della Legge 30 dicembre 2020 n. 178 (Legge di Bilancio 2021), per contrasto con gli artt. 2, 3, 41, 42 e 53 della Costituzione.

Con il terzo motivo di ricorso si denuncia, essenzialmente, la violazione e falsa applicazione dell’art. 69 del d.l. n. 18 del 17 marzo 2020”.

Tale disposizione, prevedendo la sospensione dell’attività delle sale bingo e la corrispondente non debenza del canone mensile, non si riferirebbe solamente al primo periodo di chiusura (marzo-giugno 2020), bensì anche ai periodi successivi e nello specifico alla chiusura imposta da novembre 2020 a maggio 2021.

Con ulteriori motivi di ricorso le ricorrenti censurano i provvedimenti impugnati per difetto di motivazione, carenza di istruttoria, ecc.

La Sezione con l’ordinanza n. 6954/2022 ha sospeso gli effetti degli atti impugnati, stabilendo che “nelle more della definizione della presente controversia, l’efficacia dei gravati provvedimenti di intimazione di pagamento dei canoni concessori riferiti ai mesi da novembre 2020 a maggio 2021, comunque stabilendo, a garanzia degli interessi patrimoniali dell’amministrazione, che le ricorrenti proroghino fino al 31 dicembre 2023 le polizze fideiussorie, già prestate ma di prossima scadenza, a garanzia dei canoni richiesti, con l’avvertenza che la mancata prestazione di tali garanzie comporterà l’automatica perdita di efficacia della disposta misura cautelare”.

Le ricorrenti hanno adempiuto a quanto disposto con l’ordinanza cautelare.

All’udienza del 10 maggio 2023, dopo la discussione di rito, la causa è stata trattenuta in decisione.

La difesa erariale ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo.

L’eccezione è infondata.

Sussiste infatti la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi degli artt. 7, comma 1 e 133, comma 1, lett. c), c.p.a., in quanto la controversia, rientrante “in materia di pubblici servizi relative a concessioni di pubblici servizi”, coinvolge posizioni giuridiche di diritto soggettivo “riconducibili anche mediatamente” all'esercizio del potere pubblico.

Le ricorrenti, quali gestori del servizio pubblico del gioco lecito, contestano il potere esercitato dal concessionario del gioco con cui si richiede il pagamento del cannone concessorio sul presupposto della mancata incidenza sul sinallagma del rapporto concessorio di una “norma” di legge che sospende, durante il periodo da novembre 2020 a maggio 2021, il pagamento dei canoni mensili. Deducono invece che la sospensione temporanea del canone troverebbe fondamento non solo nell’art. 69 del d.l. 17 marzo 2020, n. 18, che ha previsto per tutto il periodo di sospensione imposta dall’autorità pubblica la non debenza del canone, ma altresì negli stessi provvedimenti governativi che hanno di fatto imposto la sospensione e che invocano quindi a fondamento della tutela della propria posizione giuridica.

Il petitum sostanziale della controversia, dedotto in giudizio, consiste allora nella tutela della posizione giuridica soggettiva che, sebbene abbia natura patrimoniale, è comunque collegata, sia pur mediatamente, all’esercizio del potere amministrativo dispiegato dall’ente concedente il servizio del gioco che ha posto, a fondamento del relativo esercizio, l’inesistenza di una norma di legge idonea a sospendere il pagamento del canone gestorio e quindi la non incidenza a tal fine dei provvedimenti governativi che sono stati emanati per fronteggiare la diffusione della pandemia epidemiologica da Covid-19.

La cognizione della controversia involge quindi l’accertamento dei presupposti dell’esercizio del potere amministrativo e più in generale la cognizione sulla portata e sull’incidenza che i provvedimenti autoritativi assunti dal Governo durante il periodo della pandemia - con i quali è stato inibito, per un dato periodo di tempo, lo svolgimento dell’attività di gestione delle sale bingo a tutela della salute della collettività - hanno sul rapporto concessorio, provvedimenti che le ricorrenti hanno invocato a sostegno delle proprie ragioni.

L’Avvocatura erariale ha anche sostenuto l’inammissibilità del ricorso, per carenza di interesse.

Anche tale eccezione non può essere condivisa.

Le note impugnate, al di là del loro nomen iuris, hanno natura lesiva in quanto, nel richiedere il pagamento del canone per lo svolgimento del servizio pubblico, con la previsione di una sanzione in caso di mancato pagamento, impattano in via diretta sulla posizione giuridica delle ricorrenti.

La cornice normativa e fattuale in cui si iscrive la controversia è la seguente.

Le ricorrenti esercitano l’attività del gioco del bingo ai sensi dell’art. 1, comma 636, della legge 27 dicembre 2013, n. 147, in regime di c.d. proroga tecnica ossia nell’attesa dell’attivazione di procedura ad evidenza pubblica volte alla riattribuizione dei titoli concessori, stabilendo che durante questo periodo il concessionario in proroga che intende continuare a svolgere l’attività fino all’eventuale assegnazione del titolo è tenuto a versare la “somma di euro 7.500, per ogni mese ovvero frazione di mese superiore ai quindici giorni, oppure di euro 3.500 per ogni frazione di mese inferiore ai quindici giorni”.

Nell’anno 2020, per effetto degli eventi collegati alla pandemia il Governo con d.p.c.m. 8 marzo 2020 ha disposto all’art. 2 che dalla data dell'8 marzo 2020 e fino al 3 aprile 2020 “allo scopo di contrastare e contenere il diffondersi del virus COVID-19, sull'intero territorio nazionale si applicano le seguenti misure: ... c) sono sospese le attività di pub, scuole di ballo, sale giochi, sale scommesse e sale bingo, discoteche e locali assimilati, con sanzione della sospensione dell'attivita' in caso di violazione”.

Il legislatore di conseguenza con l’art. 69 del d.l. 17 marzo 2020, n. 18, ha stabilito che “A seguito della sospensione dell'attività delle sale bingo prevista dal Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri dell'8 marzo 2020 e successive modificazioni ed integrazioni, non è dovuto il canone di cui all'articolo 1, comma 636, della legge 27 dicembre 2013, n. 147, a decorrere dal mese di marzo 2020 e per tutto il periodo di sospensione dell'attività”.

In seguito il legislatore ha stabilito con l’art. 1, comma 1131, legge n. 178/2020, che “Il canone mensile di cui all' articolo 1, comma 636, lettera c), della legge 27 dicembre 2013, n. 147, relativo ai mesi da gennaio 2021 a giugno 2021 compreso, può essere versato, entro il giorno 10 del mese successivo, nella misura di euro 2.800 per ogni mese o frazione di mese superiore a quindici giorni e di euro 1.400 per ogni frazione di mese pari o inferiore a quindici giorni” e al successivo comma 1132 che “I titolari di concessione per l'esercizio del gioco del IN che scelgano la modalità di versamento del canone di proroga delle concessioni di cui al comma 1131 sono tenuti a versare la restante parte fino alla copertura dell'intero ammontare del canone previsto dalla vigente normativa, con rate mensili di pari importo, con gli interessi legali calcolati giorno per giorno”.

Il provvedimento gravato afferma che dal mese di novembre 2020 al mese di giugno 2021 l’attività delle sale da gioco è stata interrotta, ma tuttavia viene comunque richiesto il pagamento del canone dovuto durante questo periodo (di interruzione) poiché non sarebbe stata emanata una norma che sospende “per questo ulteriore periodo” il pagamento del canone dovuto.

Alla luce del quadro normativo e fattuale su descritto il terzo motivo di ricorso è fondato nei termini che seguono.

Non è contestato tra le parti che durante il periodo “dal mese di novembre 2020 al mese di maggio 2021” la ricorrente non ha svolto l’attività di gestione della sala bingo a causa dei provvedimenti, amministrativi e legislativi, adottati dal Governo per fronteggiare la diffusione dell’epidemiologia da Covid-19. Sono, infatti, i provvedimenti impugnanti ad aver accertato che “in ragione del protrarsi della pandemia, dal mese di novembre 2020 al mese di maggio 2021, è stata nuovamente interrotta l’attività di gioco” delle sale bingo.

L’art. 69, comma 2, d.l. n. 18/2020, convertito dalla legge n. 27/2020, stabilisce che “a seguito della sospensione delle attività delle sale bingo prevista dal Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri dell’8 marzo 2020 e successive modificazioni e integrazioni, non è dovuto il canone di cui all’articolo 1, comma 636, della legge 27 dicembre 2013 e ss.mm. e ii. a decorrere dal mese di marzo e per tutto il periodo di sospensione dell’attività”.

La disposizione va interpretata secondo i consueti canoni ermeneutici dell’interpretazione letterale e dell’interpretazione logica tramite il criterio storico-sistematico (art. 12 preleggi).

Secondo il canone dell’interpretazione letterale, emerge come il legislatore abbia stabilito che “non è dovuto il canone” di concessione previsto durante il regime di proroga c.d. tecnica non solo “a seguito della sospensione delle attività delle sale bingo prevista dal Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri dell’8 marzo 2020”, ma anche “per tutto il periodo di sospensione dell’attività”.

Secondo il canone dell’interpretazione logica in base al criterio storico-sistematico, la ratio della norma è quella di esonerare i concessionari del gioco del bingo dal pagamento del canone durante il periodo di chiusura dell’attività imposta per ordine dell’autorità pubblica poiché, in questo periodo, non è ragionevole imporre il pagamento del canone in mancanza dello svolgimento dell’attività idonea a reperire le risorse necessarie per provvedere al suddetto pagamento.

L’art. 69, comma 2, d.l. n. 18/2020, si inserisce infatti nel quadro di una serie di misure normative poste in campo dal legislatore per evitare che i consociati, e in particolare, gli operatori economici potessero subire, in relazione ai rapporti giuridici in essere, le conseguenze derivanti dall’applicazione in via autoritativa dei provvedimenti amministrativi volti a fronteggiare la diffusione della pandemia da Covid-19. Tra queste misure assume rilievo significativo quella contemplata dall’art. 3, comma 6-bis, del d.l. n. 6/2020, ai sensi del quale il “rispetto” delle misure di contrasto e contenimento alla diffusione del virus stabilite dal medesimo decreto (e tra queste: “j) chiusura di tutte le attività commerciali, esclusi gli esercizi commerciali per l'acquisto dei beni di prima necessità”; “n) sospensione delle attività lavorative per le imprese, a esclusione di quelle che erogano servizi essenziali e di pubblica utilità e di quelle che possono essere svolte in modalità domiciliare”) “è sempre valutato ai fini dell'esclusione, ai sensi e per gli effetti degli articoli 1218 e 1223 del codice civile, della responsabilità del debitore, anche relativamente all'applicazione di eventuali decadenze o penali connesse a ritardati o omessi adempimenti”.

L’art. 69, comma 2, d.l. n. 18/2020, va dunque inteso nel senso che la non debenza del canone è legata non già - in modo statico - al periodo di sospensione delle attività indicato nel d.p.c.m. 8 marzo 2020 (ossia dalla data dell'8 marzo 2020 e fino al 3 aprile 2020), bensì - in modo dinamico - a tutto il periodo in cui l’attività risulta comunque sospesa in virtù di provvedimenti dell’autorità adottati per fronteggiare la diffusione dell’epidemia.

La sospensione temporanea del pagamento del canone è quindi legata alla “sospensione dell’attività” dovuta ad un sopravvenuto atto della autorità pubblica che non era ragionevolmente prevedibile secondo la comune diligenza dai ricorrenti e che costituisce quindi factum principis che giustifica, per una causa oggettiva non ascrivibile al gestore, la non debenza temporanea del canone.

Tale conclusione si pone del resto in linea con il principio di sinallagmaticità del rapporto concessorio per cui il canone non è dovuto laddove non è possibile esercitare l’attività per causa non imputabile al concessionario, poiché diversamente ci sarebbe una locupletazione in favore dell’amministrazione.

Del resto, se il legislatore avesse voluto limitare il regime di non debenza del canone al solo periodo di sospensione dell’attività stabilita nel d.p.c.m. 8 marzo 2020 (dalla data dell'8 marzo 2020 e fino al 3 aprile 2020) non avrebbe aggiunto, all’art. 69 cit., i due incisi “e successive modificazioni ed integrazioni” e “per tutto il periodo di sospensione dell’attività”.

Tali precisioni lasciano evidentemente intendere come il rinvio al d.p.c.m. 8 marzo 2020 non vada inteso, come si è detto, nel senso di rinvio statico al periodo di sospensione temporale ivi previsto, bensì come rinvio mobile all’intero arco temporale di sospensione dell’attività dovuta ad altri eventuali misure di sospensione dell’attività adottate d’autorità dal Governo.

Il meccanismo congegnato dal legislatore è tale per cui al semplice ricorrere della sospensione dell’attività imposta per ordine dell’autorità opera in modo automatico, per tutto il periodo della sospensione, la non debenza del canone.

Sarebbe stato invero irragionevole considerare la non debenza del canone solamente per il periodo della sospensione delle attività disposta dal d.p.c.m. 8 marzo 2020 (ossia fino al 3 aprile 2020) e non anche per gli altri periodi di sospensione imposta, in considerazione della ricorrenza della situazione sostanzialmente identica e dunque dell’esigenza di soddisfare la medesima finalità.

Ne deriva che, durante il periodo di sospensione o interruzione dell’attività di gestione delle sale da gioco per factum principis, il canone concessorio non è dovuto per legge.

Non può condividersi la deduzione della difesa erariale secondo cui la debenza del canone emergerebbe invece alla luce dell’interpretazione della successiva disciplina recata dall’articolo 1, comma 636, della legge 27 dicembre 2013, n. 147.

Ad avviso del Collegio le due disposizioni operano su piani distinti: la prima (art. 69, comma 2, d.l. n. 18/2020) agisce sull’an del canone e la seconda (art. 1, commi 1131-1133, legge n. 178/2020) sul quantum del canone.

Più in particolare, l’art. 1, commi 1131-1133, legge n. 178/2020, prevede un regime agevolativo per il pagamento del canone sul presupposto che l’attività di gestione della sala bingo fosse divenuta operativa a conclusione della precedente sospensione (c.d. prima fase della pandemia). All’epoca dell’adozione di tali disposizioni la riapertura delle sale bingo era infatti imminente (come previsto dal d.p.c.m. 3 dicembre 2020) e quindi il legislatore aveva adottata su questo presupposto disposizioni volte ad agevolare la graduale ripresa delle attività da parte dei gestori che si trovavano a dover riaprire, dopo un certo periodo di sospensione imposta, le attività.

Ove le sale bingo fossero state riaperte, gli interessati avrebbero potuto dunque fruire dell’agevolazione prevista. Tuttavia, a causa della perdurante sospensione delle attività decretata dall’autorità pubblica (c.d. seconda andata della pandemia), il canone non poteva che rimanere non dovuto per l’intero periodo della sospensione, ricorrendo il presupposto (la sospensione imposta dell’attività) indicato dalla precedente disciplina generale dell’art. 69 del d.l. 18/2020 rimasta in vigore.

L’accoglimento del primo motivo di ricorso comporta l’assorbimento delle altre censure in quanto, dal loro accoglimento, il ricorrente non potrebbe trarre un’utilità sostanziale maggiore rispetto a quella ottenuta con la presente pronuncia (cfr. Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 27 aprile 2015, n. 5).

In conclusione, il ricorso è fondato e va pertanto accolto; per l’effetto vanno annullati gli atti indicati in epigrafe per quanto di interesse delle ricorrenti.

La soccombenza comporta la condanna al pagamento delle spese di lite ai sensi dell’art. 26 c.p.a. e dell’art. 91 c.p.c. che vengono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione.

Condanna l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli al pagamento delle spese di giudizio in favore delle ricorrenti che si liquidano nella somma complessiva di Euro 2.000,00, oltre Iva, Cap, spese generali e rimborso del contributo unificato versato.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 maggio 2023 con l'intervento dei magistrati:

Francesco Riccio, Presidente

Eleonora Monica, Consigliere

Igor Nobile, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Igor Nobile	Francesco Riccio

IL SEGRETARIO