Pubblicato il 11/09/2019

N. 01555/2019 REG.PROV.COLL.

N. 00611/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 611 del 2016, integrato da motivi aggiunti, proposto da
AR NO, in proprio e quale legale rappresentante di CISL Medici Regionale Calabria, Nino Accorinti, in proprio e quale legale rappresentante della Federazione Territoriale CISL Medici Catanzaro-Crotone-Vibo Valentia, AN RR, CO AL, LU NN, PP ER, FE IT, PP AI, ES LT, IO ER, RT NN, ET NZ, SA RO, SI NE, OB BI, CO IR, OS OM, CO De GR, ED OS, AL AC, FA NO, SA D' Amico, rappresentati e difesi dagli avvocati Ettore Jorio e Federico Jorio, con domicilio eletto presso lo Studio dell’avvocato Antonello Fabiano, in Catanzaro, alla via Lidonnici, n. 7;

contro

Commissario ad acta per l'attuazione del Piano di rientro dal disavanzo del settore sanitario della Regione Calabria, Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente in carica, Ministero della Salute, in persona del Ministro in carica, Ministero dell'Economia e delle Finanze, in persona del Ministro in carica, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale Catanzaro, domiciliati presso gli uffici di questa, in Catanzaro, alla via G. da Fiore, n. 34;
Regione Calabria, Azienda Sanitaria Provinciale di Catanzaro, Azienda Ospedaliera Pugliese-Ciaccio di Catanzaro, Azienda Ospedaliera Mater Domini di Catanzaro, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

con il ricorso principale

- del decreto del Commissario ad acta per l'attuazione del Piano di rientro dal disavanzo del settore sanitario della Regione Calabria del 3 marzo 2016, n. 30, avente ad oggetto “Riorganizzazione delle reti assistenziali - Provvedimento generale di programmazione di adeguamento della dotazione dei posti letto ospedalieri accreditati” ;

- di tutti gli atti ad esso presupposti o in esso assorbiti, tra cui i precedenti decreti del medesimo ufficio commissariale del 2 aprile 2015, nn. 9 e 14, e del 5 luglio 2012, nn. 102 e 106, il decreto del Presidente della Giunta regionale del 22 ottobre 2010, n. 108, delle deliberazione della Giunta regionale del 2 luglio 2010, nn. 490 e 492, del 23 dicembre 2009, n. 908, del 16 dicembre 2009, n. 845;

con i motivi aggiunti:

- dei decreti del Commissario ad acta per l'attuazione del Piano di rientro dal disavanzo del settore sanitario della Regione Calabria del 5 luglio 2016, nn. 63 e 64.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Commissario ad acta per l'attuazione del Piano di rientro dal disavanzo del settore sanitario della Regione Calabria, della Presidenza del Consiglio dei Ministri, del Ministero della Salute, del Ministero dell'Economia e delle Finanze;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 luglio 2019 il dott. ES Tallaro e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Rilevato in fatto e ritenuto in diritto quanto segue.

FATTO

1. – Con decreto del 3 marzo 2016, n. 30, il Commissario ad acta per l'attuazione del Piano di rientro dal disavanzo del settore sanitario della Regione Calabria ha provveduto alla riorganizzazione delle reti assistenziali, programmando un adeguamento della dotazione dei posti letto ospedalieri accreditati ed effettivamente a carico del servizio sanitario regionale.

2. – Il provvedimento è stato impugnato dai ricorrenti, tutti dirigenti medici presso l’Azienda Ospedaliera Pugliese Ciaccio di Catanzaro, i primi due anche quali legali rappresentanti delle indicate organizzazioni sindacali, i quali ne hanno dedotto l’illegittimità e ne ha chiesto l’annullamento a questo Tribunale Amministrativo Regionale.

Sono stati altresì impugnati con motivi aggiunti, con i quali sono state estese le critiche già formulate, i successivi decreti commissariali del 5 luglio 2016, nn. 63 e 64, con cui è stato rispettivamente approvato il programma operativo 2016-2018 e sono state apprestate modifiche al precedente decreto n. 30.

3. – Hanno resistito l’ufficio commissariale e le altre amministrazioni dello Stato evocate in giudizio.

4. – Il ricorso è stato trattato all’udienza pubblica del 3 luglio 2019 e spedito in decisione.

DIRITTO

5. – Va preliminarmente affermato che l’unico soggetto legittimato a resistere al giudizio è il Commissario ad acta per l’attuazione del piano di rientro dai disavanzi del Sistema Sanitario Regionale della Calabria, il quale è organo statale ai sensi dell'art. 2, comma 83 l. 23 dicembre 2009 n. 191, in quanto è investito dal Consiglio dei Ministri di precisi e vincolanti compiti di riduzione della sfera sanitaria (Cons. Stato, Sez. III 22 aprile 2015 n. 2030); e che per tali esclusivi compiti istituzionali ha sua specifica ed autonoma discrezionalità tecnica, operativa e funzionale per individuare i settori, l'entità delle riduzioni possibili e gli espedienti da per raggiungere tale risultato (Cons. Stato, Sez. III 16 marzo 2016 n. 1088).

Vi è di conseguenza il difetto di legittimazione passiva della Presidenza del Consiglio dei Ministri, del Ministero della Salute, del Ministero dell'Economia e delle Finanze, nonché della Regione Calabria, cui non sono imputabili i decreti commissariali ritenuto lesivi.

6. – Con il primo motivo di ricorso si contesta la competenza dell’Ufficio commissariale all’emanazione dei provvedimenti oggetto di impugnazione.

6.1. – In particolare, si assume che, benché al Commissario ad acta siano attribuiti vasti poteri sostitutivi degli organi regionali, tale potere non si estende all’esercizio del potere legislativo.

E allora, poiché nell’ambito della Regione Calabria il piano sanitario è stato approvato con la l.r. 19 marzo 2004, n. 11, ogni modifica a tale strumento di programmazione avrebbe necessitato di un intervento legislativo, che spetta solo al Consiglio regionale, organo rappresentativo individuato dalla Costituzione per l’esercizio del potere legislativo.

6.2. – Rileva il CO che la l.r. n. 11 del 2004 stabilisce le finalità della programmazione regionale in materia sanitaria e ne dichiara i principi e i criteri; disciplina le modalità del concorso degli enti locali e la partecipazione delle formazioni sociali; individua strumenti e modalità per l’attuazione, la verifica e l’implementazione degli atti di programmazione (art. 1).

Con l’art. 21, la medesima legge ha approvato il Piano Regionale per la Salute (il principale degli atti della programmazione sanitaria ad ambito regionale) relativo al triennio 2004-2006, il quale si presenta formalmente come allegato alla medesima legge.

Tale atto di programmazione, come è evidente, ha però cessato di avere efficacia con la conclusione del triennio 2004-2006, sicché non vi è ragione di ritenere che i successivi atti di programmazione sanitaria, che – indipendentemente dalla forma di adozione prescelta – hanno natura di atto amministrativo generale di programmazione, avessero la necessità di essere adottati nella veste formale di legge.

Viene meno, pertanto, il dato presupposto della censura in esame.

6.3. – Ciò posto, è sufficiente richiamare la giurisprudenza di questo Tribunale (cfr. sentenza 17 novembre 2016, n. 2338, la quale richiama Cons. Stato, Sez. III, 27 aprile 2015, n. 2151), che, sulla più volte discussa questione dei limiti del “mandato” del Commissario ad acta di nomina del Consiglio dei Ministri ex art. 120 Cost, ha confermato che il Commissario, quale organo straordinario sostitutivo degli organi regionali nell’esercizio delle funzioni programmatorie ed organizzative in materia sanitaria, agisce “in conformità al disposto del cit. art. 2, co. 83, della legge n. 191 del 2009, nella parte in cui stabilisce che “Il commissario adotta tutte le misure indicate nel piano, nonché gli ulteriori atti e provvedimenti normativi, amministrativi, organizzativi e gestionali da esso implicati in quanto presupposti o comunque correlati e necessari alla completa attuazione del piano” nel quadro, in particolare, del suindicato precipuo compito affidatogli inerente il “riassetto della rete ospedaliera con adeguati interventi per la dismissione/riconversione dei presidi ”. In altri termini, al fine di pervenire alla completa, pronta e concreta attuazione del piano di rientro il Commissario è investito di ampi e straordinari poteri, implicanti la possibilità di adozione di “ulteriori” atti quali, appunto, quelli di riconversione delle strutture di assistenza e finanche dei presidi ospedalieri.

6.4. – Il motivo di ricorso si rileva, pertanto, infondato e pertanto meritevole di rigetto.

7. – Con il secondo motivo si assume che i provvedimenti impugnati sarebbero affetti da eccesso di potere, difetto di motivazione, erroneità dei presupposti di fatto, illogicità e contraddittorietà manifesta, violazione del d.m. 2 aprile 2015, n. 70.

7.1. – In particolare, premessa l’ampia discrezionalità di cui l’amministrazione gode nell’elaborare la programmazione sanitaria, nel caso di specie l’Ufficio commissariale avrebbe posto in essere scelte arbitrarie, in quanto:

a) non terrebbe conto che quasi l’intera rete di assistenza pubblica ospedaliera calabrese è priva dei requisiti per l’ottenimento dell’accreditamento istituzionale;

b) avrebbe determinato il fabbisogno sanitario senza le indispensabili rilevazioni del fabbisogno epidemiologico e delle precarietà sistemiche che caratterizzano rispettivamente la comunità interessata e il territorio calabrese e senza tener conto che l’orografia della regione rende spesso difficoltoso raggiungere i siti assistenziali ospedalieri più idonei a prestare assistenza; al contrario, la programmazione si baserebbe solo sui ricoveri avvenuti complessivamente nel 2012, sui quali è stata determinata la redistribuzione dei posti letto, e sul dato qualificato come tasso di ospedalizzazione standardizzato ; non vi sarebbe alcuna analisi dei ricoveri inappropriati, né sarebbero indicate misure concrete per la riduzione della mobilità regionale, limitandosi solo a predisporre un aumento dei posti letto, né si terrebbe conto della realizzazione di quattro nuovi ospedali;

c) si sarebbe ritenuto erroneamente che la chiusura dei presidi ospedalieri comporti un risparmio di spesa, senza invece considerare che i costi del personale non sono elastici;

d) la rete ospedaliera sarebbe stata organizzata senza tener conto di alcuna forma di coordinamento con i servizi di assistenza territoriale.

7.2. – Deve rammentare il CO (in uno con la giurisprudenza del giudice d’appello; cfr. Cons. Stato, Sez. III, 25 marzo 2016, n. 1244) che il giudizio sulla ragionevolezza e la logicità delle scelte operate nei provvedimenti finalizzati al perseguimento di obiettivi e vincoli finanziari ed in specie dei piani di rientro deve tener conto della complessità dei provvedimenti adottati diretti a graduare interventi di risparmio in presenza di risorse già limitate e attraverso il bilanciamento e la ponderazione tra diversi tipi di interessi e prestazioni eterogenee, nonché attraverso la considerazione delle alternative realistiche che si presentano.

E’ evidente che, fuori dai vincoli relativi ai livelli essenziali e ad oggettivi criteri di logicità, ragionevolezza, economicità e di appropriatezza, quest’ordine di scelte comporta per sua natura una sfera di discrezionalità politico-amministrativa particolarmente ampia.

Rispetto a queste ultime il giudice può (e deve) esercitare il potere di controllo, con la cautela conseguente alla consapevolezza della estrema difficoltà delle scelte che spettano all’autorità politico-amministrativa e ai limiti della sua stessa conoscenza, quando le questioni hanno portata politica generale e comportano scelte di grande rilevanza tra diverse alternative (di bilanciamento costi/benefici e di equa distribuzione dei sacrifici in varie ed eterogenee direzioni), alternative che quasi sempre, salvo casi del tutto eccezionali, restano estranee al singolo giudizio, nel quale per lo più si reclama la tutela di un singolo interesse.

Perciò, il giudice deve – secondo i principi generali in presenza di sfere di forte discrezionalità - limitarsi a valutare se sussistono profili di evidente illogicità, di contraddittorietà, di ingiustizia manifesta, di arbitrarietà o di irragionevolezza della determinazione e dei modi di adozione della stessa. Tali ben noti parametri di valutazione vanno però riferiti al vero oggetto della determinazione, che non emerge necessariamente prendendo in considerazione un singolo interesse e l’effetto della decisione su di esso, ma il più delle volte solo considerando tale interesse insieme agli altri e valutando le alternative possibili e realistiche per contemperarli, nonché la ragionevolezza delle scelte infine compiute.

Vale a dire non basta dimostrare che un singolo interesse è stato sacrificato, visto che vi è un interesse pubblico e collettivo al risanamento che di per sé richiede il sacrificio di altri interessi con esso contrastanti, ma deve puntualmente dimostrarsi che la scelta ai danni di quell’interesse corrisponde a criteri di contemperamento e di distribuzione del peso del contenimento tra diversi interessi non motivati o irragionevoli o sbagliati nei loro presupposti di fatto rispetto all’insieme degli interessi in gioco e nel confronto con altre scelte possibili ovvero che i medesimi criteri non sono stati correttamente applicati.

7.3. – Nel caso di specie, parte ricorrente ha posto in evidenza una serie di supposte criticità nell’elaborazione degli atti di programmazione impugnati, prefigurando un diverso metodo di approccio al tema della riorganizzazione della rete di assistenza ospedaliera della Regione Calabria.

Nondimeno, gli aspetti problematici evidenziati non consentono di connotare le determinazioni amministrative impugnate in termini di illogicità e irragionevolezza.

Per tale assorbente ragione il motivo di ricorso non può ritenersi fondato e va pertanto rigettato.

8. – L’ultimo motivo di ricorso, che in realtà contiene due distinte censure, denuncia la violazione di legge e lo sviamento di potere.

8.1. – Sotto un primo profilo, il provvedimento commissariale avrebbe violato il procedimento partecipativo previsto agli artt. 1 e 2 d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, escludendo dalla pianificazione le autonomie locali, le organizzazioni sindacali, i rappresentanti delle strutture accreditate e non consultando la mai istituita Commissione permanente di cui all’art. 2, comma 2- bis del citato testo normativo.

8.2. – La censura è da disattendere.

Trattandosi di una situazione di emergenza da risolvere con procedimenti improntati alla urgenza di intervenire ed alla centralità del periodico monitoraggio da parte dei Ministeri “affiancanti” il Commissario, non risultano applicabili né il d.lgs. n. 502 del 1992, né la l.r. n. 11 del 2004 che, invece, nell’ambito della ordinaria programmazione sanitaria regionale, disciplinano le modalità di partecipazione degli enti locali attraverso organismi collegiali quali la Conferenza permanente per la programmazione sanitaria, il Comitato dei sindaci di distretto e la Conferenza aziendale dei sindaci (cfr. Cons. Stato, Sez. III, 20 maggio 2014, n. 2576; Cons. Stato, Sez. III, 27 aprile2015, n. 2151).

8.3. – Sotto altro profilo, vi sarebbero alcune specifiche previsione affette da illogicità: sarebbe prevista la presenza di due strutture di Anestesia e Rianimazione presso l’Azienda Ospedaliera Mater Domini benché al punto 1.4.2. del Documento di riorganizzazione della rete ospedaliera si affemi che l’unità operativa di Anestesia e Rianimazione costituisce un’unica struttura; benché al punto 1.4.1. del richiamato documento si sostenga la necessità di ridurre le strutture di Medicina Nucleare, nondimeno se ne manterrebbero ben cinque, con un esubero di due strutture; sarebbe previsto in maniera del tutto estemporanea il trasferimento di numerosi reparti dall’Azienda Ospedaliera Pugliese Ciaccio all’Azienda Ospedaliera Mater Domini a seguito dell’accorpamento tra le due aziende; si priverebbe il reparto di Neurologia dell’Azienda Ospedaliera Pugiese Ciaccio dei posti letto; non sarebbero indicati i criteri per la riduzione delle strutture complesse a seguito dell’accorpamento tra le due aziende ospedaliere catanzaresi; verrebbe posta alla base della programmazione sanitaria la convenzioene con l’Ospedale pediatrico Bambin Gesù benché tale convenzione non sia stabile e sia molto costosa.

8.4. – Richiamati i principi giurisprudenziali già illustrati al § 7.2., anche tale censura deve essere disattesa.

Infatti, parte ricorrente contrappone le proprie valutazioni a quelle compiute dall’Ufficio commissariale, senza però porre in evidenza alcun profilo che, a una valutazione complessiva del piano, denoti l’irragionevolezza o l’illogicità delle determinazioni impugnate.

9. – In conclusione, risultando infondati tutti i motivi di ricorso, questo deve essere rigettato.

Le spese di lite possono essere compensate in considerazione della complessità della vicenda amministrativa controversa.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Catanzaro nella camera di consiglio del giorno 3 luglio 2019 con l'intervento dei magistrati:

ES Tallaro, Presidente FF, Estensore

Francesca Goggiamani, Referendario

Pierangelo Sorrentino, Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

ES Tallaro

IL SEGRETARIO